煤炭设计招标乱象

沈小波

是自由竞价还是无序压价？煤炭设计招标旧有堡垒正在瓦解，洗牌已经开始，但监管依然缺位。

2013年底，三十九家煤炭设计院聚集到珠海开了一次闭门会议。煤炭繁荣期结束，上游设计订单减少，煤炭设计院内部交流如何“转型与发展”。会议当天上午是国家能源局煤炭司官员的例行讲话，下午三家设计院介绍完经验后，会议风向转向了业内存在的问题，低价中标是其中的焦点。主持人在台上情绪激动，谴责了低价中标对行业的危害。最后会议以参会代表依次承诺不压价竞争结束。

事实上，这不是煤炭设计院第一次聚在一起反对低价中标。早在两年前，六十多家煤炭设计院曾联合签署了《煤炭勘察设计行业制止不正当竞争公约》（下称“公约”），公约由煤炭勘察设计委员会推动，旨在进行行业自律，但在接下来的两年里，低价中标现象却愈演愈烈。

煤炭行业长达十年的繁荣开启于2003年，旺盛的投资刺激了上游设计市场的增长。而2000年煤炭勘察设计改制后，煤炭设计公司迅速增长，价格竞争以市场经济的标签如影随形，在一段令人炫目的繁荣之后，煤炭市场陷入低谷，波及上游设计业，煤炭设计公司迫于生存压力，价格竞争愈发严重。

2002年国家计委与建设部联合规定的勘察设计收费标准，在现实中几乎从未被执行过。在过去繁荣期，单个中标价的缩水，尚可由总量进行弥补。如今煤炭设计订单锐减，低价中标已愈发成为设计院不能承受之重。

但自1998年煤炭部撤销之后，煤炭行业管理力量大大削弱，煤炭设计招投标的监管，目前仅限于发改委重大项目稽查特派员办公室（下称“稽查办公室”）和价格司，被动式执法的现实，无助于消除煤炭设计招投标恶性竞争市场行为。

被暂停的招标

华润兴县项目招标被暂停，是近年来煤炭设计招标第一个被查处案例。案例背后，是煤市低迷，设计订单缩减，煤炭设计业不愿再忍受低价竞争的现实。

“以后哪里有招标，我就把这个传真过去。”刘毅挥舞着几张纸，声音陡然高了起来。刘毅是煤炭勘察设计委员会副理事长，他亲手装订的纸张中，最重要的是来自稽查办公室的回复函，薄薄的A4纸上写道：经与山西省发改委、华润煤业研究，暂停华润兴县煤矿及选煤厂设计项目所有相关工作。

华润兴县项目是中铝华润兴县循环经济园区一部分，包括设计产能500万吨煤矿，及同等规模洗煤厂。去年2月，华润煤业委托中国电能成套设备公司公开招标。华宇工程、武汉设计院、西安设计院、太原设计院、合肥设计院、天地科技六家设计公司参与投标。2月28日开标，六家设计公司的报价分别为：3000万、3650万、3553万、2460万、2630万、2080万。

华宇工程副总经理陈建华回忆说，开标之后，华宇再没有收到招标公司任何消息，“好几个月后，我们才听到消息，天地（天地科技）中了标。”

刘毅说，当时他知道了这个结果非常“气愤”。早在2011年，他推动煤炭设计院签署公约，公约中即要求按照国家规定办法进行报价，合同价格不得低于规定基准价80%。

所谓国家规定，即指2002年国家计委和建设部联合发布的《工程勘察设计收费管理规定》（下称“规定”）：500万元以上项目勘察设计实行政府指导价，具体收费可在基准价基础上下浮动20%，勘察设计特别优质，收费最高可上浮25%。

公约签署之后，刘毅一直在寻找实际案例来践行公约标准。由于公约属行业自律，不具强制性，刘毅甚至得不到设计院投标信息，直到去年华润兴县项目招标，他听到消息，在投标前召集六家设计院开会。

“会上他们都点头承诺了，要按公约来，报价最低也不能低于3000万。”刘毅回忆说，他没想到到了实际投标还是互相压价。此后刘毅设法收集六家投标的设计方案，邀请了两位勘察设计大师独立评标。“他们俩分开来评，互相不交流，结果是一致的。”刘毅说，相对其它设计方案，天地科技的方案“最差。”

从去年五月份开始，刘毅开始向工信部、发改委、建设部等部门投诉这一事件。其主要指摘内容包括：招标过程不公开透明；中标价格与政府法定指导价不符。直到当年的11月，发改委来函，暂停了华润项目所有相关工作。

天地科技2000年成立，与华宇工程同隶属于中煤科工集团。天地科技开采设计研究院张学松承认当时没有按照国家指导价来报价。他的考虑是，天地科技此前设计经验集中在民营企业群体，多为百万吨以下煤矿，希望藉此机会获得500万吨矿井设计经验，“赚钱倒是其次。”

张学松说，他很“委屈”，因为前期已经做了许多工作，业主方面也都“认可”，现在这些工作都付之东流，“这种事后的审查对我们伤害很大，我们现在一分钱也没拿到。”“现在无论华润也好，招标公司也好，都没有联系我们。”张学松说，他只能等待事情进一步发展。

低价中标法则

华润兴县项目招标风波，目前仅在煤炭设计行业内部流传。如果不是刘毅的介入和投诉，这只是一起常规以价格定结果的招标案例。事实上，在煤炭设计招标中，选择最低报价方，华润兴县项目并非孤例。中标结果低价导向背后，是价格起决定作用的招标规则。

业主单位选择设计单位，需委托第三方招标代理公司，编制招标文件，公开招标。评标分商务标和技术标，商务标即报价，技术标指投标单位的技术方案、业绩等。评标由招标公司抽选专家，成立评标委员会，根据评分细则评标。

技术标分值一般要大于商务标。以神华新疆涝坝湾煤矿（300万吨/年）和国投哈密汉水泉二矿（800万吨/年）招标文件为例。商务标与技术标比例分别为3：7和2：8。

华宇工程公司副总工程师赵尚海介绍说，商务标与技术标比值由招标公司确定，但一般都在这个区间。“商务标分值小，但起决定作用，技术标分差拉不开。”赵尚海说。据了解，专家在给不同设计方案打分时，按规定各方案小项评分分差不得超过30%。

具体到商务标评分，还各有不同。上述两份招标文件商务标评分，均采用设定基准价的方式，即在各方报价中取一中间价设为基准，偏离基准价越远，扣分越多。“这种评分方式算是比较不错的。”一家煤炭设计公司市场部负责人介绍，在现实招投标中，更多的情况是价格越低，得分越高，“价格最低的得满分。”

多名煤炭设计院人士（非同一设计院）人士证实，在煤炭设计的招投标中，价格是“唯一因素”或“重要影响”。在张学松看来，决定中标有三个因素：关系、价格和技术，其中关系和价格是最重要的。另一煤炭设计院市场部人士称，“关系起作用，那也是在价格到位的基础上。”

现行的招标文件中，有意或无意的曲解了政府指导价。在华润兴县项目招标文件中，仅提出由投标方参考政府指导价，自主决定投标价格。而在上述另两份招标文件中，政府指导价成为了报价上限，文件要求投标方自主决定报价，“不得高于政府指导价的80%。”

多位煤炭设计院人士均承认，在实际的招投标中，政府指导价只是一纸空文，并无人执行。“正常中标价能达到指导价50%就不错了。”张学松说，极端情况下中标价甚至仅为指导价一成。

张学松最近也受到低价搅局者困扰。据其介绍，天地科技开采设计院有一个长期合作客户，天地科技为该客户煤矿设计项目报价500万，但有一家民营设计公司介入，报价仅50万。“为了维护长期合作关系，我们正在考虑免费提供设计服务。”张学松说。

规则制定者

低价中标法则背后，是业主意志体现。利用手中的自主选择权，业主可以影响招标公司，确立招标细则，进而按照自己意志来选择设计公司。而供需关系的不平衡，又进一步巩固了这一地位。

1999年，为规范招投标行为，全国人大通过了《中华人民共和国招投标法》（下称“招投标法”），通过法律规定，业主必须经过第三方招标公司进行招标，招标公司编制招标文件，并从专家库抽取专家组成评标委员会进行评标。

这种权力制衡的程序旨在保护招标的公平性。但招投标法同样规定了业主有选择招标公司的“自主权”。自从设立招标公司制度以来，招标公司数量迅速增长，公司营收来自招标服务费，因此不得不仰业主鼻息。

某招标公司人士在网上发帖，质疑“虚假招标”现象。该贴文称：招标代理机构要看招标人的脸色行事，要按招标人的意志办事，否则随便找一个理由，就换另一家。在项目招标时，为了让招标人满意，招标代理机构利用所掌握的招投标知识，编制既满足招标人的想法又符合国家相关规定的招标文件、评标办法、评标程序，最终达到招标人满意的评标结果。

事实上，现在煤炭项目开发多由企业集团开发，集团下属既设煤炭项目开发公司，亦有招标代理公司，前者项目招标，往往由集团协调交由后者。这种业主、招标机构同属一个集团的情况，更难保证招投标的独立性。

尽管形式上中标方由评标委员会决定，评标委员主要成员由招标公司从专家库中抽选。但在现实操作中，评标委员会对结果影响有限。其一在于招标公司对专家具有选择权，“不合作”专家下一次则不会被邀请。其二在于专家需根据招标公司制定的招标文件打分，而规则导向低价。

究根始源，在于煤炭行业内，业主对设计的作用估计不足。“在业主的眼里，我们就是画图纸的。”陈建华说。这种认知将煤炭设计招投标和其他成熟设备招投标等同起来。陈建华曾和业主单位交流过，招投标负责人曾对他说，“中标不是最低价，领导就会问，会怀疑其中是不是有猫腻？”

而在刘毅看来，煤炭设计招标之所以不能低价中标，其一在于设计方案是脑力结晶，无法与成熟设备一样量化竞价；其二在于设计的重要作用。“很多事例可以说明，优秀的设计方案，可以给建设单位带来投资额百分之十几、百分之几十的效益。”刘毅说，“劣质设计方案，甚至会影响工程项目建设成败。”

计划经济时代，设计系统地位很高，多位国家领导人讲话中强调其“灵魂”地位。早前煤炭部未撤销前，华宇工程前身为北京设计院，另一块牌子为煤炭规划设计总院（后来规划和设计职能拆分），除负责所辖区块具体项目设计，亦进行全国煤炭开发规划。比及今日，刘毅感叹，设计地位由“灵魂”降为“屈从”。

建国初年，煤炭行业有六大设计院，各自负责相应区块的煤炭设计工作。如北京设计院即为其中之一，负责华北区块煤炭设计。此后时移势迁，设计院分拆、合并，各省份又牵头成立以省为单位的煤炭设计院，到2000年煤炭勘查设计改制前，煤炭设计院已达数十家。2000年煤炭设计改制之后，煤炭设计公司数量迅速增加，如2005年前后，华宇工程的几位副总出走，分别创立了大地工程开发公司与圆之翰工程设计公司。

相关资料显示，到2009年，煤炭勘察设计公司数量已接近100家，其中甲级资质企业不到40家。关于煤炭设计公司的最新数量，尚无公开的统计数据。不过据刘毅介绍，他曾和主管资质发放的建设部市场监管司交流过，“目前煤炭设计甲级、乙级资质公司加在一起，已经接近200家。”

煤炭设计公司数量成倍数的增长，带来的是市场中实际地位的进一步下降。多名设计院人士在接受采访时均要求匿名，理由是“不想得罪业主。”

在华宇工程公司副总经理陈建华看来，过去煤炭投资增长迅速，是“活多活少”的问题，现在煤炭行情低迷，投资锐减，是“有活没活”的问题。他认为，如果业主不改变游戏规划，上游业主的成本压力，加上煤炭设计企业的生存压力，“未来价格竞争只能更加惨烈。”

设计劣质化

基于自身需求，业主方对设计工作施加影响，而低价中标原则，又导致设计院失去优化方案的动力，其结果，即是设计方案劣质化，设计整体水平停滞不前。设计劣质化的因果链条下一环，则是涉煤项目设计优化可能性的丧失，投资无形中被拉大。

核桃峪煤矿是华能集团的重点建设项目，位于甘肃庆阳正宁县。时下已是3月，由于气温原因，核桃峪煤矿地面施工停止，但地下仍在继续。根据官方资料，核桃峪煤矿2009年奠基，计划2015年投产。长达六年的建设周期，几乎比一般煤矿建设工期提高了一倍。

该矿初始设计年产能1200万吨，竟不知是高瓦斯矿井，其后才改为年产能800万吨。此外施工方对地下水层厚度估计不足，施工过程中大量涌水。2010年5月，该煤矿施工由华亭煤业接手，采用冻结法进行施工。据华亭煤业内部人士透露，目前井筒已经建设完毕，但由于还需和设计方沟通，根据实地情况修改施工设计图，“真正投产得到2016年。”

一位资深设计院人士认为，该地区地下含水层厚度大，理应建设直井煤矿，但核桃峪采用的却是斜井设计，增加了煤矿涉及的地下含水层面积。但上述内部人士认为，很难说直井与斜井孰优孰劣，斜井施工难度大，但利用斜井可以用皮带输煤，提高生产效率。

尽管如此，相对于其他煤矿，由于建设周期拉长，核桃峪煤矿的投资回报期无疑也将滞后。事实上，在过去的十年间，因为设计问题导致投资增加，建设周期拉长的案例并不鲜见，只是其中的责任很难厘清。“有时候不是设计公司的原因，很多设计问题是按照业主意见修改造成的。”张学松说。

煤炭黄金十年，煤炭供不应求，大量投资涌入煤炭行业，业主对煤矿的要求就是尽快达产，形成效益。煤炭设计行业工作量增加的同时，设计必需的工作时间却被压缩。

回忆那段最繁荣的时期，张学松说，“天天都在加班，办公室里灯都是开到天亮。”华宇工程公司更是如此，新建的矿井迫切需要设计，“煤矿的人都在外面排队，从各地来到北京，住在宾馆里，催要图纸。”陈建华说。

往往一个项目还没通过核准，设计公司就开始介入。“前期业主对可行性研究报告、初步设计要求不高”，某煤炭设计资深人士介绍，近些年来，部分设计公司依赖于国家主管部门审核机构的监督，满足于根据对方意见进行修改。而业主只要求通过审核。等到核准通过，业主才会认真审视图纸，设计公司此时根据实际情况再进行修改。

地质勘查资料是煤矿设计所依赖的根本。但过去十年的煤炭开发主要集中在“三西”地区，这些地区煤炭储量丰富，但地质勘查时日短浅，相关资料不够详实。而供不应求的煤炭市场，使得业主没有耐心做详实的地质勘查。为满足业主要求，设计公司不得不在不准确的地质资料上进行设计，错误率大大提高。

设计劣质化的另一原因则来自低价中标原则。“既然都是低价中标，对设计方案精益求精又有什么意义？”陈建华说，高水平的设计方案意味着高成本的人力资源投入，与低价中标相冲突，“原先不中标还有一定的补偿，现在也没了，更没有动力去优化设计方案。”

由于煤炭设计行业知识产权保护欠缺。业主单位往往选择最低价中标，但会要求中标单位糅合其他设计单位方案优点。“设计单位更没动力做优化了，有的设计公司都是一套方案走天下，基础方案不变，支节部分修修补补。”陈建华说。

事实上，业主单位趋向低价中标，设计公司也自有应对之策。某知名设计公司负责人介绍说，即使是同一设计公司中标，价格不同，配备的人员也未必一样。“中标价格低，设计单位没理由给你配备精兵强将。”

郑兆祥曾是华宇工程公司的副总经理，经历过煤炭勘察设计改制前后两个时期，他的最大感触就是煤炭设计公司认真程度下降。“现在的设计方案，前后的数据都可能对应不上。”郑兆祥说他亲眼看到过这样的情况，而且还是在国内知名的某设计院，“过去绝不会出现这种情况。”

另一个可作前后设计水平对比的是工地代表。因为煤炭设计之后，进行施工，实际情况与设计图纸出现误差在所难免。因此设计企业派出工地代表，常驻施工工地，与施工单位直接沟通，这是一个约定俗成的传统。“现在很多设计院都不派工地代表了，就算派，也没那么认真了。”郑兆祥说。

令设计公司感叹的是，原先设计院都会设有相关的研究机构，研究一些新技术、设备，以及设计的新方向。现在许多设计企业的研究部门已经取消。“原先厂家有了新设备，都要到设计院进行讲解、推荐。”张学松说，现在这些厂家们转向了业主和施工方，“设计院对新技术、设备信息了解减少，反过来又会制约设计方案的优化。”

多名业内资深人士认为，过去的十年间，煤炭勘查设计行业增长迅速，人员、产值都大大膨胀，但在技术方面的创新却乏善可陈，“在一些新的技术领域，煤炭设计行业甚至出现了整体性缺失。”信息化即是其中之一。刘毅透露说，他正在组织编写煤炭信息化设计方面的技术规范，但国内寻找了一圈，“连像样的专家都找不到。”

谁是监管者？

煤炭设计招标乱象背后，是主管部门的监管不力。1998年煤炭部撤销之后，煤炭勘察设计招投标的监管职能转入建设部和稽查办公室，由建设部负责资质管理，稽查办公室事后审查，此外发改委价格司作为价格主管部门亦负有监管之责。但招投标的特殊性和被动式执法的现实，无助于消除煤炭设计招投标违规现象。

刘毅向发改委、工信部、建设部等部委投诉华润兴县项目，最终仅有发改委回函，其依据是国家法定的职责分工。

煤炭部撤销之前，由它统筹全国煤炭项目投资，设计单位选择由基建司设计管理处组织专家评选确定。“那时候价格不是考虑因素，完全靠设计方案的优劣来评定。”刘毅回忆，彼时刘毅担任设计管理处副处长，具体组织专家评标。

比及煤炭部撤销，煤炭设计改制转企，煤炭设计资质和市场行为均纳入建设部管理。彼时对各行业招投标监管由发改委协同各行业主管部门联合管理。2000年中央机构编制委员会办公室据此特别发布《关于国务院有关部门实施招标投标活动行政监督的职责分工的意见》（下称“意见”），此后由国务院转发各部委，形成法律效应。“意见”中称由于国家计划发展委员会“指导和协调全国招投标工作”，各行业招投标监督执法由各行业行政主管单位执行。

“意见”第五条又称：国家发展计划委员会负责组织国家重大建设项目稽查特派员，对国家重大建设项目建设过程中的工程招投标进行监督检查。

事实上，根据“意见”内容，建设部虽然负责全国工程勘察设计资质的管理和发放，但对设计招投标的监管，按行业主管部门划分，仅负责“各类房屋建筑及其附属设施的建造和与其配套的线路、管道、设备的安装项目和市政工程项目的招投标活动的监督执法。”

《能源》杂志记者致电建设部市场监管司招标处和设计处，招标处工作人员称该处仅监管“房屋、市政工程项目招投标。”而设计处回复是该处负责各行业设计资质的发放，并不监管“招投标”。

原本煤炭设计招投标可由行业主管部门煤炭部负责，煤炭部撤消后，目前依赖稽查办公室的监督执法，以及发改委价格司对价格的管理。但无论稽查办公室还是价格司，其执法都局限在被动式执法，需依靠举报投诉，难以应对大面积的违规现象。

以稽查办公室为例。稽查办公室职能如其名，主要面向国家重大建设项目的监督执法。根据2000年国务院颁发的《国家重大建设项目稽察办法》：国家重大建设项目稽察工作实行稽察特派员负责制。国家重大建设项目稽察特派员由国家计委委派，并担负监督执法职能。而每年的重大项目都会由发改委进行公布。2005年发改委公布的145项重大项目中，涉及煤炭项目仅占14项。

但在1999年国家计委颁发的《重大建设项目违规问题举报办法（试行）》中，为非重大项目监督执法留下一扇门。该办法规定，凡涉及国家出资项目的各单位及个人，均可被举报，由稽查办公室受理。

亦根据该条文，刘毅举报华润兴县项目，最终得以受理。但重大与非重大项目的监督执法程度，却有显著区别。据稽查办公室内部人士介绍，如是国家划定的重大项目，办公室会主动派员进行监察。其他非重大项目，一般在接受举报后进行监察。

稽查办公室负责举报相关人士透露，不仅煤炭设计领域，即便各行业设计领域的举报也“不多”。她告诉《能源》杂志记者，“招投标有其特殊性，这些年处理的案例并不多，除非有充足的证据，其中的违规、暗箱操作很难落实。”