吉林省农村土地流转现状、制约因素及对策研究

摘要：农村土地流转是现代化农业发展进程中的必然产物，也是解决我国土地集约化和农业规模化经营的有效途径。以吉林省为研究对象，通过对农村土地流转现状的调查，总结出吉林省土地流转的特点。在分析了影响土地流转工作的制约因素之后，针对吉林省的实际情况提出了合理的建议及对策。

关键词：吉林省；农村；土地流转

中图分类号： F321.1 文献标识码： A 文章编号： 1674-0432（2014）-04-08-2

改革开放以来，在农村家庭联产承包责任制发展推进的历史演变下，现有土地政策需要进化完善。在传统农业向现代化农业转变的发展阶段中，土地集约化和农业规模化经营成了现代农业发展的新要求。由于传统农业的发展所导致的农村土地面积分散，使得新型的农业科学技术和先进的农业机械很难发挥作用，随之而来的诸多土地问题促使了农村土地流转运动应运而生。土地流转不但优化组合了稀缺的土地资源，根据土地开发利用现状，通过合理布局设施农用地，在节约土地和建设资金的基础上，还保护了自然生态环境[1]。

2013年1月，新华社受权发布的中央一号文件内特别指出，为稳定农村土地承包关系，在坚持依法自愿有偿的原则下，引导农村土地承包经营权有序流转，鼓励和支持承包土地向专业大户、家庭农场、农民合作社流转，发展多种形式的适度规模经营。相关政策的颁布肯定了土地流转工作在我国当前土地资源合理开发利用上的重要性，同时，也显示出了走发展土地流转路线是我国现代化农业发展史上的必然之路。

地处中国东北中部地区的吉林省，农业经济发达，是我国重要的农业大省，也是全国为数不多的粮食调出省之一。在土地流转进程中既有与全国其他地方土地流转情况类似的共性，也有因自身经济和地理环境等影响而产生的特征。研究吉林省农村土地流转的现状可为全国其他地区的农村土地流转工作提供相应的情况比对和背景依据。

1 吉林省农村土地流转现状

1.1 土地流转规模较小

吉林省土地流转工作的展开相比于其他省市较晚。自20世纪90年代中期的第二轮农村土地承包工作完成以后，大范围的土地流转才开始出现。流转规模从流转的当事人关系上来看，基本以同村间亲邻好友较为居多。土地流转的面积普遍零碎分散，难成规模，严重阻碍了适度农业规模经营的发展。同时，受吉林省二三产业的发展速度较慢所影响，难以形成对农村富余劳动力的吸引，使得土地资源依然是广大农民心中的“根本”。导致即使是户均面积较大的农户也不愿进行大面积的土地流转，使得吉林省的土地流转规模与农户持有的农地面积无显著关系。

1.2 土地流转期限短

根据2013年对吉林省吉林、白城等地区的调研结果显示，吉林省农村土地的流转期限以1～5年内居多，6～10年的较少。大范围的短期土地流转无法实现土地集约经营和对土地的投入维护，严重影响了农产品的产出率。

1.3 农民自发流转比例较大

由于缺乏规范化的土地市场、不合理的土地流转费用及对土地流转相关政策的认识不足，导致了农村土地流转大部分以自发性流转为主。同时，农村里常常亲戚朋友居住较为密集，使得土地常常在自家亲属间反复流转的比率较高，只有极少数农户选择依据国家政策规划流转。

1.4 土地用途以粮食作物为主

中国的黄金玉米带即在吉林省，位于北纬40°～42°、东经125°～128°之间，与同纬度的美国玉米带、乌克兰玉米带并称为世界三大黄金玉米带。故全省的耕地面积有87%都用于种植生产玉米等粮食作物，所以在土地流转的用途上，由于天然的地理先决条件加上多年来在农村所形成的耕种习惯决定了吉林省土地流转的主要用途以粮食作物的种植为主，这也是吉林省土地流转区别于其他省份的重要特征。根据2012年数据，对吉林省中部的部分市县调查显示，土地流转后用于经营粮食作物的比例高达78.32%。

1.5 土地流转模式增加

近年来，吉林省同步推进工业化、信息化、城镇化和农业现代化“四化同步”的建设，使得现代农业对土地流转提出了更高的要求。农户、工商企业、农民合作经济组织、科研机构和城市居民等主体构成了吉林省土地流转的流入主体大军，土地流转的参与主体呈现出多元化的发展。土地流转的地域则呈现出由城乡结合区域向远郊及农业不发达区域扩展的趋势。土地流转模式上，在以往农户之间的转包、转让等形式的基础上出现了新型合作经济组织，大大提高了土地的集约化水平。因城镇化率可以带动该地区二三产业的发展，故使得附近地区的农户流出土地意愿增强，专业大户、工商企业和农民合作组织流入土地的概率增大。

2 吉林省农村土地流转的制约因素

2.1 农民对土地的依赖性

现代化农业的主要特征是土地的集中和规模经营，同时也是农业发展前进的方向。吉林省作为农业大省，农户大多以小生产者的身份来从事土地农业生产，长久形成的农业生产经验可以满足大多数农户的生活需要，多年以来的耕作习惯及匮乏的科学知识使得农民对土地依赖过于强烈。如果农户周围城市的二三产业发展良好则可以带动农民外出劳动的意愿，反之农户宁可追求当前基本生活的稳定也不会放弃土地，改变当前的生活状态。农民对土地的依赖性所产生的土地流转意愿是否强烈对土地流转工作的展开具有很大影响。目前，国内很多专家、学者都对此进行了研究。王忠林（2011）认为土地流转在促进现代化农业发展的同时，也不可避免的会使一部分农民失去了土地的经营权[2]。孔翔玉（2013）认为近年来吉林省粮食税的免除以及种地补助的力度不断加大所引发的农民种地热情降低了农民土地流转的意愿[3]。韩星焕 ，田露（2012）根据2011年在吉林省敦化、舒兰、农安、榆树、公主岭、长岭等6个市（县）24个村实地调查的调研数据建立二元Logistic模型对农户土地流转意愿的影响因素进行了分析，得出年龄、种植业收入占总收入比重、是否参与过土地流转及土地流转期望年限等因素对农户土地流转意愿有显著影响[4]。另外，近期土地价格的不断上涨，也使得部分农户对土地更为珍惜，坚信土地的自主生产力，对土地流转持观望状态。

2.2 无成熟的土地流转市场

在农村土地流转过程中，只有对参与土地流转双方的权利进行充分保护，才能有利于土地流转的健康发展。由于规范化的土地流转市场并没有形成，所以，当前阶段迫切需要在农村建立成熟的土地流转市场。梅琳（2011）认为，现有法律、法规，针对农村土地承包经营权流转的政策性文件还需完善，多数现行的法律对农村土地承包经营权流转的规定还处在初级阶段，缺乏操作性，严重滞后于土地流转的实际发展[5]。曾超群（2010）认为，引进土地经营权拍卖机制可以使拍卖方式在土地流转过程中发挥积极的作用[6]。目前，吉林省土地流转由于自发性流转比例较大，部分农户对于相应的法律、法规了解不够，因无法律效力的规范化合同所引发的后续矛盾不断增多，使得农户之间土地流转中产生了大量纠纷，导致交易成本增高，农民的经济损害严重，间接制约了土地流转的发展。同时，土地流转市场的缺乏也导致土地流转的双方当事人互相选择的范围较小，局限于少量流转形式，难以形成规模。

2.3 龙头企业数量依然相对较少

龙头企业在土地流转中通常作为流转的受让人而存在，其规范的管理、成熟的农业产品经营方式和先进的农业生产技术不但在农业生产中降低了成本，还有效的促进了农业的可持续发展，加快了农村富余劳动力的转移，增加了农民的收入。蒋勋功（2009）认为，土地流转必须实现农民和企业双方获利[7]。就目前吉林省而言，龙头企业数量相对较少，具有一定规模的种植大户也为数不多，不利于土地资源的优化配置。

3 吉林省农村土地流转的对策与建议

3.1 完善农村社会保障机制

自古以来，土地的受重视程度就一直居高不下。《汉书》中的“富者田连阡陌，贫者无立锥之地”这句话就是对土地问题的重要记载。土地不仅可以滋生万物，其本身的稀缺性和地理位置还决定了土地的经济、社会等其他属性。单就对农民而言，土地担负着就业、生存、社会福利等重要功能。在农村社会保障尚未覆盖到的地区，土地还是农民养老和应付医疗的最后手段。所以说，土地不仅是主要生产资料，还提供了稳定的社会保障功能。

随着中国经济的发展，城乡二元结构应逐步向城乡一体化方向发展。由于很多农民因为户籍而无法享受到与城市居民同等的教育权、财产权、劳动权、社会福利等，所以造成农民对土地过于依赖。只有继续完善农民的社会保障机制，扩大农民的养老保障、就业保障和医疗保障等覆盖的范围，提高农村保障水平，才能够使得农民对将来的生活有所依靠进而放心流转自己的土地。

3.2 规范土地流转市场管理

土地做为农业重要的生产要素，就必须在其利用上统筹安排、认真规划。成熟发达的土地流转市场是社会主义市场经济发展的必然结果。建立合理的土地价格信息平台，定期更新土地流转价格。同时，通过土地中介服务体系认真完善土地流转的面积、价格及地理位置等基本信息，解决土地供求双方的疑难咨询。在思想上改变农民对土地的依赖观念，提高农民对土地流转市场、土地流转价格等方面的认识，积极推广农民职业技能培训，以多种形式来培育农民的土地市场认知。通过对农民传播相应政策和相关法律法规，来改善当前所存在的私下土地流转交易环境。

在土地流转的程序上，应首先由农户申报流转土地的相关材料，通过流转服务中心来组织双方达成流转意向，签订统一具有法律效力的书面合同并登记备案，严格监控土地流转合同的实施。在构建土地流转市场时，应规范化农用地价格体系，根据不同地块分别进行分等定级，确保土地流转价格合理。统一培训土地流转市场工作人员，就实际发生的情况总结并建立相关条款，做到真正切实的帮助流转双方解决土地流转过程中出现的问题，使得土地市场健康发展。

3.3 大力发展农村经济合作组织

继续发展农村经济合作组织，大力鼓励扶持地方农业龙头企业、农业种植大户、家庭农场及农民专业合作社。根据地方经济建设，以“大户承包模式”来带动土地流转，发展特色农产品。在流转区域上，应考虑到土壤适宜耕种作物情况，对于“四荒地”应合理规划，努力提高土地的使用效率。在传统农业的基础上，注重可持续发展理念，引入生态农业来确保农业生态环境的有效使用及改善，优化农业产业结构。在流转形式上，积极扩展土地流转手段，以转包、转让、租赁、入股等多种形式并存，扩大土地流转规模。通过企业先进的农业技术、规范化的经营管理及构建合理的设施农用地充分开发利用土地资源，规模化农业生产。不但有利于土地流转，更为土地流转后的农户提供了劳动就业机会，拓宽农村富余劳动力的就业渠道，为农户增加收入来源，提高了农民的生活水平。

参考文献

[1] 来阳，乔海鑫，聂英.农村集体土地使用权流转价值评估[J].北京农业，2013，（33）：311-312.

[2] 王忠林.我国农村集体土地流转制度研究——基于对山东省滕州市农村集体土地流转制度改革的考察[D].青岛：中国海洋大学，2011.

[3] 孔翔玉.论吉林省农村土地流转的制约因素与对策[J].山西青年，2013，（18）：149.

[4] 韩星焕，田露.农户土地流转意愿及其影响因素实证分析[J].吉林农业大学学报，2012，34（2）：225-229.

[5] 梅琳.我国农村土地流转模式研究[D].福州：福建师范大学，2011.

[6] 曾超群.农村土地流转问题研究[D].湖南：湖南农业大学，2010.

[7] 蒋勋功.关于龙头企业引领土地流转的调查——对衡阳县台源镇的考察[J].湖湘三农论坛，2009：28-32.

作者简介：来阳，长春知和国际动漫游戏产业园，吉林农业大学经济管理学院硕士研究生，研究方向：农村区域发展。