建立健全经济激励机制完善我国耕地保护制度

刘国凤，王雪燕

(长春大学马克思主义学院，长春 130022)

建立健全经济激励机制完善我国耕地保护制度

刘国凤，王雪燕

(长春大学马克思主义学院，长春 130022)

耕地保护始终是土地管理的首要任务，我国已形成堪称世界上最严格的耕地保护制度，但一直以行政和法律两种手段为主，效果并不理想。耕地与建设用地是一对矛盾，这对矛盾背后的根源是经济利益的冲突。本文以经济根源作为研究的新视域，以激励理论作为理论基础，提出建立耕地保护基金制度;引入发展权购买，建立耕地储备制度;通过税费政策，提高占用耕地的成本等耕地保护经济激励新机制，以促进我国耕地保护制度体系的创新与完善。

耕地保护制度;经济激励机制;耕地储备制度

0 引言

耕地保护是涉及国家粮食安全、经济安全、社会稳定、土地资源可持续利用的重大战略问题。自1986年颁布实施《土地管理法》以来，耕地保护一直是土地管理的首要任务、头等大事，并且保护力度逐年加大，现已形成堪称世界上最严格的耕地保护制度。然而，事实是耕地保护的效果与预期仍有很大差距，耕地不仅数量仍然在不断减少，而且质量也在不断下降。我国的耕地保护制度一直以行政和法律两种手段为主。耕地保护的直接主体地方和农民都是被动的执行者，没有耕地保护的意愿与积极性，其原因就是耕地价值被严重低估，耕地保护外部性效益没有得到相应的补偿［1］。耕地与建设用地是一对矛盾，这对矛盾背后的根源是经济利益的冲突，因此，要改变当前保护耕地与占用耕地利益分配不均衡的状态，提高耕地保护制度的绩效，除了法律和行政手段外，还必须抓住耕地保护问题的关键——经济问题，必须配以经济手段来解决耕地保护问题，即必须落实科学发展观，从调节相关利益主体间的利益配置入手，转变经营模式，完成农村经济结构的战略性调整，完善耕地保护的宏观经济政策，运用市场手段调节资源配置，着力保护产粮地区干部和种粮农民的积极性，促进耕地保护目标的落实。通过建立和完善区域财政转移支付制度、耕地保护基金制度、发展权购买制度、生态补偿制度等，将耕地的外部效益内部化，提高占用耕地的成本，抵补耕地保护者的巨大机会成本，形成占用耕地成本与保护耕地获利之间的均衡状态，由全体社会主体共同负担耕地粮食安全、社会保障及生态保育效益的外部化。同时，明确界定公共利益，严格建设用地审批，对于非公共利益占用耕地的行为课以重税，对非法占用、毁损耕地的行为给予重罚，建成完备的耕地保护经济激励新机制，协调各相关经济主体间的利益配置关系，对为保护耕地做出贡献者给予政绩和利益上的支持和保障，使耕地保护行为变被动为主动，促进耕地保护制度目标的实现。

1 现行耕地保护制度激励机制的缺陷

目标是人的行为方向与状态的动力，对人的行为有激励、引导和制约的作用，而激励是组织行为管理中的关键所在。理性经济人根据内部因素与外部条件所做出的判断就是行为逻辑，耕地保护主体的行为取决于其行为逻辑。按照管理学的研究，激励强化分为两大类型:正强化和负强化。正强化是指对符合组织目标的行为采取奖励措施，以使这类行为进一步加强，促进组织目标的实现;负强化就是指对不符合组织目标的行为采取惩罚措施，以使这些行为削弱直至消失，从而有利于实现组织目标［2］。在本文中，我国耕地保护制度设定的目标即组织目标。依据激励理论，我国现行耕地保护制度的激励机制实施并不完善，尤其是经济激励机制还不健全，存在缺陷与不足，主要表现在以下两方面:

1.1 正强化激励没有体现

根据激励理论，对于符合组织目标的行为应采取有效的奖励措施，以使这种行为进一步加强，促进组织目标的实现。然而，现行耕地保护制度并没有充分发挥正强化激励的作用。地方政府对于耕地保护不论是作为还是不作为，做出的努力多还是少，都能平均享有其粮食安全、生态保育、社会保障等外部效益。而我国粮食主产区并没有因耕地保护制度执行得好，而得到一定的政策优惠、经济补偿，事实是“产粮大县，财政穷县”的现象还比较严重。有利于耕地保护制度设定的目标实现的行为没有及时得到正强化，导致耕地保护制度难以落实。对于耕地保护多且好的地方国家应通过各种措施加大补贴力度，从经济上补偿其土地开发的机会成本，以调动耕地保护主体地方政府和农民的积极性。如中西部地区、东北地区等粮食主产区相对于东南沿海地区耕地肯定多，应给予政策上的倾斜、经济上的补偿。具体可通过加大区域财政转移支付、制定粮食最低收购价格、建立耕地保护基金等措施对耕地保护区域及主体给予及时相应的正强化，提高其对耕地保护的积极性。以上是通过各种政策措施对耕地保护主体给予直接经济补偿，政府还可以通过开展农业技术服务，提供生产技术咨询和指导，帮助农户提高粮食产量，增加收益。政府也可以通过提供化肥、农药、种子、农业机械以及农田水利设施，降低农户耕地保护成本，提高收益。

1.2 负强化激励程度不够

我国现行耕地保护制度对非耕地保护行为的负强化激励程度不够，对违法违规占用耕地行为的负强化激励更是欠缺。目前，耕地补偿仅仅考虑耕地被征收征用前3年的平均年产值，而没有充分考虑耕地所具有的生态保育功能、粮食安全及社会保障功能等，导致耕地征收征用成本与市场出让价格之间存在巨大差额。在巨额经济利益的驱使下，多年来，违法违规征占耕地甚至基本农田的行为屡禁不止，时有发生，城市和开发区盲目扩大，占用大量优质耕地，使城乡生态环境质量日益下降;同时，城镇土地利用低效、粗放，经济发展模式转变缓慢，而这些行为又没有受到及时和应有的惩罚，这样就导致了非法占用耕地和基本农田进行经济建设的行为更加猖獗。并且，耕地保护制度在法律层面上虽然有严格规定，却没有真正得到严格实施，即“严规定，宽实施”，因此法律惩处非法相关责任人并威慑潜在违法者的作用不能很好地体现，导致耕地保护制度落实不到位。

2 建立健全耕地保护经济激励机制

围绕耕地保护相关主体“动力”与“激励”的问题进行分析，认为目前耕地保护制度绩效不理想的主要原因是没有调动起耕地保护相关主体的积极性，占用耕地成本与保护耕地获利之间没有形成均衡的状态，耕地保护主体只是被动地执行耕地保护制度。在社会主义市场经济条件下，除行政和法律手段外，还应加强经济手段协调耕地保护相关主体间的利益配置，将耕地保护外部效益内部化，大大提高占用耕地的成本，同时提高耕地保护主体的收益，促使占用耕地成本与耕地保护获利之间达到均衡状态。只有这样，才能调动起耕地保护相关主体的积极性，实现耕地保护制度的预期目标。因此，应针对耕地保护的经济学原因，建立和完善耕地保护经济激励新机制。

2.1 建立耕地保护基金制度

综合考虑各地经济发展水平，相应地确定各地的耕地保护基金率和基金额大小。类似于银行的法定存款准备金制度，可设想主要考虑人均耕地面积指标，若平均每人耕地面积较小，人均GDP值较大的地方采用较高的基金率，反之则相反，要及时对每个地方的耕地保护基金率进行等级层次划分，并根据这项指标的变化定期进行适应性改动。缴纳基数以调查更新获得的当时的耕地面积为标准。该项计算公式为:［耕地面积缴纳基数×耕地保护基金率=耕地保护基金缴纳额］［3］。地方政府应按规定及时并且足额向中央政府缴纳。中央政府应设立专门的职能机构严格管理耕地保护基金，并对工作取得的绩效进行奖励和惩治，从而减少甚至消除地方政府在耕地保护行动中的不作为、“搭便车”或“偷懒”等行为，实现耕地保护制度的根本目标。

政府要设立耕地保护基金，进行耕地保护责任保险。借鉴一些地区和城市运作耕地保护制度的经验，地方政府通过设立相应级别的耕地保护基金，在经济上补偿耕地保护主体所承担的责任和义务，建立耕地保护补偿机制，提高地方政府和农民耕地保护积极性。耕地保护基金按照“统一政策、分级筹集”的原则，其来源主要包括新增建设用地土地有偿使用费、土地出让收入资金的一定比例、耕地占用税的一部分以及其他财政资金。国土资源部门负责基金的运作管理，农业部门负责耕地流转担保，其他部门配合实施，以逐步摆脱行政权力对市场的完全控制。政府耕地保护基金的用途为:对拥有土地承包经营权而且承担耕地保护责任的农民采取保护;支付承担耕地保护责任的农民的养老及失业保险;对农场或企业以及承担耕地保护责任的村组集体经济组织等经营的耕地进行现金补贴;用于耕地流转担保及农业保险补贴等。主要做法是由地方政府下达耕地保护目标任务，再由下面各级政府分解下达，落实保护农用地的目标，需由负责人与政府签订《耕地保护合同》，约定所保护耕地的地块、面积、级别、期限和补贴资金及违约责任等相关内容，依据耕地的评价结果决定补贴标准，即补贴标准要与耕地质量相关联，以提高农民保护耕地质量的自觉性和积极性。

在政府设立耕地保护基金的基础上，耕地保护同样可以借鉴污染环境承担责任保险制度，增设耕地保护责任保险，并对该项新职责进行市场化运作。将《耕地保护合同》作为依据，在耕地被征收或遭到破坏时，把给承包经营者造成的损失作为保险标的，以耕地质量作为衡量标准，给予承包经营者以经济补偿，以保证耕地承包经营者实现其合法权益。这样可以有效地将政府耕地保护基金用于补偿承包经营者，实现政府各部门对耕地保护的联动，避免农民权益受损害，从而有效能动地约束地方政府的不合理征地行为。

2.2 引入发展权购买，建立耕地储备制度

改革开放以来，我国各方面的发展都奉行吸收外界一切可以利用的资源和方式，对于耕地制度的改革和创新，同样可以借鉴美国农地开发权购买制度的有益经验，通过购买发展权来建立具有中国特色的耕地储备制度，实现有效保护耕地的目的。东部沿海经济发达地区可以与中西部经济欠发达地区对接，用市场化手段购买本地区的“耕地发展权”，补偿大量占用耕地所产生的外部性问题，即耕地所具有的粮食安全、社会保障及生态保育效益的外部化，类似于“排污权交易”，这样就可以减少或消除地方政府的“偷懒”或“搭便车”现象［4］。此外，对于有可能转变用途的土地尤其是城市郊区和铁路、公路沿线的耕地，由于这些优质农田发展的优先购买权一般归属社会性组织或非盈利性组织，因此要获得农田的开发权，这些组织只需向农民支付一笔数额相当于土地市场价格的三分之二或一半的现金作为补偿，这部分现金通常由国家设立的半官方政策性组织提供。农民不得改变出让耕地发展权的农地用途，但可以用出卖耕地开发权得到的钱来改良土壤，改进生产技术，提高耕地产出力，增加收益。同时通过增设耕地发展权提高地价，增加开发商获得土地的成本，能够在一定程度上遏制以“非公共利益”为目的进行土地征用的势头。

2.3 通过税费政策，提高占用耕地的成本

重新建立农用地使用性质改变的成本核算制度，即把占用农用地损失的外部成本“内化”，使占用农用地者付出足够的代价来补偿占用农用地造成的损失，把占用农用地造成的生态、社会、机会代价和对后代的损失纳入市场成本。但这种将“外部性”进行“内化”的进程，只有通过行政部门的强制性干预才能实现，不能期望市场自发形成［5］。所以，国家应制定和执行严格的土地管理和耕地保护法律法规，只有在强有力的土地管理的职能保障下，才能将“外部性”强制“内化”。同时，进一步增加经济发展必须的新增建设用地有偿使用费缴纳标准，以当地实际经济发展必须的新增建设用地面积为准，调整建设用地有关税费政策、土地有偿使用费缴纳范围。财税部门要加强税收征管，严格控制减免税。

3 结语

保护耕地是为了保护国家粮食安全，是国家稳定和社会公共利益的需要，不仅仅是农民利益的需要。义务与权利不对等的问题是导致耕地保护相关主体缺乏耕地保护主动性和积极性的根源。因此，通过以上激励机制从经济角度实现耕地保护主体义务与权利的均衡状态，才能调动起耕地保护主体的积极性，使耕地保护行为变被动为主动，保证耕地保护制度预期目标的实现。

［1］张传新.我国当前耕地保护政策再审视［J］.中国国土资源经济，2011(1):35-36.

［2］周三多.管理学［M］.北京:高等教育出版社，2000:223-224.

［3］邹晓云，张琦，王宏新.耕地保护社会约束机制研究之三:人人有责人人参与［J］.中国土地，2010(1):25-28.

［4］刘国凤，张开芬.农地发展权视角下的农地征收与耕地保护问题研究［J］.长春大学学报，2010(1):1-4.

［5］赵华甫，张凤荣.耕地保护方向待转——从单一功能到多功能的演变交替［J］.中国土地，2010(10):19-20.

责任编辑:沈玲

A Study on the Econom ic Incentive M echanism to Improve China's Cultivated Land Protection System

LIU Guo-feng，WANG Xue-yan

(College of Marxism，Changchun University，Changchun 130022，China)

Cultivated land protection has always been the primary task in land management，China has formed themost stringent farmland protection system in theworld，which emphases administrative and legalmeans and the effect is not ideal.The cultivated land and construction land is a pair of contradictions，the root of the contradictions is the conflict behind economic interests.This paper，taking the economic rootas a new view of research and themotivation theory as the theoretical foundation，proposes the new economicmotivation mechanisms of establishing cultivated land protection fund system;establishing land reserve system by introducing the development right purchase;increasing the costof the occupation of farmland based on tax policies to promote the innovation and perfection of cultivated land protection system.

cultivated land protection system;economic incentivemechanism;arable land reserve system

F301.1

A

1009-3907(2014)01-0006-03

2013-09-01

吉林省教育科学“十二五”规划项目(GH13083);吉林省教育厅“十二五”社会科学项目(吉教科文合字［2014］第312号)

刘国凤(1977-)，女，吉林长春人，讲师，博士，主要从事马克思主义基本原理与社会主义市场经济研究。