行政审批制度改革的实践探索与理论研究——以顺德行政审批制度改革试点为视角

王志雄

(顺德职业技术学院,广东顺德 528300)

行政审批制度改革的实践探索与理论研究
——以顺德行政审批制度改革试点为视角

王志雄

(顺德职业技术学院,广东顺德 528300)

行政审批制度作为行政机关对社会经济事务实行管理的一种手段,其设置科学与否直接关系到政府行政效能的发挥,文章以顺德行政审批制度改革为视角,系统探讨了顺德行政审批制度改革的历史背景与基本情况,理性分析了顺德行政审批制度改革的特色与成效、困境与对策,藉以发挥示范效应,为我国地方政府行政审批制度改革提供经验借鉴。

行政审批制度;改革;实践探索;理论研究

行政审批制度改革是政府自上而下的一场革新,涉及到政府部门的权力调整和职能定位,审批制度作为行政机关依法对社会经济事务进行事先管理的一种手段与对策,在我国政治、经济、文化和社会生活中曾经发挥过重要作用。但随社会主义市场经济的不断发展,改革开放步伐的深入,特别是在加入世贸组织之后,我国在更广范围和更深程度地参与了世界经济的分工与合作,这对行政审批制度提出了更高的挑战,现行行政审批制度的弊端不断显现。为了进一步规范政府行为、转变政府职能,适入WT0的要求,改善投资软环境,从源头上预防和治理腐败,行政审批制度改革势在必行[1]。

一、顺德行政审批制度改革的背景与基本情况

行政审批制度改革的核心内容是“简政放权、转变职能”,全面优化或删减现有的行政审批服务事项,取消不必要的层层把关和逐级审批,实现“一审一核”和“即审即办”,让市民享受优质、高效、便捷的行政服务。

(一)顺德行政审批制度改革的历史背景

顺德县域行政审批制度改革的背景具体归纳为三个方面:首先是经济社会发展的现实诉求。顺德经济的发展使经济社会发生了深刻的变化,市场主体要求政府能够提供高效优质的服务,行政审批制度改革则成为现实的首要诉求;其次是巩固与深化大部制改革的需要。顺德在两年前就启动了大部制改革,但随着时间的推移,大部制的光环逐渐隐退,而大部制应有的效力还远远没有充分发挥出来;最后是为了贯彻落实上级政府提出的让顺德成为广东社会建设尖兵的政治任务。行政审批制度改革在新一轮三大改革中率先推出,既肩负着满足现实诉求,又承担着为新一轮改革打头阵、作示范的光荣任务。

(二)顺德行政审批制度改革的基本情况

2010年9月7日,顺德明确了构建“区、镇、村一体化”的行政服务体系,同时加快行政服务中心建设,积极推进政府服务前移等改革构想与举措。2011年11月11日,顺德行政审批制度改革咨询和评审委员会正式成立。2012年4月26日,广东省政府批复同意顺德率先开展商事登记制度改革试点工作,顺德真正成为广东省商事登记制度改革试点第一块“实验田”。2012年4月27日,顺德正式开展商事登记制度改革,通过对审批制度及其监管体系进行重新设计与定位,率先实行“两分离制度”,即商事主体资格与经营资格分离,商事主体资格登记与住所审批分离,注册资本认缴登记与实缴备案分离;同时积极建设商事主体信息公示平台与并联审批体系,认真构建“宽进严管”的市场监管体系。

二、顺德行政审批制度改革的特色与成效

顺德在省、市各级领导和部门的指导、支持下,结合自身改革发展需求,积极推进符合社会主义市场经济要求的行政管理制度改革,着力打造法治化、国际化的营商环境。以行政审批制度改革为龙头,以商事登记制度改革为突破口,以“简政放权、转变职能”为原则的行政审批制度改革的基础性工作已基本完成,得到社会各界的广泛关注和认同,行政审批制度改革的特色与成效初步凸现。

(一)梳理审批事项、优化流程,提升行政效能

行政审批制度改革将便民服务事项纳入梳理范围,梳理出全国县级政府最完整的“权力清单”,通过压减审批服务事项363项(审改后部门自行取消254项。2013年全区出台两批深化行政审批制度改革事项目录,再取消优化行政审批事项109项,向社会转移职能事项121项,累计向镇街下放536项行政审批,解决政府职能越位、错位等问题,实现政府职能“瘦身”,为经济社会进一步发展让渡更大空间。实行行政审批服务“三集中、三到位”和“一站式”审批。对于涉及多部门的审批服务事项全部实行并联协同审批,以“统一、联合、集中”为原则,区审改办遴选牵头部门,建立“一窗受理、分段审批、限时办结、流程监控”的审批制度,大部分部门实现审批承诺时限比法定时限减少一半以上,同时对行政审批服务事项的收费进行彻底清理,逐步减少行政服务收费事项,真正实现了行政审批服务的高效化。

(二)选优配强、综合审批,全面落实“三集中三到位”制度

各部门打破思维定势,以审批制度改革为切入点,从促进行政效能出发,重新调整优化内部机构设置。重点突出部门的综合审批、综合监督管理、综合执法、综合研究,全面落实“三集中三到位”制度。区属有审批权的13个大部门全部设立审批科,审批权向该科室集中到位;建立行政审批首席代表制,将审批监督权向首席代表集中到位;同时实现审批科和首席代表向行政服务中心集中到位;选优配强窗口人员,各单位要积极选派后备干部或优秀年轻干部进驻审批窗口锻炼,全面完善区属大部门的职能定位,重组大部门组织架构和运行机制,推动大部制改革从量变到质变。

(三)社会参与,共同治理,民众参政议政

鼓励民众参与社会管理,认真规范社会组织的发展,逐步发挥社会组织在公共事物管理与公共服务中的作用。政府职能部门加大向社会简政放权力度,规范放权行为,区审改办联合区法制、编制、财政等职能部门对转移事项的承接主体、转移具体条件、经费标准、监督管理等事项进行审查与评估,对达到放权标准的事项按照政府采购的方式择优确定承接组织;与此同时加强评估监督,积极构建社会组织承接管理服务事项的评估监督机制;加强对社会组织的资质审查、跟踪指导、服务协调和绩效评估,及时总结分析社会化管理试点项目的实施情况,研究制定事项转移的长效机制,发现社会组织履行职能不到位的,应及时做出调整,并追究相应责任。

(四)拓宽受理渠道,实现网络服务

建设覆盖区、镇、村的一体化通用审批系统及实时电子监察系统,通过电子政务手段检验审批改革成果,优化审批流程,提高审批效率,大力推进信息化服役,尽最大努力方便群众和企业办事。全面启用网上审批服务,进一步拓宽审批受理渠道,分流申请人群,通过网络为市民提供全天候的审批服务。

(五)健全法律、完善监管,优化营商环境

行政审批制度改革的主要目标是打造法治化、国际化的营商服务环境。顺德区以商事登记制度改革为突破口,探索建设符合国际惯例的、宽入严管的市场监管长效机制。目前在三方面实现突破:一是商事主体资格和经营资格相对分离;二是注册资本从“实缴制”向“认缴制”转变;三是采取住所和经营场所各自独立的登记管理方式,系统解决企业注册难、投资难问题。实现“一表登记,三证(营业执照、机构代码证和税务登记证)同发”,进一步激发市场和社会的能动性和创造力。同时,更加注重加大后续监管工作力度,重点从建立行政审批标准体系、法制司法配套体系、社会诚信自律体系、市场监管保障体系四个方面着手,完善市场监管法治格局。

三、深化行政审批制度改革的困境与对策

行政审批制度改革是行政体制改革的突破口,涉及政府部门职能定位、权力配置、利益平衡[2]。顺德行政审批制度改革方案酝酿时间比较长,方案的理念设计吸收了国内外行政审批制度改革的最新研究成果,方案的内容借鉴国内外同时聘请行政审批制度改革的先进经验,其总体思路是以创新与突破为特色、以提高群众的满意度为目标、以其他各项配套改革联动为支撑,最终构建服务型政府。

(一)深化行政审批制度改革的困境

1.制度改革与利益纠结之困。审批制度是国家行政机关对社会资源分配的一种行政行为和手段,是有行政审批权的行政机关依据法律、法规和有关政策,以书面证照等方式允许相对人从事某种行为,确认某种权利,授予某种资格的行为,包括审批、核准、许可、审定、认证、资质评定等行为[3]。审批制度改革即意味着政府职能部门要放权,其利益必然受到冲击,政府职能部门在进行改革时往往更多地是考虑自己部门利益,这种利益纠结使他们对行政审批制度改革缺乏热情与动力。因此,审批制度改革必须正视制度改革与利益纠结之困,这是行政审批制度改革的共性困境。

2.数量精减与质量提升之困。行政审批制度改革一般都会把取消和调整审批项目的数量作为改革成功的重要标志,当前顺德行政审批制度改革也不例外。顺德审批制度改革的对象为当前行政审批服务的事项,主要包括主要行政许可、非许可类审批、便民服务事项三类,通过清理、汇总、公示三阶段进行数量精减。政府部门为了显示改革力度都规定了一个减项的比例数,但实现了这个目标是不是能使行政审批制度改革有根本的改观呢?不可否认,行政审批改革是要而且必须要减少过多过滥的行政审批项目,但是衡量改革成功的关键不在于减少行政审批项目的数量,而在于看减少了什么样的行政审批项目以及减少行政审批项目的质量[4]。顺德政府职能部门与街镇行政审批制度改革必须正视数量精减与质量提升之困境,不能把评估检查、绩效考核的目光仅停留在数量精减之上,更应注重质量的提升。

3.流程规范与灵活兼顾之困。顺德行政审批制度改革在流程规范上以打破“以职能部门为中心”的空间分散、环节多、时限长、效率低的传统行政审批流程,建立“以公众为中心”的高效、透明、低成本行政审批流程为工作目标,以清理审批要件、精简审批环节、合理确定与压缩审批时限、设计并联、协同审批流程为路径,力争根据“一事项一流程”原则,实现“一审一核”、“即审即办”,建立“一窗受理、分段审批、限时办结、流程监控”的并联、协同审批制度。这种顶层设计对于规范审批行为、优化流程、完善程序性制度建设具有特别重要的意义。但是,流程规范与灵活性兼顾也应纳入思考范围,特别是要在短时间内实现流程全面规范合理,顶层设计与实践操作难免产生困境。

4.机构设置与队伍精简之困。简政放权,推动社会组织参与行政审批管理工作,其重要举措是设立行政服务中心、创设法定机构。顺德行政审批制度改革的重要措施是设立行政服务中心,借鉴与移植新加坡、香港的某些做法创设法定机构,而当前行政服务中心与法定机构的管理体制主要有行政编制型和事业编制型两种。顺德区主体公务员人数在大部制改革前后保持在1000至1100左右,但近些年雇员人数新增不少,简政放权,顺德主体公务员人数未精简;设置机构,雇员人数却在增加,机构设置与队伍精简之困也不容忽视。

5.简政放权与监管完善之困。顺德行政审批制度改革经过了整整一年的酝酿发酵,改革才进入“简政放权”的实质性操作阶段,法定机构是承接政府转移职能的重要主体,法定机构均建立和完善了以决策层及其领导下的管理层为主要架构的法人治理结构,在机构内部建立决策、监督与执行既相互分离又相互协调的运行机制。理事会是决策层的组织形式,理事会设立专门委员会,为理事会决策提供专业意见和建议。

(二)深化行政审批制度改革的对策

1.明确目标定位、合理价值取向。行政审批制度改革的核心内容是“简政放权、转变职能”,在明确“大部制、小政府、大社会、好市场”的目标定位基础上,应坚持科学合理的价值取向。即以市场化为导向、社会分权化为支撑、法治化为依归,绩效化为目标。市场化价值取向具体是指遵循市场优先的原则,发挥市场的基础性作用;社会分权化价值取向是指将政府集中的部分权力分散给市场、社会,通过各种市场主体之间的竞争,提高公共服务的水平;法治化价值取向是指注重法制建设,使行政审批的行为有法可依,使监督行为有据可依;绩效化取向是指引进企业的管理手段和方法,对行政审批的事项和行政审批改革的成果象企业一样进行绩效评估,以提高行政审批及其改革的效果与质量。

2.精减审批数量、提升审批质量。减量型改革模式是当前行政审批制度改革的根本特点,但改革的目标如果仅定位于数量的精减,审批制度改革真正目标难以实现。因此科学界定顺德行政审批制度改革的对象:行政许可、非许可类审批、便民服务事项的基础上,一方面要通过清理、汇总、公示三阶段进行数量精减,完成政府考核的预期目标;另一面更要关注减少了什么样的行政审批项目以及减少行政审批项目的质量,是否真正实现了该减的已减,该放权的已放权,从而全面提升行政审批的质量。

3.规范审批行为、优化审批流程。行政审批制度改革在全面落实审批权向科室集中;审批监督权向首席代表集中;审批服务科和首席代表向行政服务中心集中后,首先要进一步规范行政审批行为,按照公开、公平、公正、高效的原则,逐步把行政审批纳入规范化、制度化的轨道;其次是根据行政审批项目的性质、特征和难易程度,设定审批流程,做到行政审批的要件、流程和裁量标准的规范化。行政服务中心和法定机构对具有共性的审批行为进行统一的规范,对各职能部门制定的审批流程要以科学、合理、高效为标准进行进一步的检验与优化,切实提高行政效率。

4.加强法制建设、强化制度保障。法律与制度建设是行政审批制度改革的依归与保障,要保证行政审批制度改革的高效有序进行,法律制度建设是关键。对行政审批程序尚不完善的问题、内外监管制度构建问题等方面急待加强,积极探索专业性和完整性相结合的制度建设之路,努力构建一套完整的、综合的、协调的程序性制度,是当前顺德经济社会发展的新要求。

5.健全监管机制、落实监管责任。判定行政审批制度改革成功的标准不能仅从取消了多少审批项目,放多少权力来考虑,也应从改革的长远效益及公共服务质量来进行评价。为了加强对审批事项的后续监管,不断健全监管机制、落实监管责任十分重要。顺德行政审批制度改革实行首问负责制、投诉举报制,建立行政审批责任追究制度,确保审批“提速不越轨、加快不违规”。

行政审批制度是一柄“双刃剑”,一方面,行政审批是行政机关对市场失灵、社会自律不足采取的必要干预,在预防危险、保障安全,分配稀缺资源,提升市场主体风险抵御能力等方面发挥着重要作用。另一方面,行政审批作为前置性的管理手段,如果过滥,也会影响社会活力和市场创造力,增加市场主体经营成本、甚至阻碍经济发展[5]。因此,行政审批制度改革应抓住机遇,充分学习与借鉴国内外成功的经验,结合地方实际情况,以“简政放权、转变职能”为核心内容,不断提升行政效率,构建服务型政府,促进社会协同治理,最终构建职权合理、标准统一、便民高效、公开顺畅、共管共治、监督到位的行政审批服务体系。

[1]苏潮歆.广东省行政审批制度改革:问题与对策[J].广东经济, 2004(8):52-54.

[2]陈奇星,吴津.行政审批制度改革:浦东的实践和思考[J].中共浙江省委党校学报,2011(3):33-40.

[3]蔡林慧.我国行政审批制度改革现状及难点分析[J].南京师大学报(社会科学版),2003(6):32-38.

[4]吴盛光.行政审批制度改革的特点、困境与治理[J].大连干部学刊,2009(10):33-36.

[5]应松年.行政审批制度改革:反思与创新[J].学术前沿,2012 (5):48-55.

Practical Exploration and Theoretical Research of the Reform of Administrative Examination and Approval System——with example of the experimentation at Shun De

WANG Zhi-xiong
(Shun De Polytechnic College,Shun De,Guangdong 528300,China)

The administrative examination and approval system,as a means of administrative management of social and economic affairs,whether it is scientific or not is directly related to the government administrative efficiency.With the example of the reform experiment at Shunde,the thesis probes into the historical background and the basic situation about the Reform of Administrative Examination and Approval Systerm in Shun De,and rationally analyses the characteristics and efficiency, predicament and countermeasures of Shun De reform,in order to achieve a demonstrative effect and provide experiential reference for China's administrative examination and approval system reform at the level of local government.

administrative examination and approval system;reform;practical exploration;theoretical research

D630.1

A

1672-934X(2014)02-0091-04

2014-02-15

王志雄(1971-),男,湖南衡阳人,副教授,中南大学法学院博士生,主要从事民商法、思想政治教育研究。