步入“预告期”的延迟退休（下）

2014-03-28吴斌金旺

中国工人 2014年7期

吴斌金旺

延迟退休对相关群体会带来哪些不利影响

辽宁大学人口研究所副教授宋丽敏表示，在养老保险制度所涉及的人群进行分析中，可分三个人群。第一部分为已经退休的人群，另一部分是还要过几十年才面临着退休的人，此次延迟退休政策，对于这两类人群来讲，基本无影响。“处于这两个人群中间的人群，将受到延迟退休政策的影响，其中未来10年左右退休的人受到的影响最大。”

休闲时间缩短

2010年第六次人口普查数据显示，全国人口平均寿命74.83岁，辽宁省人均预期寿命74.68岁，其中男性72.84岁，女性76.74岁。那么，在人口平均预期寿命不增长的情况下，65岁退休，人们退休后的休闲时间不足10年，辽宁省的男性则更短，不足八年。劳动时间延长了，也就意味着休闲时间减少了。

孩子没有人带

北京约有80%的孩子接受隔代教育，上海50%—60%的孩子由祖辈教育，在全国则有近一半的孩子接受隔代教育。老人到65岁退休，他们的孩子辈由谁来带？在婴儿托管方面，在美国等一些国家，有专门的婴儿托管中心，3个月后的婴儿就可以托管了。而我国目前这些都不具备，大多职场女性想要带孩子到半岁都是不太可能的事情。

今年48岁的刘女士在郑州一家事业单位工作，虽然离退休还有2年，但她已开始期待并“谋划”自己的退休生活：“女儿今年25岁，打算明年结婚，这样一来，我很快就要抱孙子或孙女了。”她说，本来已经想好，退休刚好能帮女儿照顾孩子，延迟退休的政策一出，还真有些担心，“人到退休年龄，上有老，下有小，按现行政策可以专心照顾老人，照看孙子、孙女。如果延迟了，一家人的生活规划可能会被打乱”。

易出工伤

60多岁的高龄老人，身体与年轻人没法比，工作时也会更容易受伤，如果做不好对这些高龄老人的劳动保护措施，会有更多工伤出现。

企业成本增加

在目前的五项社保方面，给企业和职工个人带来的负担都较大。其中以养老、医保最高。养老保险缴纳比例企业需要负担20%，职工负担8%；医保企业7%，个人2%。再加上失业、工伤、生育保险，用人单位应承担的费率占到职工工资总额的近30%。延迟退休，必然增加企业成本。

灵活就业人员负担增加

一个客观存在的现象是，现在还有不少人是非正规就业，企业没有给他们办理社保，他们需要自己来缴纳社保，如果延迟退休，意味着他们需要晚几年才能领到养老金，生活压力无疑会增大。

今年46岁的王先生，20多年前从一县城供销社下岗后，靠个人再就业，很费力地把养老保险缴够了15年，“实在没有太多钱续缴，而且下岗后，呆过的几家小公司都不给缴养老保险”。他说，本以为到了60岁就可以领了，现在的决定等于让他领取养老金的时间推迟了。对王先生来说，延迟退休意味着多缴了几年养老保险，又少领了几年养老金，可谓负担双重加重。

显然，延迟退休将缓解国家养老压力，但个人负担将增加。

“失业”状态延长

现在除了医生、技术人员等越老越吃香的特殊情况外，企业更喜欢用年轻人。50、60岁的老人本来就不容易找工作，如果延迟了退休，就等于“失业”状态延长了。

即便法律可以规定理论上的延迟退休，但却无法强制要求企业聘用老人上岗。我国一半以上的劳动者都是从事体力劳动的人，推行60岁以后退休制度，除去公务员、事业单位的老人可以自动延续就业，年老体弱的体力劳动者恐怕多数会无班可上，即使是白领专业人士也难幸免。一边是没法工作，一边是还没到退休年龄，势必陷入两头落空的生存危机。

年轻人找工作更难

延长退休年龄带来的最大负面影响就是对年轻人就业的冲击。中国作为世界第一人口大国，背后是庞大的就业压力。现在每年我国需要安排的就业人员在2400万人左右，而每年真正能够实现就业的仅为1000万人左右，也就是说，每年有1400万人找不到工作。这还是在经济增速高达10%左右的支撑下。然而，我国经济不可能再保持如此高速，目前已经回落到7%左右，未来不排除进一步回落的可能。

如果再延迟退休年龄，那么，必将出现老年人挤占年轻人工作岗位，加剧年轻人就业压力，对严峻的就业形势火上浇油的情况。统计显示，每年离退休人员在600万至700万人，延迟退休年龄必然使得600万至700万适龄就业人员面临失业。经济下滑加上延迟退休可能吃掉目前的全部就业岗位。延迟退休对年轻人就业影响之大可想而知。

多措并举，兼顾公平，平稳推进

退休年龄的调整是一项复杂的社会经济政策，涉及人口结构、人力资源供求、代际关系、社会保障基金平衡等多方面因素，必须多措并举，兼顾各方利益，平稳推进。

延迟退休要小步慢走，设定“缓冲期”

延迟退休年龄，在操作上，大多数国家都采取了循序渐进的方法。我国的延迟退休年龄改革当然也应该是“渐进式”的，而不是“激进式”的和“断崖式”的。

人力社保部社会保障研究所所长金维刚就《决定》中涉及的社会保障内容的改革进行解读时指出，渐进式延迟退休是指将来制定有关延迟退休的政策将采取小步慢走的方式，逐步缓慢地延长退休年龄。“假如退休年龄延长一岁需要经过两年时间，那么在政策实施之后的第一年只将退休年龄延长半岁，第二年再延长半岁，以此类推。”

金维刚表示，在将来有关延迟退休的政策制定并公布之后，还将设定几年的“缓冲期”，即经过几年的准备才会正式实施。因此，渐进式延迟退休就是采取比较缓慢而稳妥的方式，逐步延长退休年龄，尽量减小退休政策调整对社会和有关人员所带来的影响。

延迟退休必须考虑不同利益诉求

延迟退休是一项关系到每一个职工切身利益的改革，在改革中必须充分考虑到职工不同的利益诉求，使这项改革在得到经济上收获的同时，也能够产生符合大多数人愿望的社会效益。根据这样的要求，“一刀切”的改革就显得粗疏了一点，未必能收到理想效果。因此，如何使延迟退休制度设计更加人性化，是摆在决策者面前的一项重要课题。

由于各种职业在劳动强度和收入待遇上有很大差别，人们对延迟退休的反应也有很大差别。比如，我国公务员工作相对稳定，福利待遇也不错，延迟退休对他们来说可谓“利好”。而一些劳动强度很大的工种，到了50多岁大都已经是在超负荷工作，他们更希望早点退休。这决定了对延迟退休似乎很难达成某种共识。如何缓解这项政策改革实施的阻力？除了渐进式推进，还可以把制度安排得更人性化。

退休毕竟是人生大事，延迟退休一旦作为公共政策落地实施，将改变很多人的人生期待目标，并且对其个人和家庭的经济收入产生影响。延迟退休的改革必须充分考虑到这些具体情况，政策上不宜“一刀切”，而是应该充分尊重本人意愿。比如，我们可以将目前规定的男60岁、女55岁作为职工退休的一个下限（这里暂不考虑特殊工种以及丧失劳动能力之类需要更早退休的情况），但到了这个年龄后并不一定非得退休，而是可以根据本人意愿继续工作；同时再设定一个必须退休的上限，按照目前的国情，这个上限可以是男65岁、女60岁。这5年时间就是一种弹性区间，每一个职工都可以根据自己的实际情况，比如身体状况、家庭的经济状况等，自行决定是继续工作还是退休。这种人性化的制度安排，给个人更多选择空间，更容易被人们所接受。

延迟退休要刚柔相济

德、法两国近期相继对退休制度进行调整，内容各有侧重，标准亦不相同，不过思路和原则倒是惊人的一致：一是继续推行延迟退休，二是对特殊群体格外关照。

从2012年1月1日起，德国开始逐步将法定退休年龄由原来的65岁提高到67岁，这意味着如不“按时”退休，将拿不到全额退休金。对工龄较长者，政府有特殊安排，如工作满45年的人65岁退休就能领取全额养老金。2013年12月出台的新方案再进一步：工龄满45年者63岁即可“全身而退”。

复杂的数字背后，不难看出政府对低收入群体的考虑。按照德国现行教育体系，学生在接受13年基础阶段教育后可选择继续深造或是就业。换句话说，如果一个人在63岁时已有45年工龄，意味着他18岁就要踏入职场，此类人群大多是从事服务行业或是做工务农的体力劳动者，收入相对较低，因此在退休时被给予特别关照。

法国的退休制度改革始于2010年，时任萨科齐政府力排众议，将退休年龄从60岁提高到62岁。2013年12月出台的新规在这一基础上，调高了基本养老保险的缴费率和缴纳年限。另一创新则是设立“辛苦账户”，用积分的方法对工作条件艰苦的人员进行补贴。

方案划分了10个工作类型，如夜间加班，在高温、低温或是噪音较大环境下作业等，凡是符合其中一种情况，每工作一个季度即可在账户中积上1分，然后根据积分换取培训、转岗或是提前退休的优惠，但“提前”的上限不得超过两年。

如今，退休制度改革正日益成为各国政府头疼的问题。对德、法这样福利制度优越的欧洲国家来说，改革势必触及民众奶酪。2012年德国决定将退休年龄从65岁提高到67岁时，遭到工会和学者的尖锐批评；2010年10月，法国全境罢工、列车停运、学校罢课、加油站闹起油荒、电台一度停播，亦是为了反对政府延迟退休。

然而，维持现状又意味着退休金制度不堪重负。2010年法国通过延迟退休法案时，退休人员占人口比例已接近四分之一，如维持现状，到2018年政府就将面临近423亿欧元的亏空。在2012年的总统选举中，奥朗德一度许诺不再延迟退休，一年过后却被迫食言……

由此可见，在人口老龄化和经济危机的倒逼下，改革已是势在必行，关键就在于如何平衡各方利益，避免社会动荡。而德法的刚柔并济——一面推行改革，一面视情况不断进行细分化调整，对特殊人群给予关照，或许不失为一种有益的尝试。

延迟退休应由全国人大决定

目前，官方正在“研究制定渐进式延迟退休年龄政策”，而民间反对者众。

那么，该如何来解决民意与“官意”之间的分歧呢？笔者以为，在双方意见完全相左的情况下，只能让一个独立机构来“仲裁”了。这就好比在法庭上，有关各方争执不下，最后只能由法官来裁决。那么，在关于“延迟退休”这场公开博弈中，谁是最合适的“裁判”或者说“法官”呢？

显然，全国人大是裁决延迟退休在中国是否可行的唯一“裁判”。而且，全国人大是最高国家权力机关，有权来决定国家任何事务。因此，理应由全国人大根据国内外有关情况进行综合考量，最后并通过立法来确定延迟退休可行或不可行。而人社部门理应扮演相关法律的落实机构。

多策并举、多渠道筹集资金，解决社保资金缺口问题

CCVI中国价值指数研究员崔新生认为，渐进延迟退休年龄方案并不是切实解决国家养老问题的唯一方法，若想真正做到“老有所养，老有所依”，国家还需深入研究探讨其他方案，政府更需要为养老金问题负起应有的责任，不能让老百姓一方承担养老金缺口的负担。

那么，未来养老金巨大缺口如何解决呢？多策并举、多渠道筹集资金是解决社保资金缺口的有效措施。

财政资金补充社会保障资金不足是问题的关键。虽然我们的企业和就业者支付着全世界排名第13的社保缴费率，却由于财政支出“不给力”，导致总体社会保障水平停滞不前。我国社会保障支出仅占我国财政支出的12%，远低于发达国家30%至50%的比例。如果我国财政资金30%用于社会保障资金，那么，每年至少增加社保资金2万亿元以上。可以说解决了社会保障资金的大头。

此外，庞大的国有资产应成为解决社保资金不足的强大经济后盾。国企包括金融企业上缴红利充实到社保资金里是一个有效渠道。国企包括金融企业每年净利润在4万亿元以上，按照20%上缴红利，就可以每年至少充实社保资金1万亿元左右。

还可开辟发行彩票公开募集社保资金，鼓励企业公司和个人捐款筹集社保资金，以及通过举办一系列公益性活动筹集社保资金等，亦可发挥专业机构投资增值作用充实社保资金。

还有，压缩“三公消费”、过度的基建投资和经济活动中巨额的浪费等，都能省出很多钱来，增加“社保支出”。

2011年，我国社会保障支出仅占GDP总量的2.4%，而美国社保支出占GDP比重在16.8%左右，瑞典和芬兰甚至分别达到了35%和38%。而这些国家的“社保缴费率”都比中国要低，养老金替代率比中国高许多。因此，解铃还需系铃人，多渠道筹集特别是加大财政资金补充力度，才是解决养老金缺口的出路，而不是只在延迟退休年龄上动脑筋。

加快养老金双轨制的并轨

与延迟退休紧密相关的是养老金双轨制并轨问题。

当前我国养老金制度较为复杂，一类分法是分成公务员、事业单位人员、企业职工、城镇居民和农民五种养老保障制度，另一种观点是把机关公务员和事业单位人员并一起，分为四种，各种制度互不相通和流转。而俗称的养老金“双轨制”，常是拿企业职工养老保险和机关事业单位人员对比。

养老金双轨差距到底有多大？从2005年开始，尽管国家连续10年提高企业退休人员养老金水平，但企业养老金替代率却连年下降，远落后于事业单位人员和公务员。

人民网2013年11月1日的一篇报道显示，2012年由世界社保研究中心发布的《中国养老金发展报告2012》对城镇基本养老保险替代率（“养老金替代率”：养老金占工资的百分比。假如一个人退休前工资为5000元，退休后养老金为2000元，替代率就是40%）进行了测算。数据显示，养老金替代率由2002年的72.9%下降到2005年的57.7%，此后一直下降，2011年为50.3%。而中央财经大学社保系主任褚福灵测算出2011年我国企业养老金替代率仅为42.9%，低于国际警戒线（国际劳工组织建议养老金替代率最低标准为55%）。

相比而言，事业单位人员和公务员的养老金替代率一直维持在80%至90%的高水平，其中，公务员的替代率水平要更高。褚福灵计算，1995年至2002年中国事业单位和机关单位的养老金替代率居高不下，总体维持在92%—107%水平。

延迟退休从最初论证时开始，民众就普遍忧心，此项改革会产生保护既得利益者、剥夺弱势群体的效果，与改革设计的价值指向相反。原因就在于，这项改革是建立在双轨制造成的社会不公现象基础上的，无论设计者的初衷如何，客观上都是对既得利益者的默认和遵从。

基于今天的改革情势，延迟退休与打破双轨制不得不同时推行，而养老金并轨则应是延迟退休改革的基本条件。一者，从改革的基础上讲，打破双轨制意味着将所有单位都纳入现代社会的保险制度，或者说彻底改变了以单位为基准划分养老金的方式，让延迟退休改革的对象变成了一个相对“均质化”、相对统一的群体，改革要考虑的参数和变量都能够大幅简化；二者，也是更重要的，双轨制的打破为延迟退休的正义性提供了支点，避免了改革在操作过程中因既得利益掣肘、牵制而发生的变形。如果不先厘清这个问题，就等于改革在正义性上出现了暧昧，其能取得的共识和支持可想而知。

从延迟退休的种种讨论中可看到，民众在讨论这个问题时会自动站队，划分体制内、外的立场；改革的任何动向一出现，也会首先面对在二者之间维护谁、对谁有利的舆论炙烤。即使操作部门一再解释“延迟退休年龄的问题是作为社会总体政策来研究，并不是单对哪一个领域的就业群体来研究”，但其所面临的改革对象却是确定无疑的两个群体，恐怕并不能黏合成一个“社会总体”。

人力资源和社会保障部部长尹蔚民在2013年12月26日召开的全国人力资源和社会保障工作会议上表示，2014年在社会保障方面将推进机关事业单位养老保险制度改革，着力解决“双轨制”、“待遇差”问题。毫无疑问，养老金双轨制的并轨应与延迟退休形成协调，体现正义性和公平性，只有这样，延迟退休才能平稳推进，取得成功。

养老金并轨不是以“平均主义”换取“公平”，也不宜采取“削高就低”的方法。

社会福利需要普惠式增长，“削高就低”并不科学，也不现实。打个比方说，现在张三手中的蛋糕大，李四手中的蛋糕小，如果把张三的蛋糕削去一块，看似一样大了，其实两人都没从中受益。

经济学上有个概念叫做“棘轮效应”，指人的消费习惯形成之后有不可逆性，即易于向上调整，而难于向下调整。同样，当机关事业单位公职人员还在憧憬收入倍增，退休金却有可能因为并轨面临削减缩水的风险，这如何让其产生内在动力去革自己的命？

正如郑秉文教授指出，“改革开放以来，所有的改革都是增量改革，都是做加法，否则，就进行不下去”。养老金并轨雷声大雨点小，就在于利益补偿机制的缺失。五省市事业单位养老金改革试点中，尽管相关的文件也提出，在事业单位人员的退休待遇向企业职工“看齐”的同时，要建立职业年金制度，但由于没有一个完整的一揽子设计，未能明确改革后掉下来的那一块养老金如何补上去，遭到抵制，至今五年多时间，仍没有实质性的动静。

养老金并轨不应是“劫富济贫”，而应通过“调低、控高、扩中”，让包括公务员在内的社会各阶层都从中受益。2013年起，深圳市采取社会基本养老保险与职业年金相结合的办法，在不降低待遇的前提下，探索出一种既与企业养老保险制度相统一，又体现公务员职业特点的养老保障制度，受到社会的关注和好评。只有建立完善利益补偿机制，细化职业年金方案，让公务员和事业单位也能实实在在共享养老金并轨的好处，才能充分调动其积极性，不断把改革引向深入。

调整预期，加强激励，对老职工进行职业培训

虽然从人口结构和劳动力供给的大趋势看，改革势在必行，但何时开始、怎么执行、配套政策如何跟上，都需细细考量、慎重决定。专家认为，延迟退休政策的落实，要逐步调整公众的期望值，调整养老金政策，加强激励机制。

经合组织就业、劳工和社会事务司社会政策部主任莫妮卡·盖塞认为，中国有必要进行养老金制度改革，养老金政策的制定应从长计议，人们需要提早为退休缴纳养老保险和进行储蓄，以确保老年时光的生活水准。同时，需要调整人们的期望值，向他们解释，早退休已不可能了。这样，人们就可为退休早做规划，调整他们在工作和储蓄上的决定。

她表示，经合组织国家鼓励人们晚退休的经验是为晚退休的人提供经济上的奖励。例如，多工作一年，养老金待遇可相应提高。相反，如提早退休，退休待遇会相对减少。企业还需要采取其他措施来协助老职工继续工作，例如，为老职工提供适合的工作环境，对他们进行职业培训也很重要，以便掌握现代化工作所需要的新技能。

民建上海市委副主委、研究员张兆安建议，我国适时推行“弹性退休年龄”的退休政策，如果劳动者选择超过法定最早退休年龄后继续就业，那么，社会保险缴费和待遇可以做出相应的调整，以提高劳动者选择晚退休的积极性和接受度。此外，在国家层面上，需要进一步健全和完善相配套的就业保障机制，如对老龄劳动者加班的限制、工作环境及条件的保证、劳动强度的适应机制、体检及医疗报销等福利保障。

对此，人力资源和社会保障部副部长胡晓义在2013年12月12日国新办举行的新闻发布会上表示，将进一步完善激励政策，也就是养老保险激励政策，使那些缴费（时间）长，缴费（时间）多的人能够更多受益。

胡晓义说：“实际上我们工资的增长比养老金增长要快，你多缴费一年，等于你多工作一年，你工资的基数会更高，替换成的养老金水平就更高。”

事实上，《社会保障“十二五”规划纲要》早就指出，“建立社会保障待遇水平与缴费情况相挂钩的参保缴费激励约束机制”。

中国社会科学院世界社保研究中心主任郑秉文认为，这句话有很重要的参数式改革的含义：“一个社保制度，如果可以促进劳动供给，有利于劳动力全国范围的自由流动，对经济发展有激励作用，这样的制度更加适合中国。如果一个制度，使大多数人争先恐后地提前退休，满大街打麻将的、跳舞的，都是五六十岁退休的，这个制度对劳动供给的影响就肯定是负面的。”