中国古代政府管制思想史的研究路径刍议——在现代学理与历史经验之间

童光辉，张奎燕

（1.浙江财经大学财政与公共管理学院，浙江 杭州 310018；

2.浙江财经大学政府管制研究院，浙江 杭州 310018）

中国古代政府管制思想史的研究路径刍议
——在现代学理与历史经验之间

童光辉1，张奎燕2

（1.浙江财经大学财政与公共管理学院，浙江 杭州 310018；

2.浙江财经大学政府管制研究院，浙江 杭州 310018）

作为系列研究的开篇，本文希冀在现代政府管制经济学与中国传统的思想文化之间寻求对话的可能性，为《中国政府管制思想史·古代篇》的编写提供一个切实可行的研究路径。首先，在中国古代的文献典籍中，并没有一个专门的词汇可以完全对应于现代经济学中的“政府管制”概念，所以，当我们运用现代学科概念来规范“中国政府管制思想史”的研究对象和内容时，必须严格界定“政府管制”的现代涵义及其在中国历史语境中的适用性。其次，在前一项工作的基础上，追溯政府管制思想背后的思想渊源和基本取向，从中整理出一条相对清晰的主线索，纲张目举，以便于我们在后续研究中对中国政府管制思想的产生、发展及其规律性以及对现实的作用和对后世的影响等进行系统考察。

政府管制；思想史研究；研究路径

一、引 言

在现代经济学中，所谓“政府管制”（Government Regulation或Regulation）是指具有法律地位的、相对独立的政府管制者，依照一定的法规对被管制者所采取的一系列行政管理与监督行为，而具体管制的主要依据和手段是各种制度规则，明确规定限制被管制者的什么决策、如何限制以及被管制者违反制度规则将受到的各种制裁。与之相应的是，“政府管制经济学”（Economics of Regulation）则是以经济学原理研究政府管制科学性的一门新兴应用性学科（王俊豪，2001）［1］。现在，我们试图将“政府管制”这一现代学科概念向历史延伸，着手编写《中国政府管制思想史（古代篇）》，运用现代的学科概念与研究范式来对中国古代政府管制思想的产生、发展及其规律性以及对现实的作用和对后世的影响等进行系统考察，整理宝贵的思想文化遗产，并从中汲取有益的养分，为丰富和发展现代政府管制经济学的学科内容和学理基础尽一份绵薄之力。

很显然，这并不是一项轻松的任务。为此，除了细致地收集、整理和研读大量文献史料之外，还必须借助于一个逻辑严密的理论体系和切实可行的研究路径来统摄整个研究工作。惟其如此，方才可能“从经常是混沌的、相互抵牾的经验材料中走出一条路来，从而精确地彰显出事实的最关键的层面来”（康乐，2004）［2］，正所谓“随而不见其后，迎而不见其首。执今之道，以御今之有，以知古始，是谓道纪”（《老子·第十四章》）［3］。关于理论工具，王俊豪（2001）等学者已经做了许多富有成效的工作，笔者亦只是转述而已，而本文则更关注研究路径的问题，亦即，如何在现代政府管制经济学与中国传统的思想文化之间寻求对话的可能性。

二、文献综述

考诸文献，大陆地区出版的中文文献中鲜有以“中国政府管制思想”为题的论著，有关中国历史上政府管制思想的研究大多散见于各类通史、制度史或思想史等文献之中。其中，又以经济思想史（如胡寄窗，1978，1981；侯家驹，1983，1984；巫宝三，1989；叶世昌，1990；马伯煌，1993；赵靖，1998，2002；叶坦，1991，2005）［4］［5］［6］［7］［8］［9］［10］［11］［12］［13］［14］、政治思想史（如刘泽华，2008；萧公权，2011）［15］［16］和管理思想史（如方宝璋，2011，2013）［17］［18］等研究成果与之关系最为密切，论述也最为详尽。在这里，我们不妨有选择性的择取部分文献进行比较，并以此为参照系来定位本研究的旨趣和方向。

台湾学者侯家驹（1983，1984）通过引入“自由经济”、“统制经济”等现代概念来阐述儒、法两家的经济思想，堪称经典。在侯先生看来，儒家比较倾向于自由经济制度，主张顺应自然，政府少予干预，而法家则一贯强调政府强有力的干预，基本上属于统制经济的范畴。简而言之，所谓“自由经济”与“统制经济”之分，主要是看政府干预经济活动的程度。与上述研究思路不同的是：（1）本文所讨论的管制只是政府干预经济活动的方式和手段之一，这就要求研究对象和内容必须限定在管制思想领域，而非森罗万象地涉猎所有经济思想。（2）管制作为政府干预的方式和手段之一，既有可能通过管制来维护市场竞争和促进经济自由，也有可能是为了实现全面控制和直接干预经济的需要，相应地，管制思想亦非某家某派特有的观点主张，法家有之，儒家有之，其他学派还有之，这就要求我们将各家各派的思想观点放在一个特定的历史条件和社会环境中来加以考察，梳理其脉络，发掘其规律，总结其意义。

张薇（2010）运用现代经济学中的管制概念，从管制思想的角度切入，分析中西方从农本经济向工商经济转型为何走上不同的发展道路，得出了管制制度导致中国内生性经济转型迟滞的结论［19］。应当说，张薇（2010）的研究主题也与本文最为接近，也提供了不少可资借鉴的地方。但以笔者之拙见，中国之所以为中国，其经济转型是否存在迟滞现象却是一个有待推敲和论证的命题；再者，即便确实存在迟滞现象，而这一现象的产生，又在多大程度上可以归咎于中国传统的管制思想和管制制度，毕竟原因是多方面的。

方宝璋（2011，2013）从政策工具的视角来探讨了宋代和先秦时期的管理思想。在书中，作者将管制视为政府治理的政策工具之一，“在政府以管制为主的治理中，治理者之所以采取行政性强制，以强胜弱，其目的是政府以胜利者的姿态垄断独占某些资源”，因而“以管制为主的治理思想主要体现在政府命令与禁戒、财政赋税治理思想两个方面”［17］［18］。很显然，由于学科视角等差异，方先生所定义的“管制”与现代经济学中的“管制”概念是有较大出入的，这是一方面。另一方面，在中国古代，“富国”固然是不少思想家和政治家们孜孜以求的目标，但与此同时，朝野上下还有相当一部分以“富民”为目的的管制思想或政策主张，那么，这些以“富民”为目的管制思想是在什么背景下提出，秉承什么理念，又有什么期许和诉求等等，亦是非常值得探讨的问题。

综上所述，尽管以“中国政府管制思想”为题的论著较为少见，但仍有不少学者已经直接或间接地对中国古代政府管制思想进行了梳理和阐述，为本研究的开展奠定了良好的前期基础，同时也存在不少问题有待进一步探讨和论证。为此，本文及后续研究将以现代政府管制经济学为理论工具，对中国古代政府管制思想的产生、发展及其规律性以及对现实的作用和对后世的影响等进行系统的考察，以期对整个思想发展脉络及其历史意义有一个相对全面的把握和认识。

三、“政府管制”概念的现代涵义及其与中国历史对话的可能性

诚如赵靖（2002）所言，“经济思想是一种意识形态，它以自己特有的形式反映人们对当时社会经济关系的认识”［12］。同理，政府管制思想亦源自于人们对当时管制实践的认识。然而，在中国古代文献典籍中，并没有一个专门的词汇可以完全对应于现代经济学中的“政府管制”概念，所以，当我们运用现代学科概念来研究中国政府管制思想史时，首要解决的一个前提问题是论证中国古代存在管制实践，而且人们对此是有一定的认识和思考。又，一如“需求与供给是对政府管制进行经济分析的一对最基本的范畴”（王俊豪，2001）［1］，本文亦是从供需的角度来分析中国古代的政府管制实践，探讨在当时特定的历史背景和社会环境下为什么会产生管制的需求，以及怎样提供政府管制，以满足这种需求。

（一）中国古代的社会经济基础与政府管制需求

在现代市场经济条件下，政府管制的需求主要导源于不完全竞争、外部性和信息不对称等问题。那么，由此推论出去，中国古代社会是否也存在着类似的问题，需要政府加以管制？

诚然，中国古代社会并没有发展出现代意义上的市场经济体制，但是“商业素称发达，或谓春秋末期已进入商品经济”（吴承明，2012）［20］，并且与自然经济形成了对立、统一的矛盾共同体：一方面，以个体小农为单位的、农业和家庭手工业相结合的自然经济，并不能完全做到自给自足，而是需要通过参与市场交易（包括商品交易和雇佣劳动等多种形式的交易）来获取商品或货币收入，以此来满足家庭生产生活和纳税应役等方面的需要，商品经济成为整个社会经济活动的不可分的一部分。另一方面，商品经济的发达与商人阶层的崛起，又是专制国家所不能容忍的，特别是富商大贾操控物价、兼并土地等行为不仅会损害农民等其他社会阶层的利益，而且还会影响到国家的财政利益，甚至危及其统治基础。所以，在中国古代，政府出于扶持自然经济、平衡农商关系、汲取财政收入以及巩固统治基础等诸多方面的考虑，早在几千年前就开始直接干预和全面控制经济和社会生活，而非像某些西方国家那样仅为一个近代现象。其后，在数千年的历史长河中，政府干预时强时弱，但即便是干预的“低潮时期”，政府对社会经济生活仍持有一种统筹意识，看来像未插手，却又似是而非，有质而无形，无居而不在（高王凌，2005）［21］。

然而，干预不等同于管制。重新回到前面的问题，中国古代社会是否存在类似于现代社会的管制需求？答案是肯定的，现代市场经济条件下的垄断、外部性及信息不对称等问题，在中国古代社会亦是客观存在的，只是其具体表现形式与现代条件之下有所不同。

1.垄断。在现代市场经济社会，当某个经济主体具备左右市场价格的能力时，不完全竞争的问题就会随之出现，而垄断者左右市场价格的行为，在获取超额利润的同时，会使其他经济主体，乃至整个经济体的利益受损，在一定条件下需要引入政府管制来纠正这种市场失灵。相比较而言，在中国历史上，不同时期的具体问题千差万别，但部分行业或领域存在较为严重的垄断现象亦是一个普遍性的问题，而且这行业或领域的垄断现象大多根源于垄断者对于部分特殊资源和重要物资的独占或控制。概括起来说，这些行业或领域主要有：（1）土地（农业生产最重要的资源要素）；（2）食盐（生活必需品）；（3）铁、铜等矿产资源（铸造各种生产生活资料、货币及武器装备的必需品）；（4）民间借贷（古代的金融市场不发达，高利贷现象非常普遍）；（5）茶叶（既是游牧民族的生活必需品，也是农耕民族的国防战略物资）和（6）灾荒年份的粮食供应和粮食贸易等等。

2.外部性。众所周知，外部性的实质是社会的成本收益与私人的成本收益之间存在着某种偏离，而这种偏离的存在致使市场交易的均衡结果不再是帕累托有效，这也就有了通过政府的控制和干预行动来改进结果的空间。与现代市场经济相比较，传统农耕社会的经济活动要简单得多，但是仍不乏某些具有较强外部性的生产或消费行为，例如：（1）山川河泽等自然资源的开发；（2）生态环境的破坏与保护；（3）水利、道路等公共设施的建造、维护和运行；（4）奢侈品消费等等。

3.信息不对称。信息不对称的现象是普遍存在的，而其程度及结果取决于市场是如何组织的。在中国古代，政府在加强对私人工商业活动控制和征税的同时，也采取一定的措施来监督市场交易活动，对商品质量及交易秩序等方面进行管制。甚至，在圣人的理想世界中，“仁政”的重要标志之一，便是“关市讥而不征”。也就是说，赋税可免，但是监管不可免。

（二）中国古代的政治观念与政府管制的供给

在实践中，政府对某一管制供给的认识会经历一个由浅到深的过程，只有当政府对管制供给的认识达到一定的深度，才会产生提供管制供给的动机。回顾中国历史，早在先秦时期，不同的统治集团均表现出强烈的管制动机，进入秦汉以后，伴随着大一统中央集权国家的产生及郡县制官僚体制的确立，政府更是以一个“老爸爸”的姿态凌驾于社会之上，全面干预社会经济活动的方方面面。而这样一种管制动机的产生及其付诸实践的可能性，又可以从理念和利益等方面来解读。

1.理念。历史作为已经发生的既定事实，其发展演变必然有一定的原因。除了取决于当时的经济基础、社会环境外，还需有相应的思想观念来加以诠释和指导，抑或是反思和批判。追根溯源，中国古代之所以会表现出强烈的管制动机，与统治集团所秉承的政治理念有着直接的联系。在中国古代的主流政治观念中，芸芸众生的生命是上天赋予的，但他们缺乏自治的能力，需要设立君主和官府来扮演一个家长的角色，“生而育之，富而教之”。

2.利益。理念上怎么想是一回事，实践中怎么做又是另一回事，而利益是促成理念付诸于实践的重要因素之一。在中国古代，促使政府实施管制的利益是多方面的：既有出于财政利益的考虑，将管制作为征敛财赋的重要手段；也有从民生福祉的角度来制定的管制政策，并以此来化解各种社会矛盾和巩固统治基础；还有来自不同利益集团的影响，成为特定阶层和利益集团谋求自身利益的重要途径。而不同利益的对立、调整和平衡关系，不仅是政策演变史的一条主线索，也是不同立场和经济利害关系的人们认识和反思管制政策的根本出发点与归宿。

四、中国古代政府管制思想的思想渊源及其基本取向

纵观中国古代史，尽管不同时期所面临的问题千差万别，政府所采取的政策措施及其对社会经济活动的干预程度亦有较大差异，但总的来说，政府管制思想作为整个经济思想的重要组成部分，人们对于政府管制的认识和反思基本上导源于以下几个方面的思想渊源。

（一）富国富民论

求富，即拥有和支配更多的物质财富，既是人的一种本性，也是中国传统经济思想的基本出发点。根据求富主体的不同，有“富民”和“富国”之别。所谓“富民”是指使人民致富，而“富国”又有广狭之分，狭义的富国指国库，即增加财政收入，充实国库的储积；广义的富国，指富整个国家，即增加一国所拥有的全部国民财富（叶世昌，1987；赵靖，1998）［22］［11］。在中国经济思想史上，有关富国富民思想的内容非常丰富，而且影响深远。“大体说来，孔孟、荀子、司马迁等人属于含富民思想在内的广义富国论道统，至宋以后演化出‘为富人辩护’的思想。商鞅、韩非等人属于狭义富国论中重农而轻工商的一派，管子、桑弘羊直到刘晏、王安石等人，则属于狭义富国论中强调官营工商业以增加政府收入的一派。从‘管桑之术’到王安石变法这一脉系，主张政府干预经济，通过官营禁榷等方式实现富国的目的”（叶坦，1991）［13］。其中，管制作为政府干预经济的一种手段和方式，在实现富国富民过程中所发挥的作用和反作用，亦是人们热议的话题之一。

古人之所以会在管制与反管制的问题上聚讼不已，与古代国家的岁入结构有着直接的联系。在中国古代，尽管工商业在长时期中比较发达，但自然经济在整个国民经济中始终居于主导地位，再加上“重农抑商”的惯性思维，国家的财政收入主要来源于农业、农村和农民，而从工商业部门或工商业者那里汲取的常规性法定收入是较为有限的（但也不排除个别时期因特殊需要采取的重税和专卖政策）。所以，每当王朝建国初期，国民经济尚处于恢复阶段，国家的管制政策也较为松弛，但随着时间的推移，一方面商品经济渐趋发达，贫富差距、土地兼并等社会问题也随之出现，另一方面国家的财政支出规模不断膨胀，商人阶层的富裕和国家财政的窘况形成了鲜明的对比，经济繁荣时期出现了严重的财政危机和社会危机。在这种情况下，国家与商人之间“共容利益”（encompassing interests）的缺失，会促使国家采取了一系列严厉的管制措施来抑制工商业活动和打击商人力量。其结果是，国家在短期内汲取了大量财富的同时，也带来了诸多负面效应，社会矛盾更加激化。因此，朝野上下在管制与反管制的问题上纷争不已，甚至有时候会与权力斗争相联系，直接影响到国家的政策导向。

（二）本末关系论

在现代社会，择业和迁徙自由是公民的基本权利，受到法律的保护。然而，在中国古代，平民百姓的择业和迁徙自由是有较多限制的。在这里，我们暂且不论这种限制政策在实践中能否真正起效，但这样的政策之所以会出台，与人们（特别是统治者）对于社会分工和职业选择的认识有着密切的联系。

在春秋之前，中国是一个世袭社会，不仅统治阶层和被统治阶层之间泾渭分明，而且被统治阶层内部的不同职业之间也分得很开，农民附着于土地之上，而商人和手工业者等其他职业则受国家和封建领主的控制（“工商食官”），社会的自由度和流动性相对较低。进入春秋战国以后，封建体制逐渐崩坏，百姓从封建束缚中离解为个人，然后又以个人的身份重新纳入国家组织（许倬云，2006）［23］。在这一过程中，平民百姓在“士农工商”等不同职业之间的进行选择和不同社会阶层之间流动成为一种可能，特别是在“农不如工，工不如商”的经济规律的作用下，造就了工商业的繁荣和商人阶层的崛起。然而，这种局面是专制国家所不能容忍的，更不会任由其无限制地发展下去。对此，国家一方面建立了严格的户籍制度，并据此来向列入户籍的“编户齐民”来征赋税、差徭役和征兵丁，另一方面则采取“重农抑商”等政策，限制工商业等非农活动的发展，形成户籍和职业的双重管制。尽管这种双重管制在实践中的效果有待考察，但是其背后所隐含的自然经济与商业经济之间的“本”、“末”关系却是人们普遍关注和争论的焦点。

（三）均贫富论

在中国思想史上，将财富分配“不均”视为治国之大患，当自孔子始，正所谓“有国有家者，不患寡而患不均，不患贫而患不安。盖均无贫，和无寡，安无倾”。进入战国秦汉以后，“患不均”的问题愈演愈烈。因为伴随着土地私有制的正式确立，一方面“编户齐民”体制下的百姓在纳税服役的同时，取得了原本属于国家或贵族的土地所有权，成为有可能拥有生产资源的平民；另一方面，土地兼并、人口买卖等现象也随之出现，社会贫富差距不断拉大，“富者连田阡陌，贫者无立锥之地”，这不仅引发了一系列的社会问题和矛盾，而且严重影响了国家的财政收入。所以，自汉、魏以降，历代统治者也推行过一些限制土地兼并和调节贫富差距的政策措施（其中包括了许多的管制措施），而朝野上下更是在“抑兼并”、“均贫富”的问题上纷争不已。即便是在中唐两宋以后，“不抑兼并”、“不立田制”成为基本国策，政府放弃了大规模干预土地兼并和调节土地分配的努力，甚至社会上出现了为富人辩护的思想，但“均贫富”的思想主张并没有就此退出历史舞台，而是在新形势下得到了进一步的发展和丰富，深刻影响着中国历史的发展进程。

（四）义利论

从严格意义上来说，“义”并不属于经济范畴，但围绕着“利”（物质利益）与“义”（伦理规范）的关系问题，即所谓的了“利义之辩”，却是中国经济思想中的重要范畴，因为经济生活总是在一定的社会、政治环境中进行的，总有一个经济生活和政治、道德之间的关系的问题（赵靖，1998）［11］。正如叶坦（2005）所概括的那样，中国古代主流的经济观念，是以三大教条为基本特征的，而“重义轻利”便是其中之一［14］。应当说，在传统的农耕社会，“重义轻利”的伦理规范有其合理因素，但如果将其极端化、教条化，任何积极谋取财利的言行，都被视为不义的话，自然也就抑制了人们追求物质利益的努力，而这种努力又是社会经济发展的重要条件。也正因为教条式的“重义轻利”存在着诸多的负面效应，思想史上也涌现出诸多非主流的经济观念，对“重义轻利”进行批评，强调追求物质利益的合理性，反对政府的强权干预。而且，传统经济观念中的主流与非主流倾向是与传统社会伴随始终的，并且在不断的斗争和融合中随着时代发展而演进的。故此，由各种“义利论”所引申出来的管制和反管制思想，理应成为政府管制思想史的重要研究议题之一。

（五）奢俭论

“论起关于消费与生活水准之事，中国传统思想一般来说总是爱好节俭而不喜奢侈浮华”（杨联陞，2005）［24］。这种“崇俭去奢”的观念，不仅作为私人生活的道德劝诫，而且上升为治国理政的基本教条之一，历代王朝也不时地颁布一些管制措施来抑制人们的奢侈消费，纠正社会的奢靡之风。应当说，“是与生产发展水平相适应的消费原则，事实上确有形成民族美德的成分，但亦有限制消费规模从而影响再生产的因素”（叶坦，2005）［14］，因为很少有人会注意到奢侈消费与经济增长之间的关系。然而，值得注意的是，“在中国历史上某些时期，可以发现一些零零散散的思想，认为奢侈不一定是浪费而是在整个流通过程或经济流动中有其重要性。……用经济理由为奢侈辩解”（杨联陞，2005）［24］，并为实践中的“工赈”政策提供了理论支撑。所以，围绕着奢侈消费的管制与反管制思想，亦将是一个非常有趣的课题。

五、结 语

诚然，作为系列研究的开篇，本文只是粗线条地勾勒出后续研究的主题和主线，许多命题有待进一步深入展开，但从上述讨论中，可以归结出以下几点基本认识。

首先，在中国古代的文献典籍中，并没有一个专门的词汇可以完全对应于现代经济学中的“政府管制”概念，但这并不意味中国古代就不存在政府管制实践和管制思想，所以，我们在严格界定“政府管制”的现代涵义及其在中国历史语境中的适用性的基础上，现代政府管制经济学与中国传统思想文化之间是存在对话的可能性。

其次，正如吴承明先生（2006）所告诫的那样，“在经济史研究中，一切理论都应视为方法论”［25］，而包括政府管制思想史在内的经济思想史研究又何尝不是如此。所以，我们一方面要运用现代学科概念来规范中国政府管制思想史的对象和范围，另一方面更要追溯管制思想背后的社会经济基础和思想渊源，明白古人在当时特定环境和历史背景下的所思所想。

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［4］胡寄窗.中国经济思想史（上、中册）［M］.上海：上海人民出版社，1978.

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［23］许倬云.万古江河：中国历史文化的转折与开展［M］.上海：上海文艺出版社，2006.65-66.

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［25］吴承明.经济史：历史观与方法论［M］.上海：上海财经大学出版社，2006.224.

A Research Approach to the History of Regulation Thought in Ancient China

TONG Guang-hui，ZHANG Kui-yan
（School of Public Finance&Adm inistration，Zhejiang University of Finance&Economics，Hangzhou 310018，China；
Institute of Regulation Research，Zhejiang University of Finance&Economics，Hangzhou 310018，China）

As the first part of our serial research，this paper explores the links between themodern economics of regulation and Chinese traditional culture to identify a feasible way to compile the history of ancient thought on government regulation in China.Note that there is no terminology in ancient Chinese literature that corresponds exactly to what“government regulation”means in modern economics.Therefore，to specify the subject of the forthcoming research with concepts of amodern discipline，this paper develops an explicit definition of“government regulation”in itsmodern sense，and examines if the definition fits well in the historical context of China.It then traces the origin of the thought of regulation accordingly.By showing clearly how the thought emerges and evolves，this paper finally illuminates a research approach to the history of regulation thought in ancient China.

government regulation；history of thought；research approach

F01；D90-05

A

1004-4892（2014）12-0091-07

（责任编辑：风 云）

2014-05-28

浙江财经大学“地方财政金融协同创新中心”、“中国政府管制研究院”资助项目

童光辉（1984-），男，浙江温岭人，浙江财经大学财政与公共管理学院副教授，博士；张奎燕（1956-），女，黑龙江延寿人，浙江财经大学政府管制研究院教授。