户籍制度改革与农业转移人口市民化路径

胡 雪

(福建警察学院,福建福州 350007)

户籍制度改革与农业转移人口市民化路径

胡 雪

(福建警察学院,福建福州 350007)

户籍制度改革是农业转移人口市民化进程的重要保障。老一代农业转移人口群体形成了一种特殊的市民化路径,即就地或就近市民化。然而,随着新生代农业转移人口的兴起,原先的就地或就近市民化路径开始遇到更大的挑战。因此,必须进一步深化户籍制度改革,让农业转移人口有更多的机会、更多的选择去实现市民化,使城镇化逐渐从“数量增加”向“质量提升”转变。

户籍制度;农业转移人口;户口等级;城镇化;市民化

城镇化的核心是人口的市民化,十八届三中全会决定明确强调:“推进农业转移人口市民化,逐步把符合条件的农业转移人口转为城镇居民;创新人口管理,加快户籍制度改革,全面放开建制镇和小城市落户限制,有序放开中等城市落户限制,合理确定大城市落户条件,严格控制特大城市人口规模;稳步推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖,把进城落户农民完全纳入城镇住房和社会保障体系,在农村参加的养老保险和医疗保险规范接入城镇社保体系;建立财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制,从严合理供给城市建设用地,提高城市土地利用率。”而这其中,都离不开户籍制度改革。

户籍制度是最根本的社会管理制度之一,不仅中国有此项制度,国外同样也有此项制度[1],虽然叫法不一但管理内容基本相似,大致包括两个方面:一是人口登记与管理,二是人口迁移管理。外国的户籍制度多称为“民事登记”、“生命登记”或“人事登记”[2],登记内容十分详细,包括人口出生登记、死亡登记、婚姻登记等,对人口迁移的管理相对放宽,有些国家通过市场加法制手段、有些国家通过加强城市管理水平来调节公民迁移和移居方向,迁移基本自由。而我国的户籍制度在人口迁移方面进行严格控制和管理,准迁条件和手续繁复。因此,户籍制度在我国城镇化和市民化进程中有着核心的地位和作用,对转型期的经济发展产生了直接而又深远影响。

一、我国户籍制度的形成与存在问题

(一)我国户籍制度的形成

中国的户籍制度最早可追溯到春秋战国。《管子.禁藏》云“户籍田结者,所以知贫富之不訾也,故善者必先知其田,乃知其人,田备然后民可足也”,“户籍”这个名词首次在中国历史上出现。“户籍”古又称“户版”、“名籍”、“名数”等,到了秦汉“户籍”趋于完善。春秋战国时期的“书社制度”和“上计制度”到民国时期《户籍法》和《户口普查法》的公布,户籍制度形式不断变化,但其功能基本相似,一直以来都是历代王朝一项重要的社会管理制度,主要在于加强人口管理,进行人口统计,为分配土地、征收赋税徭役的重要依据,所谓“人户以籍为定”。

我国现行的户籍制度是伴随着计划经济而产生的,是中华人民共和国对其公民实施的以户为单位的户籍人口管理政策,有其鲜明的特征。户籍制度的建立,最初是从城市开始的。1951年7月公安部颁布《城市户口管理暂行条例》,开始对城市居民进行户口登记。1953年,农村地区初步建立户口登记制度。1955年6月国务院颁布的《关于建立经常户口登记制度的指示》,明确全国户口登记由内务部和县级以上人民委员会民政部门主管。1956年2月,正式将户口登记改由公安机关统一主管。1958年1月,《中华人民共和国户口登记条例》第一次明确将城乡居民区分为“农业户口”和“非农业户口”两种不同户口,对人口自由流动实行严格的限制。1964年国务院批转《公安部关于处理户口迁移的规定(草案)》,进一步明确了要强化人口迁移管理,控制城镇人口的规模。1975年,宪法正式取消有关迁徙自由的规定,至今没有恢复。1977年11月国务院批转的《公安部关于处理户口迁移的规定》强调:“从农村迁往市、镇(含矿区、林区等,下同),由农业人口转为非农业人口,从其它市迁往北京、上海、天津三市的,要严加控制。从镇迁往市,从小市迁往大市,从一般农村迁往市郊、镇郊农村或国营农场、蔬菜队、经济作物区的,应适当控制。从市、镇迁往农村,从市迁往镇,从大市迁往小市的,以及同等市之间、镇之间、农村之间的迁移,理由正当的,应准予落户。”从中可以看出,从城镇迁往农村基本不受限制,不同城市之间户口迁移有适当地控制,但城乡之间户口迁移存在严格限制。显而易见,户口的价值差异开始在城市之间、城乡之间滋生,即所谓的“社会空间等级”。

(二)现行户籍制度存在的问题

户口的价值与等级差异,是当前我国户籍制度存在的一个突出的问题,造成这一现象的核心原因是由户籍制度背后的社会保障制度造成的。现行的“城乡二元化”户籍制度不仅是一套基本的人口管理制度,同时也是一项基本的社会管理制度,它不仅包括人口信息登记、人口迁移和管理等功能,还涉及就业、住房、教育、医疗、养老、社会保障等社会管理功能,可谓“功能超载”[3]。户口成为社会福利和利益的载体或把手,也就是说户口在社会福利和利益分配中有着基础性的地位,这也正是户籍制度改革需要深层试水的原因所在。此外,户口价值与等级差异与人口迁移的严格管控有着直接关系,自由迁移可以改变自身的社会身份和地位,从而消除户口价值的差异以及城乡之间、城市之间发展的不均衡导致的社会空间等级差异[4]。由于户籍制度对于人口迁移的严格管控,导致了整个社会在地域空间、社会空间被严格地“区隔”,甚至出现“城市关门”现象[5],将大量有落户需求的农业转移人口阻挡在城门外,抑制了劳动力、人才的自由流动,严重影响了农业转移人口的城镇化进程,以及市民化的可能和路径。

二、现行户籍制度改革的必要性和推进模式

现行的户籍制度是上个世纪50年代建立起来的,是特定时代下的产物,曾对计划经济的发展起到了一定的积极作用。然而,随着社会主义市场经济的逐步发展与完善,社会结构不断转型,户籍制度的各种弊端日益突出,尤其是户籍制度对人口迁移的严格管控,对我国城镇化进程乃至整个社会经济的发展产生了深远的负面影响,改革势在必行。

(一)户籍制度改革的必要性

第一,利于经济发展要素“劳动力、人才”的自由流动,形成全国统一的劳动力及人才市场,遏制“城市关门”现象的出现,敞开城门迎接有落户需求的农业转移人口,从而促进市场经济的可持续发展。

第二,加快农业转移人口市民化进程,对农业现代化及农业人口的转移形成体制性保障,确保农业转移人口市民化路径朝多元化方向发展。由于我国城市发展步伐缓慢且不一,城市在户口管理制度保障下通过人口控制实现社会需求,使城市自我调节控制的功能弱化,市政及城市管理难以满足市场经济的发展需求。

第三,促进消费市场的进一步发展。目前有近3亿的农业转移人口在城市就业,处于流动状态,由于他们不具备城市永久居民身份,面临身份认同危机,工作预期不稳定,消费行为没有真正城市化,制约消费的增长,影响社会生产进一步扩大与经济转型升级和经济再平衡。

第四,淡化户口的价值与等级差,遏制城乡割裂,促进城乡统筹发展。现行的户籍制度与住房、消费、教育、就业、医疗卫生、社会保障等利益直接挂钩,不同的户籍有着不同的待遇,这不仅人为地把本应平等的身份划分为三六九等,加剧了贫富差距。

第五,利于对中国的人口流动进行有效的管理。中西部地区农村相当一部分人有籍无户,农村“空壳”现象较为突出;很多住在城市郊区或者“城中村”的居民,完全不从事农业,却是农业户口;同时也有很多农业转移人口在城市学习工作生活,却无法获得非农业户口。

因此,改革开放后,我国在户籍制度方面进行了一系列的改革尝试,比如,1984年国务院发布了《关于农民进入集镇落户问题的通知》,开始允许有经营能力和有技术专长的农民进集镇落户;1985年公安部颁布了《关于城镇暂住人口管理的暂行规定》,开始对流动人口实行“暂住证”管理制度,真正赋予了农民在城市就业的权利;1997年国务院批转公安部《关于小城镇户籍管理制度改革的试点方案》,提出改革小城镇的户籍管理制度;2001年国务院批转公安部《关于推进小城镇户籍管理制度改革的意见》,提出对办理小城镇常住户口的人员,不再实行计划指标管理;进入2003年后,全国部分地区相继开展了开创性的户籍制度改革的试验,取消农业户口与非农业户口二元划分,推行“城乡户口一元化”,截至2006年底,湖北、四川、河北、辽宁、江苏、浙江、福建、山东、湖南、广西、重庆、陕西等12个省、自治区、直辖市已取消了城乡二元户口的划分,统一了城乡户口登记制度,都登记为居民户口。总之,户籍制度正朝着更加合理的方向发展。但由于全国不同区域、不同城市的发展差异巨大,难以实行统一模式,各地只能因地、因时制宜地推进改革,制定户籍改革措施,从而出现了多种推进模式并存的局面。

(二)户籍制度改革的推进模式

清华大学“人口迁移与市民化”课题组通过对全国部分城市的调查发现,根据户口开放程度不同,我国户籍制度改革推进模式可概括为三种类型:

第一,严格控制型。这一模式主要出现在一些“一线城市”,如北京、上海、广州等城市,由于庞大的人口压力和相当的城市承载能力,对外来人口和农业转移人口落户实行严格的控制,主要落户方式有“积分入户”、“购房入户”、“投资入户”等。

第二,有限放开型。这一模式多存在部分“二线城市”,如武汉、成都、福州等城市,由于人口压力没有“一线”城市大,但需要大量人才和资本的引进来促进城市的发展,对农业转移人口落户实行有限放开的政策,主要落户方式有“购房入户”、“投资入户”、“人才引进入户”等。

第三,全面放开型。这一模式主要存在部分三线及以下中小城镇,如银川、赣州、漳州等城市,由于自身城市规模相对较小,但又急需吸纳大量人力和资本,参与城市的建设,对外来人口和农业转移人口落户实行基本开放或全面开放的政策,主要落户方式有“购房入户”、“投资入户”、“人才引进入户”等。

户籍制度改革已在全国各地不断推进,虽模式和进程不一,但改革整体方向正朝着“城乡一元化”发展,对农业转移人口的自由流动有一定的推进作用。但是我们必须要看到存在的问题和不足,如:对落户人员的人口结构具有明显的选择性取向,不具有普惠性,“积分入户”、“购房入户”、“投资入户”等将绝大多数农业转移人口挡在了门外;现有的户籍制度改革只是形式上从二元朝一元方向发展,并没有真正剥离依附在户口背后的教育、就业、医疗、住房等社会福利和利益;再者各地推进的模式不同,有些城市户籍开放程度较高,有些城市较低,加剧了城市之间户口的价值与等级差异。

三、农业转移人口市民化进程

农业转移人口的市民化,是指让一部分农民向城市转移并逐渐成为市民的一种过程和状态。伴随我国改革开放的深入,市场经济迅速发展已使农业转移人口市民化进程进入高速发展时期[6],并取得了显著成效。第六次人口普查数据显示,2010年中国城镇化率为49.70%,城镇人口总规模为6.66亿,其中包括在城镇半年以上的流动人口2.21亿人,农业转移人口规模已超过了1.60亿。《关于城镇化建设工作报告》指出2012年中国年城镇化率高达52.57%,与世界平均水平大体相当。短短的两年时间,中国城镇化率提高了2.87%,这是很可观的成绩。但国家发改委宏观经济研究院国土开发与地区经济研究所副所长高国力认为,52.57%的城镇化率是名义的城镇化,真正的户籍人口城镇化率只有35%。从某种意义上讲,近2.60亿多农业转移人口处于“半城市化”状态。总之,我国城镇化任务在一定时期内相当繁重,中国的城镇化将是深刻影响21世纪人类发展的课题之一[7],2014年也将成为中国推进新型城镇化的破题之年。

提高户籍人口城镇化,让处于夹生层的亿万农业转移人口有序实现市民化,其中最关键因素是户口等级差异问题,户口等级差异直接影响了市民化的可能和路径。因为现行的户籍制度使户口与就业、住房、教育、卫生、社会保障等基本生活和生存问题息息相关,不只是农业转移人口抑或市民身份的简单问题。从长远看,农业转移人口即使在城市生存,也不可能真正融入城市,成为城市市民,更何况新生代农业转移人口?新生代农业转移人口是指出生于20世纪80年代后,在异地以非农就业为主的农业户籍人口,有别于老一代农业转移人口,强烈的市民化是其入城动机,21世纪已使新生代农业转移人口逐渐成为农业转移人口群体的主体。国家统计局2009年发布,全国农业转移人口总人数为2.30亿,外出农业转移人口数量为1.50亿,其中16～30岁的约有8900万左右。2010年第六次人口普查,新生代农业转移人口已经超过农业转移人口半数,总量达1.18亿,同2000年第五次人口普查相比增幅约达80.00%。《中国流动人口发展报告2013》最新数据显示,2012年农业转移人口2.36亿,平均年龄约为28岁,出生于1980年以后远超一半。虽然新生代农业转移人口对城市的认同感较高,具有强烈的融入意愿,并且相当一部分已具备市民化的条件,但户籍制度以及依附在户籍制度背后的就业、医疗、卫生、社会保障等各种制度安排,其市民化进程比老一代农业转移人口面临更大挑战。

户籍制度不同的改革模式和进程反而加剧了户口的价值和等级差异,市民化对广大农业转移人口来说似乎变成了一件既可能、又不可能的事情。因为一方面,部分中小城镇为城市建设和发展广泛吸纳人力和资本,降低入户门槛,给大量农业转移人口在中小城镇落户、实现市民化带来可能;另一方面,绝大多数大城市尤其一线城市,是目前吸纳农业转移人口数量最多、最集中的地方,由于本身承载能力限制和人口结构优化,设立了较高的资本和人才标准,给绝大多数农业转移人口在这些城市落户带来否定。因此大城市的户籍限制使农业转移人口市民化及路径选择变得尤为复杂,在市民化的“可能”与“不可能”之间,要做出明确选择:是坚守还是返乡?其实有很大一部分农业转移人口不是选择在大城市苦守,也不是选择直接返回农村,而是在大城市挣到足够的钱后,回到乡镇、县城、市里购房安居。“合理确定大城市落户条件,严格控制特大城市人口规模”使农业转移人口在特大、大城市实现市民化梦想破灭,而较强的市民化意愿迫使他们自觉地形成较合理路径,即“就地市民化”或“就近市民化”。国务院发展研究中心调查数据显示,从定居意愿上看, 24.80%的农业转移人口希望定居在县城或小城镇, 6.90%的人希望定居在地级市,9.00%的人希望定居在省会或副省级城市,14.70%的人希望定居在直辖市,另有35.70%的人希望定居在现就业地,随意而安。当老一代农业转移人口由于年龄原因逐渐走出历史舞台,新生代农业转移人口在就地或就近市民化路径上进退两难,这主要归因于他们独特的群体特征及强烈的城市认同感和融入感,“北漂一族”就是典型例子。国家统计局2010年对新生代农业转移人口调查数据显示,新生代农业转移人口占农业转移人口总数的58.40%,其中打算在城市长期定居的占45.10%,愿意回到农村生活的只有33.40%[8]。清华大学课题组调查显示,44.00%的新生代农业转移人口完全没有务农经历,48.70%的人承认自己是工人,只有25.40%的人认可“农民”身份。另外从工资结余和寄回农村数据比较,老一代农业转移人口2010年平均结余15377.49元,寄回家11063.25元,占结余的72.00%;新生代农业转移人口2010年的平均结余9683.78元,寄回家5653.73元,仅为58.40%[9]。可见城市生活经历影响了新生代农业转移人口市民化选择取向,就地或就近市民化已满足不了他们市民化要求,他们更多期望能在城市过上市民一样的生活,户籍制度的原因却把他们挡在了城门外,市民化的问题得不到有效解决,势必影响社会和谐发展。因此,要进一步深化户籍制度改革,解决农业转移人口特别是新生代农业转移人口的市民化问题,实现亿万农业转移人口的“市民梦”,使城镇化逐渐从“数量增加”向“质量提升”转变。2020年,要基本形成以合法稳定住所和合法稳定职业为户口迁移基本条件、以经常居住地登记户口为基本形式,城乡统一、以人为本、科学高效、规范有序的新型户籍制度。

四、加快推进农业转移人口市民化

户籍制度改革需要进行战略思考和长远规划,笔者认真研究现行户籍制度和市民化的路径问题,提出以下三点措施:

第一,调整完善户口迁移政策,促进有能力在城市稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化。首先要解决已经转移到城镇就业的近2.60亿“半城市化”农业转移人口落户问题,进而稳步提高户籍人口城镇化水平,稳步推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖。一定要以人为本、遵循规律、因势利导、统筹配套、有序推进,并把握好三个重要原则。首先是尊重自愿原则,农业转移人口进不进城,什么时候进城,进哪一个城市,都要由他们自己来选择,政府不要把他们赶进城,或挡在城门外;其次是分类指导原则,即各地根据自己的实际,因时、因地制宜地制定城市的落户标准,并向全社会公布,让农业转移人口和其他常住人口都能了解每个城市的具体入户条件,合理安排自己的市民化路径,给自己有一个固定的预期和希望;三是有序推进原则,户籍改革涉及到千家万户,一定要积极、稳妥,扎实有序推进,促进人口自由流动、改善公共服务发展方向。

第二,剥离户口中附着的各种社会利益,淡化户口的价值和等级差异。户口价值化和等级化形成的核心原因就是户口附着了各种社会利益,户籍成为公共服务的载体或把手,各项公共服务和社会福利与户籍挂钩是阻碍农业转移人口市民化的主要障碍,所以户籍制度改革的核心就是要将依附在户口上的各种社会福利进行分解,以教育、就业为领头,稳步与户口“脱钩”,促进基本公共服务均等化,形成城乡一体的公共服务体系,彻底消除户口等级,推进我国户籍制度改革从“形式”向“内容”深入,推进我国城镇化发展从“数量”向“质量”的方向转型。

第三,进行分类指导,创造更广泛、更多元的市民化路径。全国城乡之间、地区之间、城市之间的差别巨大,需要合理进行引导。直辖市、副省级城市、省会城市和东部城市资源优势明显,吸引了大量农业转移人口聚集,导致这些城市人口增长与资源、环境矛盾加剧,环境污染、交通拥堵、就业困难等“城市病”日益严重,承载压力较大。中小城市和小城镇虽具有广阔的发展空间和潜力,但产业支撑和公共服务功能有限,吸引农业转移人口集聚能力不足,迫切需要加快产业布局调整,加快发展中小城市,有重点地发展小城镇,增强中小城市产业承接能力,以就业带动促进人口集聚,引导农业转移人口就地就近转移就业,稳步实现人口的合理均衡分布。

[1]陈成文,孙中民.二元还是一元:中国户籍制度改革的模式选择[J].湖南师范大学(社会科学学报),2005(2):30-34.

[2]张晓飞.我国户籍法律制度的主要问题及解决[J].天津行政学院学报,2009(6):76.

[3]张静.城市地区户籍制度改革及其路径思考[J].中国行政管理, 2009(8):58-62.

[4]陆益龙.户口还起作用吗——户籍制度与社会分层和流动[J].中国社会科学,2008(1):149-162.

[5]Chan K.Cities with Invisible Walls:Reinterpreting Urbanization in post-1949 China[M].New York:Oxford University Press,1994:1.

[6]李强,陈宇琳,刘精明.中国城镇化“推进模式”研究[J].中国社会科学,2012(7):82.

[7]吴良镛,吴唯佳,武廷海.论世界与中国城市化的大趋势和江苏省城市化道路[J].科技导报,2003(9):3-6.

[8]国家统计局,2010年对河北、辽宁、浙江、山东、河南、湖北、湖南、重庆、四川和陕西等10个省新生代农民工的调查数据。

[9]清华大学“新生代农民工研究”课题组,2011年对长三角、珠三角、环渤海等区域的新生代农民工的调查数据。

Household Registration System Reform and the Citizenization Path of Farming Population Transfer

HU Xue
(Fujian Police Officer College,Fuzhou,Fujian 350007,China)

The reform of household registration system is the vital guarantee for the course of citizenization of farming population transfer.The community of transferred farming population of the old generation has already formed a unique path to citizenization,i.e.,on-site citizenization or citizenination in the neigbourhood.However,with the coming in of the younger generation,this path has met great challenges.Therefore,the reform of household registration system must be deepened so as to create more opportunities for the transferred population of farmers,more options for the realization of citizenization, and to ensure the urbanization can be gradually transformed for the"increase of numbers"to the"quality improvement."

household registration system;farming population transfer;rank of registered permanent residence;urbanization;citizenization

D631.42

A

1672-934X(2014)02-0095-05

2013-11-08

胡 雪(1973-),女,福建龙岩人,福建警察学院讲师,主要从事治安管理研究。