食品安全信息规制机制的法治省思——以食品安全信息统一公布制度为研究对象①

徐信贵，康 勇

(重庆行政学院，重庆 400041)

一、我国食品安全信息统一公布制度的立法缘由

(一)安全事件驱动:食品安全事故的频繁发生

进入现代社会，随着科技日新月异地进步，一系列的安全事故在这发达的科技里潜伏着并随之爆发。人们对工程安全事故、交通安全事故、医疗安全事故等似乎并不陌生。但与之相比，关乎人们生存大计的食品安全事故爆发的频率不可小觑，且波及范围之大、影响之广、性质之恶劣，似乎是其他安全事故无法相比的。纵观我国最近这些年，全国各地发生了很多起性质非常恶劣的食品安全事故，如苏丹红事件、阜阳奶粉事件、红心鸭蛋事件、塑化剂事件、瘦肉精事件、三鹿奶粉事件等。这些事件的频繁发生敲响了我国食品安全的警钟。论其缘由，政府(食品安全监督机构)、食品生产经营者有推卸不了的责任。然而，究其深层次原因，则是食品安全立法的不完备性所导致。在《食品安全法》出台之前，我国的食品安全信息发布工作处于无序状态，由于没有统一的食品安全信息公布机构，食品安全的信息发布不统一，各部门根据自己对信息的了解随意发布，信息来源无权威性，信息混乱且不一致，各部门发布的信息经常出现矛盾。为准确及时公布食品安全信息，维护人民身体健康和社会稳定，尽量减少食品安全事件的数量和降低其破坏程度，必须对食品安全信息的公布行为进行规范，对信息公布的主体、内容、要求等作出明确规定。因此，《食品安全法》第82条规定，国家建立食品安全信息统一公布制度。但在2010年以后发生的一些食品安全事故，似乎让《食品安全法》的预设效果大打折扣。这亦引起了人们对《食品安全法》立法缺陷的关注与反思。

(二)公民权利诉求:公民知情权① 知情权包括私法意义上的知情权和公法意义上的知情权，这里仅指公法意义上的知情权。的内在要求

检视我国现行法律②这里的法律是指狭义的法律，即全国人大及其常委会制定的法律，包括宪法。，对我国公民知情权的规定相对缺乏。目前，公民的知情权已出现在世界上大多数国家的宪法和法律之中，并成了一项基本人权。我国宪法第2条、第27条、第41条间接地规定了公民的知情权。《政府信息公开条例》第1条的立法宗旨是“为了保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息”，这似乎规定了我国公民享有对政府信息的知情权。但是，由于此条例属于行政法规，效力等级比法律低，这在保护公民的知情权方面显得有点不足［1］。

食品安全信息统一公布制度的确立是对公民知情权的确认与保护。《食品安全法》和国务院颁布的《食品安全实施条例》(以下简称《条例》)都直接或间接地规定了公民对食品安全信息的知情权。《条例》第4条规定了任何组织和个人有权向有关部门了解食品安全信息。因此，我国有关食品安全的法律法规对民众的知情权的确认已不再有疑问。

从理论上来讲，食品安全信息知情权是公民的法定权利，这是不言而喻的。在实际的食品安全事故中，政府只有对食品安全信息以从“农田里到餐桌上”这样的范围公布，公民才有机会准确地了解有关信息，让食品安全事件退回到农业文明时代。因此，统一公布制度有利于保障公民知情权，保证重大食品安全事故的“低频率”化。

(三)权力旨趣变动:现代行政国家下政府职责的必然要求

进入20世纪，世界各国国家性质从自由主义法治国家向现代福利国家转变，随之而来的是政府行政职责的转变。在自由竞争主义国家时代，政府作为国家的“守夜人”对社会不做过多的干涉。从“摇篮到坟墓”，“看不见的手”一直处于对社会的支配状态，管得越少的政府就是越好的政府。但社会进入行政国家和福利国家阶段后，政府的职能不再处于消极的状态，而是积极能动地管理社会。在这样的背景下，不仅三权分立原则得到了修正，并且在能动性政府下，“依法律行政原则”也得到修正。

“在市场经济活动中，参与交易的双方对信息的占有往往呈现出失衡状态，即生产经营者占有较多信息而处于优势地位，消费者因占有较少信息而处于劣势地位。”［2］由于“信息不对称”，公民获取更多的食品安全信息则有赖于政府的信息公布行为。政府和食品生产经营者对食品安全信息处于主导地位，而要求食品生产经营者告知公众对其不利的食品安全信息几乎是不可能的，因此，政府部门对食品安全信息的统一公布将显得十分重要。作为全体公民总体意思表示的执行者，政府要积极能动地处理社会安全事务。在给付行政下，可以把政府对食品安全信息的统一公布看作是政府对公民的一种行政上的给付，虽然这种给付不是完全金钱意义上的，但这种给付是无偿的、在政府部门职责范围之内，是行政国家带来的必然结果。

二、《食品安全法》对食品安全信息公布的创新规定

(一)明确规定统一公布范围

《食品安全法》第82条对国务院及省级卫生行政部门统一公布的关于食品安全信息和县级以上农业行政、质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门的公布职责做出统一规定③《食品安全法》第82条规定:国家建立食品安全信息统一公布制度，下列信息由国务院卫生行政部门统一公布:包括国家食品安全总体情况、食品安全风险评估信息和食品安全风险警示信息、重大食品安全事故及其处理信息、其他重要的食品安全信息和国务院确定的需要统一公布的信息。其影响限于特定区域的，也可以由有关省、自治区、直辖市人民政府卫生行政部门公布。县级以上农业行政、质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门依据各自职责公布食品安全日常监督管理信息。。除此之外，第17条、第21条、第22条、第50条、第65条、第69条对其他领域的食品安全信息的公布也给予了明确的规定。《条例》第51条对食品安全日常监督管理信息作出了明确的解释，其包括依照食品安全法实施行政许可的情况;责令停止生产经营的食品、食品添加剂、食品相关产品的名录;查处食品生产经营违法行为的情况;专项检查整治工作情况;法律、行政法规规定的其他食品安全日常监督管理信息。《食品安全信息公布管理办法》第7条、第8条对国务院和省级卫生行政部门负责统一公布的食品安全信息作了明确而细致的规定。这种细致规定的出发点是为了让有关部门更好地履行职责，然而，其导致了信息统一公布的主体复杂性，带来了某种程度上互相推诿现象的发生。

(二)建立了食品安全信息上报和通报制度

《食品安全法》明确规定了国务院卫生行政部门的食品安全信息统一公布的职责，规定了县级以上地方人民政府卫生行政、农业行政、质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门的食品安全监督管理职责。从这个规定可以看出，国务院卫生行政部门不自行管理地方的食品安全监督管理工作，那么其大量的有关食品安全信息从何而来?地方的食品安全监督管理工作由地方有关监督机关实施，那么其收集到的有关食品安全方面的信息将是直接的、真实性较大。无信息来源的中央机关确具有信息统一公布的职责，而拥有大量信息来源的地方有关部门却没有像中央机关那样的职权。因此，有必要建立食品安全信息上报和通报制度。

目前，我国的食品安全信息仍然由不同部门管理，缺乏统一协调的信息资源共享机制。这不仅造成食品安全信息总量不足，信息资源的利用率较低，而且给食品安全的监督管理工作带来不便，降低了监管效率［3］。因此，《食品安全法》第83条规定了县级以上地方卫生行政、农业行政、质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门对食品安全信息的上报和通报制度①《食品安全法》第83条规定:县级以上地方卫生行政、农业行政、质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门获知本法第82条第1款规定的需要统一公布的信息，应当向上级主管部门报告，由上级主管部门立即报告国务院卫生行政部门;必要时，可以直接向国务院卫生行政部门报告。县级以上卫生行政、农业行政、质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门应当相互通报获知的食品安全信息。。首先，这条确保了国务院卫生行政部门的信息来源渠道，以使其更好地承担食品安全综合协调职责。其次，地方食品安全监督管理部门在其执法过程中可能会收集到其他部门没有获取到的食品安全信息，且这些信息又有助于其他监管部门职责的履行。各政府部门是一个整体，其职责是服务于人民，因此要互相协调、互相联系，而不是独立的，互不“打扰”的松散的部门，因此，其要互相通报已经获知的有关食品安全信息。《条例》第10条、第14条、第42条也作出了类似的规定。总的来说，这些规定体现了“责任政府”的职权理念。

(三)引入参与型行政理念

对于参与型行政的理解，大致可以分为两种:其一，强调的是公民参与整个行政的过程;其二，强调公民参与具体行政行为的过程［4］。事实上，所谓参与型行政就是政府在行使行政职权中，公民、法人和其他组织通过各种渠道参入其中，以保障行政权合理、合法行使的制度。参与型行政不只存在于具体行政行为中，还存在于抽象行政行为等其他行政行为中以及非行政行为中。参与型行政的宗旨在于保证公民的行政介入请求权，保障公民宪法上的参政议政权。参与型行政已经和能动性政府紧紧地联系在一起。政府行政管理权的行使不再局限于依法律行政。在不违背法的精神和目的的前提下，政府亦可以能动地行使行政管理权。这就需要赋予公众更为广泛的参与权，以监督政府权力运作，保证政府职权行使的合法性和合理性。

《食品安全法》第23条规定了食品安全国家标准的制定要听取食品生产经营者和消费者的意见。第26条规定了食品安全标准应当供公众免费查阅。《条例》第16条规定国务院卫生行政部门应当选择具备相应技术能力的单位起草食品安全国家标准草案。提倡由研究机构、教育机构、学术团体、行业协会等单位，共同起草食品安全国家标准草案。国务院卫生行政部门应当将食品安全国家标准草案向社会公布，公开征求意见。第53条规定了地方食品安全监督管理部门有接受公民咨询、投诉、举报的义务，这间接地也规定了公民的行政参与权。《食品安全信息公布管理办法》第11条规定了各相关部门在公布食品安全信息前，可以组织专家对信息内容进行研究和分析，提供科学意见和建议。总的来说，《食品安全法》的这些规定已经是对公众参与有关部门在食品安全管理领域职权行使的一种立法突破。

三、食品安全信息统一公布的立法缺陷

自制定《食品安全法》、建立食品安全统一公布制度以来，我国的食品安全监督管理工作逐渐步入正轨，这部法律的社会效果已经得到了一定程度的体现。然而，一切制度的建立本身就会存在缺陷，我国现行的食品安全信息统一公布制度也不例外。

(一)信息公布主体混乱下的信息矛盾

如前所述，我国《食品安全法》规定了全国性的食品安全信息由国务院卫生行政部门统一公布，而地方食品安全监督管理部门依据各自职责公布食品安全日常监督管理信息。然而，在现实中存在这样的问题:食品从“农田到餐桌”实行分段管理，质量监督、工商行政管理和食品药品监督管理部门分别对食品的生产、流通、餐饮服务实施管理，这造成了管理部门分割，信息得不到共享，信息资源浪费。虽然《食品安全法》规定了信息上报和通报制度，但这也只是从立法上予以规定，在现实中执行情况却并不令人满意。并且国务院卫生行政部门需要统一公布的信息中有的并没有明确的标准，如重大食品安全事故及处理信息中哪些事故算作重大事故，这没有明确的标准，以至地方监管部门无法正常上报。管理体制上的多头模式与信息公布上的统一机制本身就是一对矛盾［5］。地方监管部门分别管理各自的食品安全领域，然后由卫生部门统一公布信息，若地方有关部门上报的信息是真实无误的，那么这种体制还没体现多大的弊端，但若地方部门因为故意或过失而上报错误的信息或没上报信息，那么这种体制的弊端可能就显而易见了。有关食品安全日常监督管理信息由地方有关部门根据各自的职责分别公布，这不能保证每个部门公布的信息一致。在各部门公布的信息存在矛盾的情况下，无论对于食品生产经营者亦或消费者来说，无疑将直接或间接损害他们的利益。况且这种矛盾的信息是经常存在的，如安徽阜阳“劣质奶粉事件”中，各部门发布的“合格奶粉”和“不合格奶粉”名单存在矛盾，这严重影响了消费者的判断，也损害了合格奶粉生产者的权益。

(二)食品安全信息决策的社会参与不足

纵观我国有关食品安全的法律法规，公众参与到食品安全管理领域主要体现在国家食品安全标准的制定方面。然而，令人遗憾的是，在整个食品安全管理领域，社会公众的参与范围狭小，甚至对涉及自己切身利益的问题，亦无法对政府部门的食品安全信息决策产生实质性影响。再者，虽然有关法律、法规规定了公众对国家食品安全标准制定的参与权，但是其并没有规定“应当”听取食品生产经营者和消费者的意见，只是提倡由研究机构、教育机构、学术团体、行业协会等单位，共同起草食品安全国家标准草案。这说明法律并没有硬性保障公众的参与权。可能会有人认为《食品安全信息公布管理办法》已经规定了专家可以对食品安全信息进行研究和分析，这实际上是赋予了特定公民的参政权。诚然，这一部门规章的颁布确实可以提高某些公众的参与度，但是，我们应该以理性的眼光去看待这部规章。

首先，该部门规章并没有规定“应当”组织专家对信息内容组织分析和研究，这给了有关部门以相当大的自由裁量权，使专家论证可能只流于形式。其次，《食品安全信息公布管理办法》只是一个部门规章，其效力等级较低。“依法律行政”原则虽然在当代能动政府下已经得到修正，政府实际上依据行政规章执法现象比比皆是。但是，毕竟行政规章效力等级较低，且大量违法的行政规章的存在，政府既作为立法者又作为执法者，这在行政领域违背了“任何人不能作为自己审理案件的法官”的自然正义原则，使得在法律上并没有对政府执法适用行政规章做出强制性规定。《行政诉讼法》规定了法院审理行政案件以法律法规为依据，参照行政规章更能说明这一点。因此，有关部门可能会不执行此条的规定，低效力的部门规章不能给公民的参政权给予强有力的支持。最后，此规章只是赋予了一小部分公民的参政权，并没有从更广意义上保证全民的参政权。

(三)权利救济机制不畅

有的学者认为，食品安全信息统一公布制度中有关部门的责任设置及其衔接尚有可议之处，“《食品安全法》没有专门针对信息公开问题做出责任设置，只是概括性地规定‘有关行政部门不履行本法规定的职责或者滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的’，分别给予不同程度的行政处分;虽然第98条中也涉及到‘违反本法规定，构成犯罪的，依法追究刑事责任’，但刑法中也没有专门条文对此加以规范，相关条文只有第397条的规定:‘国家机关工作人员滥用职权或者玩忽职守，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的，处三年以下有期徒刑或者拘役;情节特别严重的，处三年以上七年以下有期徒刑。本法另有规定的，依照规定’。一方面，有关行政部门或者法院在认定‘不履行法定职责或者玩忽职守行为’、判断该行为与‘致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失’的因果关系上有较大的自由裁量权;另一方面，这两部基本性法律都没有谈到是否允许行政复议或行政诉讼问题”［6］。我们认为，食品安全立法中确实存在责任设置问题，包括没有规定相对人对有关部门公布的食品安全信息行为是否有行政复议和行政诉讼权利，但是对信息公开的法律责任可不做详细规定。因为，《公务员法》已经对“职务升降”和“奖励、惩戒”做出明确规定。当有关部门没履行职责时，可以根据《公务员法》有关规定对其惩处。在立法中再做规定就是一种重复性立法，会造成法条冗余。

从行政救济方面来考察《食品安全法》的不足，首先要明确食品安全信息公布的法律性质。食品安全监管部门发布食品安全信息的行为是一种政府公共警告行为，“并非像行政处罚、行政许可一样性质单一，在法律属性上它具有复合性……可能因信息接收对象的不同，而表现为行政事实行为、具体行政行为”［7］，食品安全信息的统一公布对于一般普通大众而言并没有直接对其产生权利与义务，并且只是对公众的消费意向提供选择，类似于行政指导。而对于食品生产经营者而言，食品安全信息的公布一般会对其产生较大的影响，具备具体行政行为的基本特征。

另外，食品安全信息的公布对于公众来说只是指导消费者对食品的选择性购买，其没有对消费者予以强制。因此，从这方面来说，消费者不能对此提出行政复议和行政诉讼，并且我国法律也没有赋予行政指导这样的救济权。但是，若有关部门由于故意或过失而发布了错误的信息导致消费者受到损害，那么政府是否应该承担行政责任呢?若承担的话，其承担怎样的责任?法律并没有给出明确规定。前面已经说到，信息的公布对于食品生产经营者来说一般会产生影响，因此《食品安全信息公布管理办法》第17条规定了公民、法人和其他组织对公布的食品安全信息享有异议权，但其并没有规定若其侵犯了食品生产经营者的权利时，应该提供什么样的救济。若是具体行政行为，那么生产经营者直接可以根据《政府信息公开条例》第33条的规定申请行政复议或提起行政诉讼。

四、对完善我国食品安全信息统一公布制度的建议

(一)统一信息公布主体，完善食品安全委员会的职责

面对信息公布主体混乱的情况，首先应该在立法上把信息公布主体统一化，不再局限于省级以上卫生行政部门统一公布食品安全信息，而应当由整个卫生行政部门来统一公布，不应把食品安全日常监督管理信息的公布权交给农业行政、质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门。这种改革措施体现了我国行政机构设置的职责同构原则，下级卫生行政部门在上级卫生行政部门的管理、指导下统一公布其自行收集的或由其同级别的其他食品监督管理机构通报的食品安全信息。

为了确保卫生行政部门的信息统一公布职责的正确行使，也督促地方农业行政、质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门把获取的食品安全信息无误地通报给其他有关部门，加强食品安全委员会的监督职责是至关重要的。食品安全委员会一方面要监督食品安全监管部门的合法、合理执法，另一方面又要监督有关部门信息的通报和统一公布职责正确、及时地履行［8］。行政机关的自律虽然很重要，然而外部的监督更不可缺少。因此，统一食品安全信息的发布主体不仅可以避免由于公布的主体不一而导致公布的信息存在矛盾，减少资源的浪费，而且可以保证信息通报制度的合理运行，最重要的是保护了消费者和食品生产经营者的权利，阻断了权利被侵害的恶源。

(二)扩大公众的参与程度

公民的知情权是行政参与权的基础，扩大公民对公布的食品安全信息的知情权是提高公民参与信息公布程序力度的前提。虽然我国《食品安全法》对公民知情权的保护有所体现，但是其存在一个问题，那就是:其主要规定了有关部门在制定食品安全信息时，应当予以公布，也是就只保护了公民“事后的知情权”，我们很难在这部法律中看到公民对有关部门制定食品安全信息的过程享有知情权即“事先或事中的知情权”。事实上，如果公民缺乏程序上的知情权，“事后的知情权”也就变成了只是接受有关部门的通知而已，知情权的作用大打折扣。虽然，《食品安全信息公布管理办法》第16条规定了公民有权向有关部门咨询和了解有关情况。但是，有关部门不向社会公布食品安全信息制定的有关过程，公民是没办法知道应该向有关部门咨询哪些事项。因此，此条规定并没有实质上的意义。从这个意义上来讲，扩大公民的知情权是非常重要的。有关部门应当保证公民享有对信息制定的有关程序的知情权，而不应仅仅在信息制定后通知公众而已。

有关部门在制定食品安全信息之前，通过综合考虑，认为此信息的公布可能会对有关人员产生较大的影响，那么就应当通过多渠道向社会公布此信息的制定程序，让公众从程序上监督有关部门信息的制定。从另一个方面来讲，这也是加强公民对有关部门制定食品安全信息时的监督，使统一公布的信息更加“阳光化”。这也使公众广泛参与食品安全信息决策成为可能。

在扩大公民对食品安全信息享有知情权的范围时，法律也应当扩大公民对信息公布程序的参与度。法律不应规定公民对某些信息公布程序“可以”参与，而应该规定有关部门“应当”保障公民的参与权，这限制了有关部门的行政裁量权，使法律的规定可以落到实处，使公民的行政参与权成为实实在在的权利。参与型行政可以促进政府合法、合理行政，食品安全信息经过政府与公民之间的博弈而产生，其更能维护公共利益、个体利益以及其他利益。

然而，是否每个食品安全信息制定程序都应当由公民参加?笔者认为，任何行为都会消耗一定的社会资源，不应当每个程序都要有公民参与其中，这样太消耗人力、物力、财力，我们应当对此设定一个标准，在这个标准之内，应当保证公民的参与权。那么，究竟什么样的标准合适呢?笔者认为，这个标准应当是在公布的食品安全信息若对一般公众或食品生产经营者不产生直接或间接影响的情况下，可以不用在此规定公民的行政参与权。反之，则应当确保公民的参与权。若只对一般公众或食品生产经营者一方产生直接或间接影响，可以只规定这一方的行政参与权。这样的标准设置，一方面可以保证参与型行政得到更好的贯彻;另一方面也可以节约人力、物力、财力，避免资源浪费带来的困惑。

若食品安全信息的公布是对特定的食品生产经营者产生影响，那么就应当保证该食品生产经营者亲自参与信息的制定;若对不确定的食品生产经营者产生一定程度的影响，那么可以采取和一般公众的参与权行使一样的措施，让其选派一定数量的代表参与信息的制定过程①此处针对的是公众和食品生产经营者以听证会和论证会的形式参与食品安全信息的制定;若是从向有关部门提出书面意见的方式这个角度来看，那么应当确保每个受影响的公众和食品生产经营者都能够参与其中。。并且，食品生产经营者的参与权不能和《行政许可法》与《行政处罚法》中体现参与型行政的有关规定相抵触，以保证法律体系的和谐与统一。但对普通公众参与信息的制定不应该设定这样的要求，因为从食品安全领域看，上述两部行政行为法针对的是食品生产经营者，并没有涉及到普通公众的参与权。

当公众和食品生产经营者参与信息决策过程时，有关部门应当切实保障食品生产经营者的异议权，保证他们辩论的权利。因为，食品安全信息的制定对生产经营者会产生很大的影响，有的直接涉及其权利和义务关系。并且生产经营者的异议权对普通公众的权利也会间接地产生影响，公众会根据其异议而选择自己的消费方式。由于一般公众并不掌握食品安全信息，他们一般情况下并不会对食品安全信息产生异议。因此，应当给予食品生产经营者的异议权比普通公众的异议权更高的重视。

若有关部门发布的是食品安全应急信息(如食品安全风险警示信息、有毒有害食品信息)，政府应该如何处理公众参与权的问题，即如何协调公共利益与公众参与之间的冲突。这实际上是效率与民主的问题，某种程度上也是公共利益与个体利益之间关系的问题［9］。仔细分析，可以发现这些应急信息中的公众参与实际上指的是食品生产经营者的参与权，而公共利益指的是普通公众的利益。应急信息指的是当食品安全出现危机时，有关部门公布的危机信息及处理办法。因此，在制定此种信息时，若是注重民主程序，保障有关人员的参与权，那么信息公布的及时性将难以把握;若忽视有关人员的参与权，他们的权利可能会受到损害，并且公布的信息有可能是错误的信息。因此，我们应当妥善地把握应急信息中的公共利益与公众参与的冲突问题。

笔者认为，为了保证信息公布的时效性，在公布食品安全应急信息前，政府可以自行制定食品安全信息，而不保证食品生产经营者的参与权。但在该信息公布后，可以针对有关人员的异议而立即召开听证会、论证会，以保证有关人员的参与权，以便修改已经公布的不正确的食品安全应急信息。这样的冲突解决机制一方面使公众及时获得信息，维护了公共利益;另一方面也保障了有关人员的参与权［10］。这既可以使公共利益的损失减到最小，也可以使有关食品生产经营者受到的影响降到最低，又保障了有关人员的行政参与权，这无疑将是个比较好的解决机制。

(三)完善权利救济机制

“无救济则无权利”这条法谚暗示了权利救济的重要性。食品安全监管部门故意或过失地公布错误的食品安全信息导致消费者权利受损的情况下，这些部门是否应当以及如何承担责任?对于这个问题，笔者比较赞同杨建顺教授的观点。杨建顺教授认为:考虑到行政主体独占全面而正确的信息这种现状，当行政指导的责任人员有故意或者过失，并且根据各种情况判断，服从行政指导被认为是顺理成章的，而服从行政指导的结果使相对人蒙受意外损害时，实质上应该承认违法行政指导和损害事实的发生之间存在因果关系［11］。因为，在这种情况下，行政机关错误的行政指导是相对人权利受损的间接原因，从因果关系论来说，行政机关的责任不可避免。然而，食品安全监管部门应当承担怎样的责任值得予以研究。

笔者认为，行政机关的责任是由国家来承担，因此，在这种情况下应当承认权利受损人请求国家赔偿的权利。但消费者的权利受到损害毕竟是因为不法食品生产经营者生产销售不合格的食品所导致，他们的不法行为才是直接原因。因此，笔者试图从民法上的不真正连带责任的角度来解决政府责任的问题［12］。消费者可以向有关部门(提起国家行政赔偿)或食品生产经营者(提起民事侵权赔偿)的任何一方请求赔偿，若其向生产经营者提出赔偿请求，生产经营者不能再向国家追偿;但若其向国家请求赔偿，国家在赔偿后可以向食品生产经营者追偿。可能会有人认为，这种赔偿制度将导致有关部门不承担行政责任，会导致不公平现象的发生，也会使有关部门肆无忌惮地公布错误的食品安全信息。事实上，这种情况出现的可能性微乎其微。因为，首先，有关部门需要承担行政内部处分，这样依然可以抑制其滥用职权;其次，在食品生产经营者无力赔偿时，国家实际上应当承担最终的赔偿责任。

对于食品生产经营者来说，若食品安全监管部门公布的食品安全信息对其产生影响，但在该行为不属于具体行政行为的情况下，《食品安全信息公布管理办法》只规定了其可以提出异议，对于提出异议之后的救济手段，法律没有做出规定。笔者认为，若其对食品安全监管部门针对其异议的处理方式不满意，食品生产经营者可以提起行政复议。我国现行《行政诉讼法》把行政事实行为排除在法院受案范围之外，并且，此部分的行政事实行为更类似于《行政复议法》规定的法院对抽象行政行为的受案范围，因为它们的对象都是不特定多数人(受食品安全信息公布影响的食品生产经营者是不特定多数人)。因此，笔者认为在行政事实行为没有被纳入《行政诉讼法》受案范围之前，可以对这种行政事实行为借鉴行政复议这种救济。但有关问题还需继续予以研究，如涉及到《行政复议法》的修改。

［1］ 梅传强，杜伟.论食品安全犯罪刑法规制的现状与立法再完善［J］.重庆理工大学学报:社会科学版，2012(4):52－55.

［2］ 潘丽霞，徐信贵.论食品安全监管中的政府信息公开［J］.中国行政管理，2013(4):29.

［3］ 黎冬梅.我国食品安全信息报告制度研究［D］.重庆:西南大学，2011:15.

［4］ 王玉.论我国法治政府建设中的公民行政参与［J］.黑龙江社会科学，2009(3):51.

［5］ 孔繁华.我国食品安全信息公布制度研究［J］.华南师范大学学报:社会科学版，2010(3):8.

［6］ 张芳.食品安全法中的信息公开制度［J］.河南省政法管理干部学院学报，2009(4):128.

［7］ 徐信贵.政府公共警告的公法阐释及其可诉性探讨［J］.重庆大学学报:社会科学版，2012(4):80.

［8］ 汪冬泉，吴超.论我国食品安全的刑法保护之完善［J］.重庆交通大学学报:社会科学版:2013(3):35－38，46.

［9］ 马姝仪.信息维度下网络信息的司法认证规则研究［J］.重庆邮电大学学报:社会科学版，2013(2):30－34.

［10］孙敏.食品药品安全社会治理的制约因素与对策研究［J］.重庆工商大学学报:社会科学版，2013(2):87－94.

［11］杨建顺.行政规制与权利保障［M］.北京:中国人民大学出版社，2007:444.

［12］张浒，谢金林.政府食品监管职能缺失的体制分析及其治理政策——基于整体性治理的视角［J］.重庆工商大学学报:社会科学版，2013(2):53－62.