大北京：通往2049的四条路

现在谈京津冀一体化，北京要做减法，天津与河北要做加法，但这两个地方也要做增长管理。不是说北京疏解人口和产业，河北就照单全收，如果北京的问题扩展成区域的问题，这就更难治了。

口述：吴唯佳

整理：南方周末记者 蒋昕捷

2014年3月25日，A股市场上27只与京津冀一体化相关的概念股涨停，正在河北廊坊调研的吴唯佳忽然发现，自己多年从事的京津冀区域规划研究成了“显学”。

早在10年前，吴唯佳就参与了《北京城市总体规划2004-2020》中“区域协调发展策略”的制定。再往前追溯，他的老师两院院士吴良镛，在上世纪80年代率先提出“大北京”的思路，被公认为是京津冀一体化的雏形。

“真正的城市规划是区域的规划。”吴唯佳频频引用规划界的这句名言。

从“新七环”、“首都第二机场”的首倡，到“城镇网络化发展”、“打造畿辅新区”等最新建议，眼看着学术共识正在转化为社会共识和决策共识，吴唯佳却不免担心，如果取舍不当，北京当下的问题也会扩展成区域的问题。

为何突然火了

区域发展的理念早就有，比如以前经常提京津唐，那属于产业协作性质。但对于城市发展跟区域的关系，人们一直没有想清楚。

到1979年，北京开始着手制定总体规划，当时吴良镛先生就提出，希望把北京的发展放到京津冀这个区域里面统筹考虑。

此后，相对于北京与天津，河北的发展速度比较慢，造成京津冀之间的差距逐渐拉大。因此在上世纪90年代末，对北京、天津的发展多了一个命题，就是怎样带动周边地区的发展。吴良镛先生由此提出了“大北京”的概念，并且首先提出延伸新七环、兴建首都第二机场等具体方案。

当时世界范围内已经有大伦敦、大巴黎、大东京的概念，但中国的地方官员还是不大接受，以为一提大北京，就意味着北京是老大，要吞并天津与河北的部分地区。

到2003年，北京制定2004-2020总规划时，区域协调的问题已经明确提出来，但还没像今天这么迫切。河北当时提的是“环渤海、环首都”的两环战略，天津在考虑怎么与北京在经济发展上互动。当时的重点工作还是提升区域间的基础设施，比如建立公路、高铁、海港、空港综合交通体系。

京津冀一体化的议题到2014年突然被炒起来，主要是因为问题越来越严重，比如雾霾首先实现京津冀一体化了。由于北京是首都，空气污染、交通拥堵等问题会引起媒体乃至整个国家的高度关注，同时北京作为国际城市，对外也是反映国家治理能力的窗口。

外界盛传保定将成为北京政治副中心，我在学术界和决策层没听到此类讨论，恐怕是有人误解了“副中心”的定位。

我们解决北京城市病的思路叫“多中心”，想让部分功能离开中心城区，有的甚至搬到天津、河北，借此形成副中心。但按照宪法，中华人民共和国的首都是北京，这点没有变，因此核心政治功能不在剥离之列。

四种可能图景

我们现在说的大北京包括北京、天津及两地辐射到的河北廊坊、涿州、固安、永清等10个县市，区域可开发面积大概是2.5万平方公里。

就北京而言，受西北部山区的限制，北京只能向东南部地区扩展。根据不同的城市发展调控能力和发展策略，未来可能出现以下几种图景。

一是圈层发展模式，类似于伦敦外围城镇与农田连绵交错扩展。在这一模式下，新城成为北京现代制造业基地以及部分高端服务业聚集的地区。与北京接壤（新七环）地区为现代制造业和高端服务业配套的地区，以专业化制造、休闲度假、居住、森林公园为主。

二是轴向发展模式，类似于巴黎外围以新城为核心的发展。在这一模式下，由京津、京石、京秦、京开等快速交通干道将北京东南部地区划分为三个制造业走廊和三个游憩走廊，这需要有较大规模的新城、强大的产业服务支撑来带动各走廊地区的发展。

三是“飞地式”跨越发展模式。选择具有重大战略意义的地区，如京津城市走廊内特定地区，以周边的城镇为依托，形成更大规模的新城市，赋予它较高的职能定位，争取国家层面的支持，既可以更有效地带动北京东南部地区的发展，疏解北京中心城区，也可以与天津中心城区和滨海新区呼应，形成多个大城市和特大城市组成的城市走廊。

四是环状发展模式。在京津走廊附近以北的天津湿地和蓟县盘山国家风景名胜区，连同以南的白洋淀湿地，构成京津冀北地区的两大绿地，形成类似荷兰兰斯塔德的环状城市，只是城市地区的规模更大，环绕的也不是单一绿地。

我们的研究显示，未来的图景可能是综合了圈层式发展、轴向发展和“飞地式”跨越发展，以多中心结构为核心，形成一种网络化格局。北京、天津等几个核心节点之间通过轨道交通连起来，用绿地进行分割。由于布局是分散的，就不会形成像北京中心城区那样摊大饼的状况。

谁来协调一体化

规划往往是理想态，现实中由于部门或个人利益，规划的实施往往受到影响。

像保定的说法只是个传言，一下子股票和房价就涨了。在国外，这类信息是不准随意发布的，一旦发布后，土地开发的市场就被封死了，只能由政府在适当的时候解禁。

我们的城市开发经常是市场导向，地方政府对市场的反应和干预的能力比较弱，甚至有时候还有意让它炒起来。

如何协调好市场导向和政府干预的关系，是未来规划成败的关键。不是把哪个功能搬进来，再开发房地产就解决问题了。像廊坊办了15年的大学城，廊坊的发展，包括高新产业开发区跟大学城完全没有实现互动。

谁来协调京津冀一体化一直是个大问题。哪怕京津冀合并了，问题仍然存在，因为还有中央部委和央企的问题要协调。以前汪道涵主政上海，搞过上海经济区，协调了长三角各省的关系，但后来也中断了。

现在有几种协调思路，一种是顶层设计，京津冀之间的区域规划和土地规划由国务院统一协调。

退而求其次，可以尝试跨省合作开发。可以选择北京新机场周边的大兴南部、廊坊市区、固安、永清、涿州、武清等地区，成立跨省市边界的“畿辅新区”，围绕新机场，将部分国家行政职能、企业总部、科研院所、高等院校、驻京机构等等迁至“畿辅新区”，结合临空产业和服务业，合理布局，使其发展成为京津冀新的增长区域，成为推动北京市、河北省、天津市发展的新引擎。

“畿辅新区”是京津冀共同建设世界城市地区的发展地带，建议“畿辅新区”设立高层次的协调、指导机构，统筹确定土地开发、基础设施建设和生态环境保护的总体目标和战略。

现在谈京津冀一体化，北京要做减法，天津与河北很积极，要做加法，但这两个地方也要做增长管理。不是说北京疏解人口和产业，河北就照单全收，如果北京的问题扩展成区域的问题，这就更难治了。

（作者为清华大学建筑与城市研究所副所长、“北京2049”和“京津冀地区城乡空间发展规划研究”项目负责人。未经作者审定。）