河南省人地挂钩政策实施研究

2014-03-26杨建云

地域研究与开发 2014年3期

杨建云

(郑州航空工业管理学院经贸学院，郑州 450015)

0 引言

从1998年12月24日通过的分区规划控制建设用地区和耕地保护区的《基本农田保护条例》，到2004年8月28日提出非农业建设占用耕地严格遵守“占补平衡”原则的《中华人民共和国土地管理法》修订案，再到2008年6月27日国土资源部发布的城乡建设用地增减挂钩试点管理办法，最后到2011年9月28日明确可以探索开展城乡之间、地区之间人地挂钩政策试点的《国务院关于支持河南省加快建设中原经济区的指导意见》，中国的土地管理制度经历了一个不断探索、不断改进的过程。人地挂钩政策与城乡建设用地增减挂钩政策相比指标明确化，尽管后者挂钩的基础也是农村劳动力向城市转移，但拆旧和建新区的规模无明确指标衡量，这一点上人地挂钩政策有所进步。

关于城乡建设用地增减挂钩的研究主要集中在以下3个角度。第一，总结、归纳城乡建设用地增减挂钩的模式[1-4]，如张海鹏分析了天津“宅基地换房”、重庆 “地票交易”以及新乡“农村社区”3种模式的具体实施过程中的异同，得出我国城乡建设用地增减挂钩的关键在于要实现各种利益关系的协调与平衡，尤其要保护好腾地农户利益[5]。第二，讨论城乡建设用地增减挂钩实施过程中出现的问题及解决方案[6-7]，如王婧等系统分析了苏、津、鲁、渝4个省份的万顷良田建设工程、天津市的宅基地换房、山东省的农村社区化、重庆市的地票交易市场在实际操作过程中出现的问题、问题的根源及问题演进及趋势[8]。易小燕等以山东和天津大梁镇为案例分析了城乡建设用地挂钩政策实施过程中的主要问题，并就政策提出了相关建议[9]。第三，计算具体区域城乡建设用地增减挂钩的潜力[10]。由于数据资料较难获得，这一类型研究较少，计算区域也主要集中在国家的一些大型的重点试验区域，如袁敏等以重庆市北碚区为例综合测算其挂钩潜力[11]。

人地挂钩政策目前学术界研究很少。仅有的一些文献也只是讨论了人地挂钩政策的内涵及短期内可能的操作模式[12]。城乡建设用地增减挂钩政策首批选取天津、江苏、山东、湖北、四川为试点，然后再逐渐推开。如今人地挂钩政策在河南先行先试，原因有哪些？由此带来的拆旧复垦的任务量有多少？难度有多大？这些都是理论界和政府会关心的问题。

1 研究思路和数据来源

1.1 研究思路

河南作为中国粮食大省，担负着国家粮食安全的重任。但河南省人地矛盾尖锐，耕地后备资源不足，且“两栖人口”数量大，农村房屋空置、闲置率高。人地挂钩政策以建设用地指标随人移动的理念，通过城市建设用地增加、村镇用地的拆旧复垦和工矿用地的合理规划实现工业化、城市化加速过程中的耕地资源有效保护。人地挂钩政策实施的任务量可以通过各地市一定时期内的土地整治复垦耕地数量来体现。

具体而言，各地市的土地整治复垦任务量可以通过总体规划中规划期城镇化率和人口数量和基期城镇化率和人口数量来测算每个地市的城镇人口增加量，再按照人均城市建设用地标准和规模测算城镇增加人口需要匹配的建设用地也即整治复垦任务量，公式为：

S=(Pf×uf-Pn×un)×A。

(1)

式中：S为规划期内的土地整治复垦任务量；Pf为规划期人口数量；Pn为基期人口数量；uf为规划期城镇化率；un为基期的城镇化率；A为规划期人均城市建设用地标准。

河南省各地市人口、土地资源禀赋不同，土地整治复垦数量无法衡量出“人地挂钩”政策实施的相对难度，土地整治复垦比例这一指标可以在一定程度上测算单位非耕地资源中需要整治出的耕地数量，在一定程度上能体现出人地挂钩政策实施的难度，公式为：

s=S/(N-C) 。

(2)

式中：s为土地整治复垦比例；N为基期土地面积；C为基期耕地面积。

通过分析河南省实施人地挂钩政策实施的紧迫性、有利时机、前提条件以及测算河南省各地市需要完成土地整治复垦数量和相对比例来探讨河南省推行上述政策的基础，预测上述政策的实施需要完成的工作量以及实施难度，为粮食大省提供一个不牺牲经济发展也能保护耕地和保证国家粮食安全的良好示范。

1.2 数据来源

基期为2010年，规划期为2020年。规划期人口数量和城镇化率通过各地市的总体规划获得；现期人口数量和城镇化率、土地面积、耕地面积源自于《河南统计年鉴(2011)》[13]。规划期人均城市建设用地标准参照《城市用地分类及规划用地标准(GB50137—2011)》[14]，结合河南省各地市2006—2020年土地利用总体规划中2005年人均城市建设用地数量及2010年人口数量，将其分为95 m2/人，105 m2/人两档，郑州、洛阳、商丘、开封、濮阳、许昌、鹤壁人均城市建设用地95 m2；安阳、信阳、南阳、新乡、平顶山、周口、漯河、济源、三门峡、驻马店、焦作人均城市建设用地105 m2。

2 人地挂钩政策实施的基础

2.1 人地挂钩政策实施的紧迫性

2.1.1工业化、城镇化加速使建设用地需求增加。河南省城镇人口比重在1978—1987年从13.63%增加至15.12%；1988—1997年从15.26%增至19.59%；1998—2012年从20.79%增至42.43%；第三阶段城镇人口比重增长速度明显加快。河南省第二产业增加值比重经历了若干个小的反复过程，1978—1987年从42.6%降至37.8%，有其特殊的背景；1988—1997年从40.0%增至46.1%；1998—2012年从45.0%增至57.10%；总体趋势是第二产业增加值比重上升，并且第三阶段上升明显加快。第二产业从业人口比重经历了一个从1978年的10.55%增至1997年的20.98%，后又随着亚洲金融危机降至17.53%，2012年增至30.52%，总体看也是后期的增长速度更快。随着河南省工业化、城镇化加速，建设用地的需求也相应加速，如不加控制可能导致耕地面积大幅度减少，国家的粮食安全受到影响。

2.1.2农村居民点人均建设用地超标。2009年河南省耕地面积为808.13 万hm2，占土地总面积的48.8%。耕地面积所占比例为全国最高的省份之一；人均耕地0.086 hm2，低于全国平均水平。尽管耕地十分缺乏，河南省农村居民点建设用地却严重超标，总体原因如下：首先，农村现有的家庭结构多为核心家庭，未婚青年结婚要有新房，已经成为时下结婚的前提条件，一户一宅在推行中遇到阻力。其次，即使不受结婚的影响，在城乡二元住房制度下，外出务工农民积攒资金的主要去向也是建新房，与拆旧房建新房的成本相比，建新不拆旧即使短期内得不到合法的宅基地证照，未来缴纳罚款使宅基地合法化成本也不一定比现在高，同时也保留了老宅，满足了花钱置办产业的心理。上述新宅选址大多围绕乡村道路，已达到出行方便目的，并且大都贪求宽敞，目前，河南省各地市农村居民点人均用地都超过国家的最大标准150 m2/人，驻马店、济源、南阳甚至超过200 m2/人。这就迫切要求对农村居民点进行规划、整治复垦，平衡工业化、城镇化加速建设用地对耕地的侵占。

2.1.3进一步土地整理难度加大。河南省2004年曾经施行过三项整治工作，即整治空心村、砖瓦窑场、工矿废弃地。三项整治也确实在维持耕地增减平衡中发挥了重大作用。但随着土地整治复垦的深入，由于其利益机制未理顺，整治复垦的难度加大。

根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第十八条：“县、乡(镇)人民政府应当按照土地利用总体规划，组织农村集体经济组织制定土地整理方案，并组织实施。土地整理新增耕地面积的60%可以用作折抵建设占用耕地的补偿指标。土地整理所需费用，按照谁受益谁负担的原则，由农村集体经济组织和土地使用者共同承担。”起初复垦主要针对未利用土地，成本低。在国家的政策主导下土地整治、复垦顺利进行。但随着土地整治的深入进行，成本低的土地发掘、挖潜殆尽时，对于建设用地的复垦势必要拆除地上建筑物、构筑物，这些需要耗费大量的人力、物力，成本极高。另外，大多数农村经济组织财力有限，土地复垦为耕地后恢复土壤肥力也需要一定的时间，短期内回报率低、不确定性强，所以，耕地使用者对于复垦的收益预期不高，土地整治、复垦就失去了动力。

2.2 人地挂钩政策实施的有利时机

2.2.1“土地发展权转移”制度的成功案例可作为参考。国内理顺土地整治复垦利益机制的案例主要体现在以下几个“土地发展权转移”地方试验上，比如成都的“拆院并院”改革试验，浙江嘉兴的“两分两换”试验，天津的“宅基地换房”改革以及重庆的“地票交易”改革试验[15]。从经济学意义上讲，随着工业化、城镇化的发展，资源会逐渐向城镇流动，作为最基本的生产要素的劳动力从20世纪80年代后出现大规模的流向城市，追求高的回报。土地这一生产要素也有客观的流动需求，随着城市建设用地与耕地的回报差距的拉大，在利益的驱动下耕地转换为建设用地的需求更高，毕竟粮食安全这一命题是具有公共产品属性。西方部分发达国家为了保护耕地而使用“土地发展权转移”制度取得了很好的成效，我国部分地区试验也为河南省提供了可以借鉴经验，具体到河南省，不同区域，可以学习或者说仿效不同的模式，这需要有一个摸索的过程。

2.2.2农村劳动力转移重点转至省内。无论是哪种“土地发展权转移”地方试验，目前看都没有跨越省域范围，一旦跨出省界很多政策无法对接。河南省探索实施人地挂钩政策，也就要求劳动力的转移是以省内转移为重点的。作为全国人口大省，河南省每年农村劳动力转移人数一直是全国第一位。资料显示，河南省劳动力转移也就是从2008年起开始出现拐点，2010年以前，河南省农村劳动力省外转移就业人数一直多于省内转移人数，据河南省农调队统计，2010年河南省农村劳动力转移就业总量为2 363万人，省内转移1 142万人，占48.33%，同比增加123万人，增幅达到12.07%，；省外输出1 215万人，占51.42%；境外就业6万人，占0.25%。2011年河南省农村劳动力转移就业累计达2 455万人，其中，省内转移达到1 360万人，超过省外就业人数265万人。2012年河南省农村劳动力转移就业累计2 570万人，省内累计实现转移就业1 451万人，省外输出1 119万人，2012年新增农村劳动力转移就业105万人，其中，80%以上在省内就地就近转移就业，按此计算，2012年河南从第一产业每转移出来100个农民，就有56人在本省实现了就业，较2011年提高1个百分点[16]。河南省农村劳动力转移重点转至省内为河南省探索“人地挂钩”政策提供了良好的条件。

总体而言，中央向河南省提出“人地挂钩”政策建议是有其理论基础的，河南省也应抓住这次机遇，以此政策为契机，在统筹城乡发展中起到良好的示范作用。

3 人地挂钩政策实施的任务量及难度

人地挂钩政策在河南省推行实施初步具备了一定的基础，如果以2010年为基期，2020年为规划期，各地市的城镇化水平、人口数量基本遵循其总体规划发展，应该完成多少整治复垦工作任务，完成这些任务的难度如何通过以下指标计算完成。

3.1 人地挂钩政策实施的任务量

根据公式(1)，计算河南省各地市基期到规划期需要完成的土地整治复垦任务量(表1)。河南省2010—2020年土地整治复垦任务合计2 758.8 km2，相当于2008年耕地总量的38%，任务过重。减轻负担的方法就是适当调整人均城市建设用地标准，特别是对于人口数量大、城镇化水平高的地市，比如郑州、洛阳，只要高于国家的最低标准65 m2就可，这也为河南省各地市调整土地利用规划提供了一定依据。

表1 河南省2010—2020年拆旧复垦任务基础资料及结果

从表1可以看出周口、郑州的土地整治复垦任务量最大，其次是商丘、南阳和驻马店三市。郑州土地整治复垦任务量大与郑州是河南省省会、城镇化速度最快有关。城镇化速度快，必然要求整治复垦工作量大以保证建设用地的增减平衡。周口、商丘、驻马店这三市人口较多，基期城镇化水平低，而在总体规划中却规划城镇化率达到全省的平均水平，要求较高，因此，这三市土地整治复垦任务量很大。

3.2 人地挂钩政策实施的难度

根据公式(2)计算河南省各地市基期到规划期土地整治复垦比例(表2)。由表2看出，2010—2020年规划河南省平均整治复垦比例为0.017%，年均整治复垦比例为0.001 7%。从河南省土地整治历程看，全省2004年起实施三项整治至2005年底共整治土地861 km2，实际整治比例0.005%，年均整治比例0.002 5%，但要充分考虑到随着土地整治复垦深入，拆旧复垦成本、难度都在加大。年均整治复垦比例0.001 7%已经是非常具有挑战性的难度。

由表2可知，郑州整治复垦比例最高，难度最大，其次是周口和漯河。周口、郑州在任务量核算中排名分列第一、第二，整治复垦比例也就较高。漯河土地数量相对其他地市少，尽管整治复垦任务量不重，但难度大。另外，各地市受到地形影响，土地整治复垦比例也不能完全体现政策实施的难度。

4 结论与思考

4.1 结论

由于缺乏可以横向对比的省区，河南省人地挂钩政策实施的任务量和难度不太具有直观性。从河南自身纵向比较来看，由于2004年土地整治成本低，2004—2005年尽管时间短，但完成的工作量以及土地整治复垦的比例都很大，年均土地整治430.5 km2，年均整治比例0.002 5%，高于河南省2010—2020年土地利用总体规划计算所得到的土地整治复垦任务量年均276 km2、土地整治复垦比例年均0.001 7%的目标。但土地整治成本和时间明显正相关，时间越长，土地整治的成本越大，且土地整治的成本增加也越快，所以，从测算的数据看规划期内的任务重、难度大。

表2 河南省2010—2020年拆旧复垦比例

从河南省各地市的情况看，土地整治的任务、难度、成本分布不均衡，以行政区为单位实施人地挂钩政策必然导致土地整治成本分布不均匀，从经济学角度讲这是非效率的。如果可以跨市区进行土地整治复垦工作的委托代理，那么土地整治复垦的社会成本必然下降，难度也会降低。

4.2 思考

人地挂钩政策将人和相应的建设用地联系起来，也就是说每个人都应该有一份与自己匹配的建设用地指标，城镇人口建设用地标准相对较低，不得大于115 m2，农村居民匹配建设用地相对较高，不得大于150 m2。随着经济发展，人口向城市流动，与人口匹配的建设用地指标相应从150 m2减少至115 m2，从这一角度上讲，人口城市化应该有利于建设用地的整治复垦。但由于中国二元的城乡户籍制度、社会保障制度和土地制度，人口流向城市但却无法获取有效身份，建设用地指标无法流动。如今河南省可以采取更加灵活的政策措施，在城乡资源要素配置、土地节约集约利用、农村人口有序转移、行政管理体制改革等方面先行先试，也就为人地挂钩政策实施提供了方便。具体而言，城市发展过程中使用了谁的建设用地指标就有义务为其提供安居、就业、发展、子女教育、社会保障等问题，保护农民利益，这是人地挂钩的关键，否则，人地挂钩政策就会流于形式，广大的农民也就会成为工业化、城镇化的牺牲品。

人地挂钩政策从理论上看，尽管任务重、难度大，但仍然可以看到未来城乡统筹发展、国家的粮食安全有所保障的美好前景。为了这个美好前景的实现，现在需要面对并且解决诸多的难题。中国土地制度的改革历史证明劳动人民是最有智慧的，只要给予广大人民进行试点探索的机会，盘活农村土地资产、实现城市资本反哺农村就不会是障碍。

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