论城乡一体化进程中对农民土地权益的保障——以苏州为例

吴卫华

(苏州科技学院 公共管理学院，江苏 苏州 215009)

国家十分重视保障新型城镇化进程中农民土地权益。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》和《国家新型城镇化规划》对保障农民土地权益做了明确细致的规定。但这些规定只是指导性的意见，对如何具体落实并没有出台细则，这需要各地进一步去试点、去探索。苏州在城乡一体化进程中保障农民土地权益的做法，对落实与推进中央关于新型城镇化进程中保障农民权益的精神，具有重要的借鉴意义。

一、保障农民土地权益是推进城乡一体化的关键

统筹城乡以及三农问题的核心和焦点都是土地问题，土地问题得不到解决，农民的利益将会受到严重的损害。[1]这实际指明了保障农民土地权益是城乡一体化或新型城镇化的关键。从苏州的实际情况来看，土地依然是当前苏州农民赖以生存和发展的最基本生产资料，而土地资源紧缺是苏州城乡发展存在的最大问题。改革开放以来苏州不断地探索如何实现土地效益的最大化，以缩短城乡间的差距。20世纪80年代，苏州农村充分利用了农村自用地与剩余劳动力，发展乡镇企业，实现了土地红利的释放，促进了城乡的发展。20世纪90年代，苏州通过土地征收、农地转用等方式，以低价或零低价用于开发区建设，推动了工业化、城市化进程，但是土地红利流向了城市，农民失去了土地的持久收益，城乡差距在工业化、城市化进程中进一步拉大，农民的土地权益实际上未能得到充分的保障。21世纪，苏州提出了土地资源集约、节约利用，采取了农村土地流转与征地制度相结合的方式，来满足城市化与经济发展对土地的需求。农村集体土地股份合作以企业发展拉动农村集体经济发展，促进了土地这一生产要素合理流动和优化配置。土地流转也保障了农民对土地红利持续性的收益，在一定程度上也促进农村经济增长，缩小了城乡间的差距。

苏州经过系列土地使用制度的改革，城乡发展取得了巨大的成就，农民的土地权益在一定程度上得到保障，但苏州在推进城乡一体化过程中也碰到了不少亟待破解问题，土地权益是较为突出的问题。一是苏州城市发展空间的不足。苏州人均耕地不到半亩。城市要发展，必然要求拓展发展空间。在这种情况下，如何既使农民自愿放弃土地，又能确保农民附属在土地上的权益是苏州城乡一体化进程中的关键问题。二是苏州城乡居民收入水平的差距依然明显。尽管苏州城乡居民的收入比大大低于全国平均水平，但城乡居民收入差距仍在1倍以上。而且，在农村耕地资源日趋减少和财政政策性转移基本到位的前提下，农民持续增收的潜力不够明显，城乡居民收入差距有进一步拉大趋势。三是制约苏州城乡统筹发展的土地问题的瓶颈性制度依然存在。由于制度的约束，农民的宅基地的使用权、集体资产所有权、土地承包经营权产权关系尚未明晰，“三大产权”就不能进入市场进行交易和流转，农民就不能对其进行合法处置，从而限制了农民进城就业和居住，影响了农民致富和城镇化的推进。四是苏州农民居住分散，严重制约城乡发展。苏州全市共有自然村庄20 914个，平均每个村庄不到40户，近40万户农户经营耕地，每户平均耕种土地在3亩左右。苏州在全国已成为村庄规模最小、农民居住最分散、耕种土地最细碎的地区之一。由于农民土地分散，经营面积过小，农民难以实现规模经营，资源难以得到有效配置，影响了农民有效增收，难以缩小城乡居民收入差距[2]。五是现实的土地征收补偿制度存在着一定的缺陷。在现行的土地补偿制度下，苏州同全国其他地方一样，作为土地被征收后的失地农民进入城市其所得到的补偿费，不足以购买城市住房和基本的公共服务，直接影响到农民的市民化。还有，现行制度中，未能将农地对农民的保障功能与进城农民工的社会保障和享有城镇公共服务实现制度上的有效衔接。另外，苏州农民也同样无法享受土地增值带来的收益等等。

对苏州来说，上述这五大问题如果解决不好，就无法确保农民进城后与城市居民同样享有均等的公共服务，到头来又要回到“土地城镇化”的老路上去，最终侵害农民的利益，甚至影响社会的稳定[3]。

二、城乡一体化进程中保障农民土地权益的做法

苏州主要是通过“三集中”、“三置换”、“三大合作”等形式，一方面优化城乡土地资源配置，促进土地资源在城乡间实现合理的流动，节约集约土地的利用；另一方面来实现保障农民土地权益。

所谓“三集中”，就是在总体规划框架下，工业企业向规划区集中，农业用地向规模经营集中，农民居住向新型社区集中。所谓“三置换”，就是集体资产所有权、分配权置换社区股份合作社股权；土地承包权、经营权通过征地置换基本社会保障或入股换股权；宅基地使用权可参照拆迁或预拆迁办法置换城镇住房(或二三产业用房，或置业股份合作社股权)，或者直接进行货币化置换[4]。所谓“三大合作”，就是是指通过对农村集体资产、土地承包经营制度和农民的生产组织方式进行改革而形成的三种新型合作经济组织农村社区股份合作社、土地股份合作社、专业股份合作社的统称，其中的土地股份合作社，就是在稳定家庭承包经营制度和土地承包权的基础上，由农户自愿将土地使用权(土地经营权)入股，组建土地股份合作社。然后，根据土地利用规划，通过对内或对外公开招标等形式落实经营主体，发展现代农业或从事其他二三产业，取得收益后实行按股分红[5]。

苏州采取“三集中”主要目的是促进城乡间土地资源的合理流动，实现土地资源节约集约利用；“三置换”则集中在土地或宅基地换社保、换股份，或者是货币，直接保障了被征地或被拆迁农民的权益；“三大合作”中的土地股份合作则将土地经营权转化为可计算的股份，在推进土地规模经营的同时，确保农民土地流转后的长期受益。苏州的“三个三”紧密联系，不可分割，确保了苏州农民在土地流转、或征地、或宅基地拆迁后农民应有的土地权益。主要表现在三个方面：

一是保障了农民的产权权益。苏州以农民土地承包权、经营权换社保、换股权，以宅基地使用权换城镇住房(或二三产业用房，或股权，或货币化)，是一种对农村原有产权制度予以创新的表现形式实际上是使得农村集体所有的土地物权属性从个人权利上得以体现。首先，以农地的承包权、经营权换取股权的方式，让农民真正享有着农村承包地的物权属性。其次，将宅基地使用权置换成商品房或股份合作社股权，或者直接货币化置换，从而将农民不能流动的宅基地使用权转换成了可以获得收益的股权或具有产权的商品房，让农民真正拥有自己的财产权益。

二是保障了农民的土地收益权。苏州比较早就开始探索农村土地有效使用，从而创新了农村土地使用制度。首先，大力推进土地使用权的改革，积极探索以土地承包权入股、转让、转包、互换、合作，实现生产要素的市场化配置，确保农民土地的收益权。其次，对农村土地进行综合整治，利用城乡建设用地增减挂钩政策做好土地占补平衡工作，大力提高土地节约集约利用水平。通过置换复垦节余的建设用地指标，可在县域范围内调剂使用，优先配置到产出效益高的地区，其土地出让净收益全额留给调剂出用地指标的镇或街道，用于农民身份转换的社会保障支出和基础设施建设。第三，盘活城乡存量建设用地。在镇村规划时留出10%的比例作为农村集体建设留用地，用于发展物业；对通过宅基地置换后新增的土地，原则上安排不低于40%的比例作为集体建设用地，通过市场化运转，收益归集体、农民按股分红。

三是保障了农民的土地同权同价。苏州在创新了土地产权制度、创新农村土地使用制度的同时，而且还以市场机制为主导来配置农村集体建设用地，促使集体建设用地效益的最大化。[6]54首先，宅基地换房就是按市场价进行房屋拆迁和安置。具体做法是：在土地使用权互不作价的前提下，政府基于成本确定安置商品房价格及楼层差价；对拟置换农宅的面积、质量进行价值评估，政府给予相等面积的商品房，交换的成套商品房价格小于或大于农宅评估价格的，进行差额结算。[6]53二是按市场价进行建设用地指标交易。具体做法是：将基本农田保护区内经土地复垦整理后的建设用地指标，异地置换到工业规划区和城镇规划区，用于发展二、三产业。三是按市场价将宅基地换房节约出来的土地进行经营性开发。具体做法是：以土地出让收益权作为抵押担保向银行申请贷款融资，用于农民商品房及相关配套设施的建设；同时通过招、拍、挂等方式出让置换出来的经营用地，并将土地出让金作为还款来源；将出让所得的土地收益中市级以下留成部分用于农民安置和基础设施建设。[6]55这样，节约的农村建设用地转化为城市用地，解决了农村地价与城市地价的市场价格衔接问题。

三、城乡一体化进程中保障农民土地权益的经验

(一)将保障农民的权益作为城乡一体化根本

苏州通过大力发展现代农业、扶持农村劳动力就业和创业、推行城乡居民“三大保障”全面覆盖和制度并轨、促进城乡公共服务均等化等措施，从多个层面、多个角度来保障农民所应享有的基本权益。至2013年底，苏州农民人均纯收入达21 578元，城乡收入比为1.91：1，在全国发达地区差距最小。农民的收入结构不断优化，到2013年底苏州市农民收入构成中，一产经营性收入、工资性收入、财产投资性收入、政策转移性收入的占比分别为12%、41%、38.5%和8.5%。财产投资性纯收入增速快、增量大，已成为苏州农民收入增长最为关键的因素。此外，苏州90%以上的村(涉农社区)实现充分就业，92%的农村劳动力实现充分稳定的非农就业；苏州还提前一年实现城乡“三大社保”制度和标准并轨；农民不出社区还能享受与城镇居民无差别的公共服务[7]。

(二)走集约节约型的新型城镇化道路

在城乡一体化进程中，苏州严格执行土地利用总体规划，并成功实现土地利用、城镇、产业发展、生态建设等规划的“四规融合”，突出规划引领，落实用途管制，明确功能分区，促进了农民生活区，工业、农业、服务业等产业的城镇合理布局；苏州还不断盘活农村存量土地，加强土地节约节约利用，提高了城镇土地的利用效率。[8]苏州走出了一条资源集约节约型的新型城镇化的道路。苏州集约节约型的新型城镇化道路为农民的未来发展预留了土地资源，确保了农民土地资源得到长效保障。

(三)坚持以土地制度为核心的体制机制创新

苏州在推进城乡一体化进程中，就坚持了整体设计和系统安排，推进土地、人口管理、住房、财税、投融资、生态等重要领域的机制改革，来切实保障农民的土地权益。首先，以优化配置土地等资源为重点，通过体制机制创新，构建起保障农民土地权益的政策制度框架。从2008年至今，苏州连续出台多个纲领性文件、40多个政策意见构建了整体推进“三集中”、“三置换”、“三大合作”为核心内容，保障农民土地权益的政策制度框架。其次，在推进土地制度创新的同时，苏州还推进了其他领域的改革和创新，这包括：户籍制度的改革，实现城乡户籍一体化；对农民就业和社会保障的改革，实现“三大保障”城乡全覆盖和并轨；深化农村新型合作制的改革和创新，走出一条强村富民之路；注重现代农业建设，推进农业现代化；进行生态补偿，加大生态建设的力度和水平以及促进公共服务均等化等等。这些改革连同土地制度创新一道，共同保障了农民土地权益。

(四)走行政手段与市场机制相结合之路

坚持行政手段与市场机制相结合的方式来保障农民的土地权益。采取行政手段，主要表现在苏州严格遵守国家相关土地法律，坚持农村集体土地所有制，坚决落实基本农田保护措施，在此基础上利用行政手段制定各项农村土地利用、土地流转、宅基地拆迁、支持现代农业发展等政策、办法与意见等，从制度上来保护农民的土地权益；同时，在具体推进“三集中”、“三置换”“三大合作”等政策时，采用必要的行政手段，确保保障农民的利益。采取市场机制，主要表现在通过市场来解决农村土地价值问题，比如说，宅基地换房就是按市场价进行房屋拆迁和安置，对建设用地指标交易采用市场的方式进行，通过招、拍、挂等方式出让置换出来的经营用地等等，苏州正是通过行政手段的引导，再以市场机制的调节，保障了农民的土地权益。

(五)坚持推进农业现代化

苏州通过加快土地流转，通过组建土地股份合作社的形式，实行土地规模经营，发展现代农业。一是落实“四个百万亩”农业生产空间布局规划。“四个百万亩”是苏州坚守基本农田面积红线的目标，其中优质水稻110.56万亩、特色水产100万亩、高效园艺100万亩(其中蔬菜面积50万亩)、生态林地100万亩，2013年底“四个百万亩”全部“落实上图”[9]。二是按照“合作化、农场化、园区化”建设目标，进一步创新农业经营形式和生产组织方式，通过土地流转组建土地股份合作来推进农业适度规模经营，扶持培育种植大户等新型农民，发展壮大农民专业合作组织，使其成为现代农业可持续发展的经营主体，让更少的农民经营更多的土地，获得更高的收入。目前，苏州90%的承包耕地实行了规模经营。累计建成高效农业220万亩，设施农业45万亩；发展无公害农产品、绿色食品、有机食品总数超过1700个；建成万亩以上农业示范园区26个，其中国家级园区5家、省级8家，休闲观光农业基地近200个[10]。苏州的经验给我们的启示是，农村土地制度改革，必须坚持农业基础地位，必须发展现代农业，才能保障农民的权益，才能实现产业协调发展。

参考文献：

[1] 韩俊.城乡一体化进程中要保护农民土地权益[J].西部大开发：中旬刊，2011(1)：11.

[2] 国家发展和改革委员会经济体制与管理研究所.苏州市统筹城乡发展综合配套改革调研报告[EB/OL].(2011-04-18)[2014-05-22].http://www.china-reform.org/?content_167.html.

[3] 李玉明，陈建平.人的城镇化：我国城镇化转型发展的新思路[J].常州大学学报：社会科学版，2014(1)：34.

[4] 中共苏州市委，苏州市人民政府.关于城乡一体化发展综合配套改革的若干意见(苏发(2008)52号)[Z].

[5] 张婷婷.苏州市城乡一体化进程中的土地股份合作社研究[D].苏州：苏州大学，2013：35-36.

[6] 田光明，臧俊梅.城乡统筹视觉下农村土地制度创新的苏南模式分析——基于苏州市渭塘镇的个案研究[J]. 经济体制改革，2014(3)：80-84.

[7] 徐志明.农村集体建设用地流转中的市场与政府——苏州市宅基地换房模式分析[J].学海，2011(6)：53-56.

[8] 本报记者.苏州村级集体经济发展亟待不断突破“天花板”[N].苏州日报，2014-04-05(01).

[9] 蒋宏坤，韩俊.城乡一体化的苏州实践和创新[M].北京：中国发展出版社2013：196-207.

[10] 中共苏州市委农村工作办公室.苏州农民增收工作情况介绍[N/OL].(2013-08-01)[2014-08-20]. http://www.nb.suzhou.gov.cn/.