浅谈如何防治“小金库”

●方辉

浅谈如何防治“小金库”

●方辉

2009年起，全国上下开始对“小金库”的反弹进行全面清理整顿，取得了一定成效。当前，“小金库”表现形式既有原形态又有了新形式，说明适宜其生存的环境仍然存在。因此，铲除其产生的温床，建立有效的治理整顿长效机制，是标本兼治、从源头防治“小金库”的根本方法。

一、健全和完善相应法规，为“小金库”治理提供依据

国家为强化对经济领域的管理，规范经济发展秩序，出台了一系列财经法规，基本保障了经济健康有序发展。在2009年治理工作开展前，“小金库”问题主要是依据《中华人民共和国会计法》和《财政违法行为处罚处分条例》进行财政、财务、会计处理和行政处罚，还没有一部专门性的法律法规对“小金库”的内涵、执法主体、处罚标准等进行系统而具体的规定。尽管“治理工作方案”中列示的“小金库”表现形式多达十几种，“小金库”资金的使用五花八门，违法性质的恶劣程度及违法情节的严重程度也不尽相同，但在各种法律法规中，难以找到与之相对应的处罚依据，处罚处分的条款明晰度也不够，因而大多案件仅在违反财经纪律的层面上予以处理，且“自由裁量权”过大。这些导致对“小金库”处罚处分时，没有明确的实施体，造成经济处罚和纪律处分的尺度不易把握，在一定程度上使设置“小金库”所得利益与所付出的代价不能相抵，法律的威慑力大大减弱。2009年，中央纪委印发了《设立“小金库”违纪行为适用〈中国共产党纪律处分条例〉若干问题的解释》、《设立“小金库”违法违纪行为政纪处分暂行规定》，要求对设立“小金库”负有领导责任和直接责任的人员，按照组织程序先予以免职，再依据党纪政纪和有关法律法规追究责任。这些规定为新形势下对私设“小金库”的处理提供了法律依据，缓解了过去只重处理事、不重处理人，重经济处理、不重人事处理的弊端。然而，治理“小金库”问题最终得以解决，还是要归结到法治和制度上：一方面在制度上要体现处理处罚的公开透明性，公开所查处“小金库”的人和事，引入社会监督机制；另一方面要将“小金库”治理工作上升到法治层面，敢出实招、出重拳。只有这样，根治“小金库”才能指日可待。

二、规范票据使用，从源头防治“小金库”

票据即我们通常所称的“发票”，应是我国目前行政、企事业、人民社会团体、组织等机构使用最广泛、最普遍的凭证，是单位财务管理的基础。随着规范经济的逐步深入，票据往来已成为大多数经济往来的前提。因此，本文建议从以下四个方面入手，抓好票源管理、费源管理，从源头上管控。一是要划分票据使用的主、客体，就是哪些单位可开具哪些范围的票据，是主体；哪些单位不能开具哪些范围的票据，只能在做账时使用，是客体。二是要界定票据使用的边界，税务票据暂且不论，对于其他票据，在什么时候、针对什么对象可以使用都要详细规定，这对从财政部门领购的票据来讲十分必要。三是要针对单位的性质，严格控制票据使用的种类。以行政事业单位为例，应严禁使用自制、市场购买等不合规的票据，从源头上防止形成“小金库”。四是要坚决实施从财政部门领用票据的“交旧领新”制度，加强核票环节，防止因混票收费、截留收入而设立的“小金库”。

三、区分账户资金，为流量核定奠定基础

深化财政预算管理体制改革，必须严格执行“收支两条线”，实行国库收付制度及政府采购制度，为阻断“小金库”资金来源打下一定基础。目前，财政预算管理单位资金使用涉及的主要账户有财政专户、零余额账户、基本户、基建专户等。财政专户用于上级拨付专项资金、单位向财政部门上缴收入和财政部门进行直接支付等项目，设在同级财政部门，归财政部门管理，由相应单位使用；零余额账户用于财政部门授权单位支付，由单位自己使用，年底账户清空，设在预算管理单位，归单位管理；基本户用于单位日常费用往来结算，设在预算管理单位，归单位管理；基建专户是单位经过财政部门及人民银行批准设立，用于单位基本建设资金归集和支付，设在预算管理单位，归单位管理。这些账户资金拨付、使用都要在单位财务总账、明细账中按相应的会计科目进行及时登记，并在年度财务决算报表和报告中归类、汇总、真实反映和表述，以供单位领导和相关部门对该单位的财务管理状况进行全面了解和掌握。然而，虽说单位在账目登记和报表汇总时，按照及时性、完整性、真实性的要求来完成一个会计年度的工作，但是无论是财务总账、明细账，还是年度的财务决算报表，只能针对单位收入和支出的资金性质，按会计科目进行登记和核算，至于从以上账户中哪个具体账户拨入和支出，借助账本和决算表就无法迅捷得知。这样就产生了两个问题：一是不便于按账户核算资金流量；二是在资金使用单位这个层面上进行资金拨付时，容易产生技术操作失误和有意所为，从而为资金使用单位私设“小金库”留下了可操作空间。笔者认为，要解决这两个问题，从财政角度不妨采取以下技术措施：一是在统一的会计科目编号设置中增加不同类型账户统一的标示编号；二是在年度财务决算报表中，增加一张专门针对单位设置分类账户的资金流量核算表，以便对分账户进行全面掌控。

四、充分利用网络优势，为建立“小金库”预警机制形成强有力的技术支撑平台

目前，全国省、地、县（市）财政系统上下三级已建立了以“金财网”为支撑的网络工作环境。从近几年的运行情况来看，“金财网”逐步完善，为便利上下级财政工作，财政部门进行科学化、精细化、程序化管理起到了巨大的促进作用。但是，“金财网”对企业的税收及其财务收支状况的监控无法进行。从我们历年对“小金库”查处的经验来看，“小金库”主要是在资金收支、资产处置等环节中产生，也是在这几个环节进行运作的。有些“小金库”十分隐蔽，查处它需要多种技术手段，也需要多个部门的通力协作。当前，除了通过政治思想、财经法规教育，提高全社会对“小金库”的认识水平外，还应利用网络技术手段，为进行“小金库”预警提供便捷途径。笔者认为，随着财政“网络大平台”建设逐步深入，对相关部门指定网络接入端口，按一定的保密原则和程序进行部分对接和联网，实行资源共享，可实现随时随地对“小金库”进行监控，并使“小金库”在萌芽阶段就易被发现。早发现早治理，可使国家的资产、资金损失降到最小，使“小金库”无处藏身，从客观上促进各类经济管理部门对“小金库”运用各种经济管理手段进行综合防治和协同配合治理整顿的实现。

五、加大财政监督检查和审计力度，查找“小金库”存在的线索

综上所述：通过完善经济法规，对“小金库”加大惩治力度；通过规范使用票据，斩断“小金库”存在的源头；通过对各类账户资金使用的区分，清除单位在使用资金时，“小金库”的可操作空间；通过网络平台技术手段的应用，建立“小金库”发生的预警机制。除此之外，财政监督检查和审计监督也十分必要。由于财政监督和审计监督有其特有的工作性质，以及长期以来对财务会计管理技术的不断积累，这是别的部门无法替代的。为此，对于“小金库”治理，财政监督检查机构和审计机关是必不可少的主力军，每年进行的会计监督检查、专项资金检查、财政预算执行审计、经济责任审计，都蕴藏着发现“小金库”的机会。当然，通过一些实践来看，在对单位进行检查和审计时，除了采用一系列检查和审计的技术手段，还要改变检查方法：一是要对单位的总收入与总支出进行对比，若总支出大于总收入，多出部门预算收入的支出资金除财政部门、上级主管部门直拨外，就有可能存在脱离财政部门预算管理的“体外”循环资金，产生“小金库”；二是要对资产的处置、购置、品种、数量进行仔细核对，发现在资产管理上可能存在的“小金库”；三是充分关注被查单位的往来账，因为会计人员可能会频繁的进行会计科目转换和会计操作，使隐藏的问题不易被发现。诚然，“小金库”的查出，还有赖于检查人员通过利用各种易被忽略的蛛丝马迹，去伪存真，努力发现问题，或是人民群众对有关线索的举报。

六、引入各种监督监察机制，防治“小金库”

当前，全国上下对“小金库”治理整顿工作在各级领导的高度重视下，治理力度前所未有，有效遏制了“小金库”的反弹局面，净化了经济运行环境。“小金库”的存在，歪曲了社会主义价值观，影响了社会的公平、正义，扰乱了国家的正常经济秩序，给国家的宏观调控和资源配置等带来重大危害。而在市场经济条件下，利益的驱动循环往复、永不停止，为“小金库”的产生提供了充足的物质基础。因此，从根源上治理整顿“小金库”迫在眉睫。通过适时引入不同的监督机制，发挥各部门的职能作用，共同建立长期合作的工作制度。此外，还需要推陈出新，不断创新工作思路和方法，疏通信息获取渠道，落实单位内部财务公开、公示和举报制度。总的来说，必须建立常抓不懈的治理整顿长效机制，坚决铲除“小金库”产生的温床，避免其因治理力度较弱而反弹。■

新疆维吾尔自治区喀什地区财政局财政监督检查科）