关于准金融机构监管体制的若干思考

俞 燕

（华东政法大学经济法学院，上海 200042）

关于准金融机构监管体制的若干思考

俞 燕

（华东政法大学经济法学院，上海 200042）

我国现对准金融机构采取“多头分层”监管模式，但是，监管主体缺乏专业性且监管力量不足、监管主体不独立、监管权配置不充分等问题突出。准金融机构监管体制的核心问题是监管权的配置。监管权的纵向配置涉及中央和地方之间的关系。监管权的横向配置涉及监管主体的选择。本文建议将准金融机构监管权下放至地方政府，由省级政府成立具有独立性的地方金融监管机构实施统一监管，以完善准金融机构监管体制，实现有效监管。

准金融机构；监管体制；监管权；地方金融独立监管机构

一、引 言

近年来，一类从事资金融通业务的机构倍受社会关注，其不受金融监管当局直接监管，而是由政府有关部门实施监管。这类机构在服务地方经济发展，特别是缓解小微企业融资难方面发挥了积极的作用，常被称作“准金融机构”，现阶段主要有小额贷款公司、融资性担保公司、典当行、融资租赁公司①按照监管部门的不同，中国的融资租赁公司可以分为三类：金融租赁公司、内资试点类融资租赁公司和外商投资类融资租赁公司。融资租赁公司由银监会审批设立，内资试点类融资租赁公司由商务部和国家税务总局审批设立，外商投资类融资租赁公司由商务部审批设立。可纳入“准金融机构”范畴的是后两类融资租赁公司，金融租赁公司是持牌金融机构。、商业保理公司等。金融学认为，凡是专门从事货币信用活动的中介组织，均可称金融机构。准金融机构实质是金融机构，但因其现行监管主体不是金融监管当局，而未持有金融牌照。

准金融机构作为正规金融的有益补充，有着巨大的发展空间，但仍存在较大问题。比如，准金融机构与正规金融机构间存在风险传导，虽然目前影响较为有限，但未来有增加趋势。又如，准金融机构易发生违法违规行为。小额贷款公司、融资性担保公司、典当行等准金融机构超越经营范围，提供民间融资中介服务；资金费率高，超过规定限制；资金流向规避宏观调控（陈太玉等，2012）［1］。准金融机构监管薄弱，现有监管政策之间存在一定冲突（何一峰等，2011）［2］。关于其监管体制，各界讨论较多且分歧较大。有观点认为，准金融机构的监管有三种路径选择：一是将其升级为金融机构，纳入金融监管部门监管范畴；二是由地方政府履行监管职能；三是采用“委托监管”，将监管责任委托给具有专业资质的单位实施监管（王玉晨，2012）［3］。也有观点认为，对于准金融机构应该采用“分散审批、统一监管”模式，行业主管部门负责准金融机构的准入、退出审批，由人民银行进行统一监管（何子杰等，2013）［4］。本文试从准金融机构监管体制的缺陷入手，对监管体制的核心问题，即监管权应该如何配置进行重点剖析，并提出相关建议，以期完善准金融机构监管体制，实现有效监管。

二、准金融机构监管体制现状及缺陷

现阶段，我国对准金融机构采取“多头分层”监管模式，实行机构监管。准金融机构的监管主体均为金融监管当局之外的政府部门①虽然金融监管当局制定小额贷款公司、融资性担保公司的监管规则，但并不实施准入、退出、日常监管，且不承担风险处置等监管责任，故并非准金融机构的监管主体。，中央、地方共同监管与地方政府完全监管并存。总体上，监管权多由地方政府行使，监管责任也多由地方政府承担（见表1）。小额贷款公司、融资性担保公司的监管主体明确为地方政府指定部门；商业保理公司的监管主体多为试点地区商务主管部门。即使对典当行的监管，商务部也在2012年出台的《典当行业监管规定》中进一步强化了属地管理责任，下放了典当设立审批权，实行“分级管理、分级负责”原则。被赋予监管责任的省级政府则有进一步下放监管权以及依托外部力量共同监管的思路。

现行监管体制下，对准金融机构的监管取得了一定成效，但距离有效监管目标还有较大差距。随着准金融机构数量和规模的不断扩大，现行监管体制的掣肘凸显：

第一，监管主体欠缺专业性且监管力量不足。准金融机构监管体现的是政府的监管职能。政府监管与一般行政管理相比，最大的区别在于专业性不同。一般行政管理专业化程度有限，但政府监管因侧重于对某些经济或科技知识程度较高行业的专门治理而有更高的专业性要求。比如，美国国会批准设立独立监管机构的初衷，即是政府在面对工业社会产生的大量问题时，能够及时反馈和能动应对。只有授予这些监管机构特殊权力，并让它高度专业化运作，才能解决当代社会发展所带来的各类复杂多变的问题［5］。监管的高度专业性要求监管机构配备的监管人员具有金融、法律、财务等专业知识背景。但是准金融机构现监管主体均为传统行政机关，之前并不涉及金融监管领域，在人员配置上无法适应金融专业监管的要求。这就导致监管沦为形式审查和“走流程”，更勿论其风险管理功能。近年来部分准金融机构的风险频发已经说明了这一点。此外，有限的监管资源与日益繁重的监管工作之间的矛盾凸显，监管力量严重缺乏。

第二，监管主体不独立。独立性是监管机构的普遍特征。与传统行政机关相比，监管机构的政治色彩较弱，理想的模式是“具有专业技能的人在不受政治家或行业说客不恰当的干预下贯彻政策、独立管理，并按照特定的运行规则对结果负责”［6］。英文中与监管机构相对应的词是“Regulatory Agencies”或者“Independent Regulatory Agencies”（独立监管机构），可见独立性之于监管机构的重要性。政府监管机构独立性有三方面的含义：一是监管机构独立于政治；二是监管机构独立于行政；三是监管机构独立于利益集团［5］。现阶段，传统行政机关作为准金融机构监管主体既不独立于政治，也未实现与宏观政策制定部门适度分离。比如，地方金融办的主要职能之一是政策拟定，包括拟定促进金融服务本地区经济社会发展的措施等宏观政策①详见各地方金融办的官方网站。，该定位使其很难独立履行准金融机构监管这一微观监管职责。加之监管主体专业性的缺乏，在监管决策时会倾向于依靠准金融机构提供的建议和信息，导致监管俘获。

第三，监管权配置不充分。监管机构主要通过制定规范标准，并按照相对刚性的行政程序执行监管权以实现监管目的。金融监管权有狭义和广义之分。狭义的金融监管权包括八项内容：市场准入审批权、市场退出监管权、制定被监管对象的审慎经营规则并监督其遵守的权力、检查稽核权、获取金融信息权、处罚权、危机处理权、金融市场调控权。广义的金融监管权除上述权限外还包括准立法权，即规章、业务命令和政策的制定权，以及准司法权，比如查询银行账户、搜查办公室以及现场拘留当事人等权力［7］。在不同国家（地区），监管机构的权限并不一致。在美国等监管体制成熟的国家（地区），监管机构集“行政权、准立法权和准司法权”于一身。相比之下，我国准金融机构监管主体因属行政机关，其监管权与传统行政权的区别并不明显；且因法律制度缺位而缺少处罚权等重要监管权限。此外，部分监管主体行使市场准入审批权欠缺正当性②比如，对于小额贷款公司等准金融机构的设立审批，本质上是违反行政许可法的，因为根据行政许可法的规定，低效力级别的规范性文件不能设定行政许可。。监管权配置不充分大大降低了监管的威慑力，影响了监管效果。

实践表明，准金融机构现行监管体制已不能适应新形势下有效监管要求。监管体制的核心问题是监管权的配置。从管理角度，监管权的配置包括纵向配置和横向配置，可以从横向和纵向这两个维度来探讨准金融机构监管体制的完善路径。

三、准金融机构监管权的纵向配置

监管权的纵向配置涉及中央和地方的关系，即集权和分权的关系。长期以来，中央和地方金融监管权的配置一直是讨论的热点。金融监管权，是一种公权力，公权力的划分由一国的国家制度决定。一般而言，在联邦制国家，由于各州（加盟国）拥有相当的独立性，地方政府相应的有更多的金融监管权。而在单一制国家，中央政府集权导致金融监管权也集中于中央。大多数学者认为，在单一制国家，分权监管会造成监管规则和监管标准的不统一，妨碍公平竞争，阻扰全国性统一的金融市场的形成。有学者还提出，赋予地方政府金融监管权有可能引发地方政府的道德风险，中央政府无法摆脱最后责任者的尴尬地位［8］。

事实上，金融监管权分权趋势日益明显，地方政府在金融监管尤其是地方金融机构监管中的话语权在加大。比如，2003年农村信用社改革，中央赋予省级政府监管权，强调地方政府应该承担起农村信用社第一监管人的职责。虽然这一分权安排因为存在中央监管层和地方监管层权责不对称等问题而倍受诟病，但无疑将“改变以往中央政府作为唯一的监管主体和金融风险承担者的地位，激励地方政府的监管积极性，改变地方干预金融零成本的历史，实现金融服务地方化和监管责任地方化的有机结合”［7］。

从准金融机构的监管框架，特别是小额贷款公司、融资性担保公司监管权的制度安排中不难看出，中央对于这两类机构采用了与农村信用社相似的分权安排，即将部分监管权下放至地方政府，且下放的权力更大①在农村信用社的监管分权安排中，银监会的职责不仅包括根据国家有关法律法规制定监管规章制度，而且包括机构设立、变更、终止及业务范围、高管人员任职等行政审批，现场监管及非现场监测、违法违规行为的处置等具体监管工作。省级政府的职责则包括研究决策当地信用社改革的方针政策、对农信社业务及管理行为进行合法合规检查、指导农信社省级管理机构进行自律性管理以及对其实施干部人事管理、党委管理等。。中央政府将包括市场准入监管、退出监管、日常监管、风险处置等大部分监管权赋予了省级政府，中央政府基本只保留规则制定权。如果将金融监管视为一个连续、循环的过程，由市场准入监管、日常运营监管、风险评价、风险处置以及市场退出等要素和环节组成［9］，那么，对于准金融机构监管整体而言，地方政府已经承担了监管链条上的绝大部分职责。

有学者基于部分准金融机构的风险频发、地方政府监管不到位等理由，建议将小额贷款公司等准金融机构的市场准入、退出、日常监管等纳入金融监管当局等中央监管层级，笔者对此持否定观点。

首先，准金融机构的风险频发、地方政府监管不到位并不一定需要提高监管层级，关键要找出没有实现有效监管的原因和制约因素所在。如上文所述，准金融机构未能实现有效监管，部分是由于现行监管主体欠缺专业性、监管资源不足。要解决这一问题，既可以选择由相对专业的金融监管部门实施监管，也可以采用加强现行监管主体的专业人员配置等其他方法。

其次，提高监管层级并不一定有助于实现有效监管。根据监管的规模经济理论，如果以C来代表监管集权程度，则C=C（D，I，A，P，O），即监管集权程度（C）与金融机构种类的多样性（D）、金融市场的一体化程度（I）、监管地域的面积（A）以及政治体制的集权程度（P）有关，O为其他因素。一般地，金融机构种类越多，监管的合理集权程度越低；金融市场的一体化程度越高，监管的合理集权程度也越高；监管的地域面积越大，监管的合理集权程度越低；政治体制的集权程度越高，监管的合理集权程度也越高；其他因素包括监管者竞争的需要、对监管者监管的需要等，应当具体分析［8］。根据该理论，随着金融深化和金融创新，准金融机构种类增加，监管的合理集权程度将降低，中央有必要将部分金融监管权下放至地方，以避免中央有限的监管资源与日益增加的监管需求之间的矛盾。

与中央监管资源的有限性相反，地方政府实施监管具有天然的优势，有助于实现监管目标并提高监管效率：第一，准金融机构数量多、分布广，由地方政府实施监管，可以减轻中央政府的负担，中央可以将更多的金融监管资源集中于处理涉及金融安全、金融稳定的机构和事件。当然，此做法的前提是地方政府监管的对象不会引发系统性风险，如果是系统重要性机构，则无疑应由中央或者会同中央监管层共同实施监管。第二，准金融机构与地方政府距离较近，地方政府比中央政府更了解当地的金融需求和准金融机构的利益诉求，有利于作出适合地方经济发展需要的监管决策。正如美国学者特里希（Richard W.Tresch）的偏好误识理论指出的，中央政府对全体社会公民消费偏好的认识并非是没有误差的，由于中央政府与地方政府所辖居民之间距离甚远，阻碍信息的传递，导致信息失真，因此不可能依靠中央政府来处理所有社会经济事务，必须把决策权赋予那些最熟悉特定情况的行为人［10］。地方政府则可以根据辖区金融需求设计准金融机构监管规则，根据市场饱和程度制定准金融机构市场准入门槛以避免恶性竞争和竞争不足，根据准金融机构风险状况适时调整审慎监管指标等，在准金融机构发生风险事件时及时予以处置。第三，有利于提高政府的监管效能。由地方政府行使包括市场准入审批在内的各项监管权，将大大缩减审批时限，提高效率，避免审批拖延不决。此外，地方政府可以减少向中央政府的请示、报告等繁杂事务，从而节减行政成本，提高效率。第四，有利于制度创新。地方政府监管政策和制度安排，是准金融机构投资者投资决策的重要考虑因素。在实行市场自由准入的情况下，美国经济学家蒂博（Charles Tiebout）的“以脚投票”机制将会发生作用，这将导致地方政府之间的竞争，有利于制度创新和准金融机构良性发展。

四、准金融机构监管权的横向配置

在监管权的横向配置方面，现行监管采取多头模式，由不同监管主体对不同类型的准金融机构分别进行监管。鉴于监管体制越复杂，监管套利和“竞次”风险就越大，笔者认为可以尝试简化监管体制，构建准金融机构监管的单头模式，即由省级政府成立单一监管机构对辖区内所有类型的准金融机构实施监管。

第一，监管机制简单，有利于整合监管资源，降低监管成本。准金融机构专业化、细分化的定位决定了其业务模式相对简单，采用单头模式可以达到监管目标，且较为高效，避免功能监管的多头监管、监管衔接等问题。

第二，有利于形成统一的监管尺度。单一机构监管便于积累监管经验，及时预判风险，而且对于准金融机构的业务、产品创新能及时做出反馈。

第三，是监管“准金融机构控股集团”的需要。实践中，越来越多的企业涉足多类型准金融机构。这些企业已经由传统实业实现向金融领域的转型或者正意欲转型，可以称之为“准金融机构控股集团”。以上海市为例，近120家小额贷款公司中，至少有三分之一小额贷款公司的发起人还同时涉足其他类准金融机构。“准金融机构控股集团”由于规模较大，一旦出现风险，产生的负面影响也相对较大。防止其利用不同平台腾挪资金、超范围经营是监管的重点。在单头监管模式下，可以掌握该类企业的整体资金流向，有利于及时发现违规情形，预判风险。

事实上，地方政府正就准金融机构的单头监管模式进行有益尝试。2013年1月，温州市人民政府出台《关于加强地方金融监管工作的实施意见》（温政发〔2013〕28号），采用“审监分离”的思路，规定市地方金融管理局是小额贷款公司、民间资本管理公司、民间借贷服务中心、融资性担保公司、非融资性担保公司、典当行、股权投资企业、各类投资（咨询、管理）企业和寄售行等地方金融相关市场主体的监管部门①http：//www.wenzhou.gov.cn/art/2013/1/14/art_4788_147.htm l。。虽然从金融监管的链条来看，温州市地方金融管理局受制于现有制度安排，其监管权能多集中在日常运营监管、风险处置等后半段，但这一制度设计本身已反映温州市政府对准金融机构实施统一监管的思路。

2013年12月，山东省人民政府发布《关于建立健全地方金融监管体制的意见》（鲁政发〔2013〕28号），确定在市县两级建立地方金融监督管理局，并明确其监管范围为“中央驻鲁金融监管部门法定监管范围之外的新型金融组织和金融活动，包括辖区小额贷款公司、融资性担保公司、民间资本管理机构、民间融资登记服务机构等新型金融组织和权益类、大宗商品类等具有金融属性的交易场所”，并提出实现地方金融业务统一管理目标，积极推进融资租赁、典当、拍卖、股权投资、创业投资、农业保险等业务统一归口管理②参见《解读〈山东省人民政府关于建立健全地方金融监管体制的意见〉》，http：//www.jimo.gov.cn/government/inc/listben.asp？id= 168892&webid=74&zwgk=&videos=。。虽然市县能否胜任地方金融监管这一职能仍有待实践检验，但山东省政府支持将各类准金融机构由单一监管机构进行统一监管的思路无疑是值得肯定的。

五、地方金融独立监管机构的具体设想

准金融机构的单头监管模式下，单一监管机构除了必须具备金融监管所需的专业性外，还必须具有一定的独立性。我国可以借鉴英国FSA的经验，设置地方金融监管机构，由法律保障其独立性。

第一，总体定位。地方金融监管机构独立于地方政府部门，经费来源于行业收费而非财政拨款；向省级政府提交报告，间接对地方人大负责。

第二，内部组织架构。地方金融监管机构按照公司治理结构运作，实行内部自治。可借鉴英国的做法，采用董事局和数个内部职能部门的组织架构。董事局是独立监管机构的最高权力机构，下设五大职能部门。审批部门负责准金融机构的准入、变更、退出审批等；持续监管部门负责准金融机构的日常运营监管；执行部门负责强制执行监管措施，如行政处罚、吊销经营许可证等；消费者关系部门负责发展与消费者的各项关系、行业培训、纠纷处理等；行政部门负责监管机构日常运作的各项行政性事务等。

第三，监管目标和原则。地方金融监管机构有四项监管目标：（1）促进准金融机构稳健发展。包含两层含义，一方面要积极管理准金融机构风险，另一方面要促进准金融机构发展。（2）保护投资者、债权人和客户的合法权益。准金融机构目前均不能吸收存款，无保护存款人利益的需要，但其可向外部融资，因而有必要保护包括银行在内的债权人的合法权益。准金融机构内部存在委托代理关系，可能损害投资者权益，监管当局应予以保护。此外，准金融机构在交易中，可能利用其相对强势地位，以各种方式侵犯客户的权益，有必要通过制定商业行为规则等措施予以保护。（3）维护市场秩序。一方面，对于准金融机构的欺诈、非法集资、暴力催债等违法行为，要予以打击；另一方面，要为准金融机构提供良好的外部环境，同时避免恶性竞争。（4）确保准金融机构的经营活动与中央银行货币政策导向一致。

地方金融监管机构应遵循以下监管原则：依法对准金融机构实施监管；防范准金融机构风险；不扼杀准金融机构活力。监管机构还必须坚持高效监管，以最有效和最经济的方式利用监管资源，加强监管方式的创新，减少监管对市场竞争的不利影响。

第四，监管权限。地方金融监管机构为实现监管目标，必须被赋予必要的权力。地方金融监管机构的监管权应包括：（1）制定监管规则、指南和业务手册；（2）市场准入许可权；（3）检查稽核权；（4）获取信息权；（5）行政处罚权；（6）危机处理权。

毋庸置疑的是，对准金融机构监管主体赋予“准司法权”应该谨慎，因为此类公权力对公民权利的侵害较大，必须由符合资质的主体严格按照法定程序来实施，现阶段尚无赋予的必要。

鉴于我国行政管理体制现状，理想的地方金融监管机构实现难度较大，可能需要较长时间。在过渡期，可以考虑采用折衷方法，由地方政府组建或指定某一个职能部门对辖区内的所有准金融机构进行统一监管，并尽可能确保其独立性。笔者设想的是在省级政府成立地方金融监管机构，如有需要，地方金融监管机构可在市、县级行政区域设立分支机构，并对分支机构进行垂直管理，确保相关监管规定可以得到较好执行。

六、结 语

综上所述，将准金融机构的监管权完全下放至地方政府，由省级政府成立单一监管机构，即地方金融独立监管机构对其实施统一监管，这不啻为准金融机构监管体制的一条可行完善路径。地方金融独立监管机构接受中央金融监管部门的业务指导，其设立和运作还可为我国统一金融监管体制①关于中国金融监管体系的发展方向，比较有代表性的观点认为，从长远看，中国应当走金融统一监管或综合监管之路，建立统一监管、分工协作、伞形管理的金融监管体系。的推进积累经验、提供试验样本［11］。然而，建立地方金融独立监管机构，将监管权完全下放至地方的弊端也是显而易见的。除了地方监管层的金融监管能力有待提高外，地方政府发展地方经济的内在驱动及其地方利益诉求决定了其在安全和效率这两个目标间易倾向于效率目标。

有鉴于此，必须对地方政府的监管权设置制衡机制。首先，应该将地方政府对准金融机构的监管纳入法制轨道，以法律来规范地方政府的监管行为。监管的法治化是有效监管的保障。其次，设计地方政府的风险承担机制和责任追究机制。通过监管机构和监管工作人员的全方位的责任制度，实现监管权力和监管责任的平衡，以使监管制度得到有效实施。第三，设计中央对地方的业务指导和监管绩效评价机制，确保地方政府制定的监管规则的质量，确保地方政府对准金融机构的监管目标与国家宏观调控政策一致。

在地方分权模式下如何制约地方政府的监管权滥用，还有待进一步研究。不可否认的是，设立地方金融独立监管机构对准金融机构实施统一监管的尝试将是有益的。

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Several Thoughts on the Institu tional Structure of Regulation and Supervision of Quasi-Financial Institutions

YU Yan
（School of Economic Law，East China University of Political Science and Law，Shanghai200042，China）

Quasi-financial institutions engaged in business financing are regulated and supervised by departments of government rather than financial regulatory authorities.As a useful supplement of the formal system，they have a huge space for development.A discussion on the institutional structure of regulation and supervision of these institutions reveals that the structure is flawed with some problems，and the key issue is the allocation of regulatory power.This paper addresses the issue from two dimensions，the vertical and horizontal allocation of the regulatory power.It suggests that the local governments should be given total regulatory power，and the provincial governments should establish a single regulatory agency to supervise all types of quasi-financial institutions to improve the institutional structure and achieve effective regulation and supervision of the quasi-financial institutions.

quasi-financial institutions；institutional structure of regulation and supervision；regulatory power；independent regulatory agencies

F832.1

A

1004-4892（2014）12-0031-07

（责任编辑：原 蕴）

2014-06-01

俞燕（1980-），女，江苏常州人，华东政法大学经济法学院博士生，上海市金融服务办公室地方金融管理处。