加强预算单位财务管理的思考

●湖南省株洲市财政局 余一多

一、预算单位财务管理存在的主要问题

（一）财务分析呈整体低水平。目前，大多数预算单位对财务分析的指标内容与要求不熟悉，有的甚至几乎没有开展此项工作。能提供财务分析资料的单位亦大多仅限于年度预算编制与执行分析，且分析报告质量整体有待提高。

（二）一级预算单位在所属二级机构开支费用。部分一级预算单位利用行政职能的影响，将本单位的支出在下属单位列支。

如：湖南省株洲市XX局2013年1—10月在其两个所属二级机构以发放过节物资、开支汽车行驶费、领取奖金、上交物业管理费（合理分摊部分已扣除）等方式列支68.2万元。

经了解，这些所属二级机构基本均出于上级部门职能压力而接受“被承担”费用现实，此举给正常经济秩序的维护带来了很大的负面影响。

（三）不依法设置会计账簿。如：株洲市XXXX处是株洲市AD局下属的副处级财政全额补助事业单位，57人 （含离退休）。经查，该单位分设“XXXX处”与“XX站”两套账，其中“XX站”账套属违规账套。201X年该单位收入总计为1336万元，其中：财政补助收入466.7万元，事业收入861.52万元。该处将事业收入除125.13万元纳入法定账套核算外，其余736.39万元列入违规账套核算。

（四）违规大额开支学习考察费。此现象在一级预算单位所属二级机构普遍存在。如：上述“XXXX处”与其关联单位“XX中心”（两块牌子、一套人员）201X年度1—10月支付给各旅行社学习考察费合计89.53万元。其中“安排一人同往”同一事项批示附件两次入账列支，合计金额达8.638万元。

（五）违规发放津补贴、福利。上述“XXXX处”201X年度在其违规账套为该处干部、职工列支加班工资、奖金、津补贴等支出合计115.18万元。其中以“未休年休假加班工资”名义为该处全体在职职工53人一次性集中发放35.40万元，人均6600多元。

另株洲XXXX大学因违规发放津补贴被群众举报，经查该校2010—2013年2月以虚名超范围（标准）发放各项费用合计684.72万元。其中：2010年、2011年该校以虚名超范围（标准）发放各项费用分别为161.11万元和245.97万元；2012年1月—2013年2月，以虚名超范围（标准）发放各项费用277.64万元。

株洲市XX局在支付DH单位 “春节”、“八一”慰问礼品购买款中为工作人员、本局机关人员列支物品开支合计117780元。此举更涉及违规使用财政专项资金。

除此之外，单位通过以会计科目核算不合规的形式，实行隐匿性发放奖金现象亦比较常见。如：

1.湖南XXXX学院：20XX年2月在“事业支出——会议费”中列支奖金196500.00元。

2.株洲市XXXX有限责任公司 （财政预算补助单位）20XX年12月在 “管理费用——会务费”科目中发放奖金142000.00元。

（六）未按规定取得原始凭证或取得的原始凭证不符合规定

1.“市XXXX站”201X年1—10月在“事业支出——项目支出”中列支“购买食品支出”67.3万元，无商品明细清单，无相关入库接收、发放、存量台账;且所附发票其中合计26.3万元为“付款单位”与本单位名称不一致的废票。

2.“XX中心”两次合计付“XX商场”14万元，附办公用品、食品发票，无明细清单；支付“市XX烟酒店”合计22.24万元，发票“项目”标注为“烟酒”，所有支付凭证均无明细清单。

（七）欠税、漏税。此现象多发生在有服务性收费项目的二级机构。如：上述“XXXX处”在该次检查中被查出未及时足额缴纳各项税金合计147.10万元。其中：欠缴企业所得税139.47万元。

二、原因分析

各预算单位之所以出现以上种种问题，待检查组发现、彻查，有的违规、违法行为甚至很低级、很严重。纵观大小案例，造成如此后果原因主要为：

（一）会计人员专业水平有待提高，财务人员和相关负责人法制意识淡薄。分析案例，可以总结出一个规律：违规、违法行为严重程度的会计主体，其单位会计人员、单位分管财务责任人或单位负责人财经法律意识普遍淡薄。除极个别属于高水平违规、违法外，其余多因单位会计人员专业水平不尽人意所致。

以上述问题部分（七）“未按规定取得原始凭证或取得的原始凭证不符合规定”为例，《中华人民共和国会计法》第十四条、《会计基础工作规范》第四十七条、第四十八条对此均有明确的规定。但与出现此类问题的单位会计人员交换意见时，大多皆表示对此内容不熟悉。

（二）监管不力，财政作为会计主管部门难辞其咎。以上述问题部分（三）“不依法设置会计账簿”为例，株洲市“XXXX处”作为一个仅57人（含离退休）的财政全额补助事业单位，除预算一年正常安排466.7万元经费外，该单位竟将事业收入736.39万元列入违规账套核算 （合计861.52万元，其中125.13万元纳入法定账套核算）且基本全部开支完；未及时足额缴纳各项税金达147.10万元 （其中：欠缴企业所得税139.47万元）。一个全额拨款的预算单位，长期游离于财政和其主管局机关的监管之外，其违规、违法行为性质如此之严重，这些情况让检查组成员触目惊心，难以置信。如果财政相关部门、其主管局机关认真、及时履行了其指导、监管职能，在被检查单位违规之初就能及时发现并要求其整改，单位也不至于发展到如此地步。

对于预算单位严重违规、违法行为的发生，财政作为会计主管部门，首先应思考自己应承担的责任：监督是否及时？监督内容是否全面？监督方式是否合适？

（三）处罚处分不力，给纠正违法行为、维护财政经济秩序增加了难度。结合各地市财政监督管理工作交流情况，一致反映普遍存在“重检查、轻处罚、难处分”的局面。预算单位与财政因常年工作交往，人熟情深。检查过程中发现了问题，虽然事实清楚、证据确凿，依据充分，可在是否依法依规实施处罚处分时，依然常因抹不开情面而难下决定，或从轻处罚为多见；若涉及到相关人员的处分，更是阻力重重、需慎之又慎。此举给财政部门纠正单位的违法行为、维护财政经济秩序增加了难度。

三、改进措施

（一）多举措提高会计人员专业水平和法制意识

1.严格实行具备从业资格上岗制。株洲市本级各单位在会计机构设置、会计人员配备方面情况普遍较好，但县级情况较差。“专业的才是最好的”，这对于会计行业同样适用。财政部门应认真按照《会计法》的要求对各单位从事会计工作的人员是否具备从业资格实施监督，杜绝无证上岗现象存在。

2.加强对会计人员的教育和培训。各单位、业务主管部门、财政部门应各司其职，将对会计人员的教育和培训工作落到实处。

财政部门除在职权范围内依法对违法行为作出处理、处罚决定外，应将在各种形式的检查中所发现的各会计主体在财务管理方面好的做法、先进的管理经验以及工作认真、敢于坚持原则，做出显著成绩的典型会计人员等予以及时记录、总结并在适当的范围内予以宣传、表彰和推广，为预算单位改善财务管理搭建、提供一个好的交流平台。这种财政部门对会计人员教育和培训的方式值得探索，也是财政义不容辞的责任。

以先进的榜样为模板，现实、具体、生动地引导财务管理水平落后的单位，让他们在直接对比中发现自己的管理差距，意识到自己的不足，然后直接学习和吸收先进单位鲜活、适用的管理方法和经验，成为先进。这种对会计人员教育和培训的方法成本低（几乎是零成本）、见效快；比纯粹的批评、说教效果要好很多。此法简便易行，可操作性强，单位也易接收，但这种方法的实施与推行需要财政相关领导的高度重视和执法者全心全意为人民服务的公仆意识。

3.干部的提拔和任用、高级会计人才队伍建设不容忽视。纵观违规、违法典型案例，单位负责人、主管会计工作的负责人跨专业操作（不熟悉会计专业）是导致单位财务管理混乱的主要原因之一；尤其会计人员专业水平、职业道德不理想的单位，财务风险更高。

建议各预算单位在提拔和任用干部时尽量坚持单位负责人和主管会计工作的负责人两人中至少有一人是学会计专业的原则。这样可有效实施各单位内部会计监督、指导制度，将各种违规、违法行为消灭在萌芽状态。

另外各单位（含财政部门）都要大力加强高级会计人才队伍建设力度，从整体上提高会计管理水平，更好地为社会经济建设服务。

（二）加强监管。财政部门、审计机关、各行业主管局均应认真、及时履行监管职能。

财政作为会计主管部门，应严格按照《会计法》第三十二条的要求以合适的监督方式及时对各单位法定事项实施监督。在各被检查单位违规之初就能及时发现其不规范的会计行为并要求其整改。检查、批评、处罚不是财政监督的全部内容，业务指导是财政干部对各预算单位应尽的基本义务之一。发现各预算单位会计人员做得不合规或不会做，财政干部要耐心对其进行政策宣传、讲解以及准则解读与指导。关键的实务操作可以现场手把手地教对方至弄懂、弄通，弄明白为止。财政干部要牢固树立“预算单位出现严重违规违法行为、财政是有责任的”管理意识。

如前述问题部分所列预算单位 “财务分析整体水平低”的现象，财政部门一定要引起高度的重视。

财务分析是一项法定的基础性工作，在现场了解时，很多单位反映 “财政没要求我们交报表”、“没有写财务情况说明书”等等。财务报告尚未定期提供，财务分析工作的开展情况和质量就更可想而知了。预算单位财务分析工作呈现如此整体低水平状态，财政应深思。明确要求各预算单位严格按《财务规则》规定定期开展财务分析，并适时对单位给予有效的业务指导。这是财政针对预算单位“财务分析整体水平低”的现象施行的具体办法。

（三）加大处罚力度。财政部门、审计机关在规定职权范围内，应依法对违法行为作出处理、处罚决定，真正做到“执法必严、违法必究”，让“重检查、轻处罚、难处分”的局面从根本上得到扭转。

如前述问题部分所列 “违规发放津补贴、违规大额开支学习考察费”等现象，目前相关管理规定均很齐全，如：《事业单位财务规则》、《株洲市市直机关规范公务员津贴补贴实施办法》等对相关审批程序、开支范围及标准均有明确规定；另如国家监察部、人力资源和社会保障部、财政部、审计署第31号令《违规发放津贴补贴行为处分规定》自2013年8月1日起亦开始施行；《关于把“小金库”专项治理纳入党的群众路线教育实践活动的通知》（湘纪发[2013]16号）对财政监督的工作方式也赋予了调研、暗访、突击检查等新的内容。面对这些刚性强的规章、规定，财政监督部门要充分利用起来，真正做到“严查严处”,有效遏制经济违规、违法行为的发生。

（四）充分利用检查结论。财政监督检查的结果应充分地利用起来。这里主要谈谈在财政内部的运用。财政监督与分配两职能应紧密结合，再具体点讲，监督是为了更科学地分配。检查报告出具后，可与相关支出科室共享信息、相互交流。若涉及到了处理处罚，尤其涉及到预算执行等方面的违规问题应及时将处理处罚决定书送达预算、相关支出科室等部门，以便这些部门及时掌握单位的预算执行动态监控信息。科学利用、科学管理，让监督的服务作用得以充分发挥。

（五）《中华人民共和国会计法》亟待修订。现行《中华人民共和国会计法》自2000年7月1日开始施行。历时14年，部分内容急待完善。如：部分常见违法会计核算行为在现行《会计法》缺乏相应处罚条款，这给违法主体留下了回旋空间。现行法律、法规亟待修订、完善，以满足和适应经济发展的需要。■

全国人民代表大会常务委员会.2000.中华人民共和国会计法［Z］。