辽宁省河道管理体制与防洪能力建设的思考

尚真宇

（辽宁省江河流域管理局，辽宁 沈阳 110003）

1 现行河道管理体制

1）部门的职责和任务。目前，辽宁省水行政主管部门下设的河道管理机构：主要分为省、市、县三级，其中有堤防管理任务的个别市、县级河道管理机构：下设了河道管理所，直接负责辖区内相关堤防工程的管理。省、市、县三级河道管理机构，代表水行政主管部门承担辖区内河道管理与保护工作：一是承担河道堤防及其附属工程的维修、养护工作，保障河道防洪安全；二是负责涉河建设项目管理、河道采砂管理，防止危及河道防洪安全；三是负责制止侵占、破坏或损坏河道及其附属工程的违法行为，维护河道生态环境及正常管理秩序等；四是保护河流生态，维系河流生命。同时作为防汛抗旱指挥机构办公室的职能部门，各级河道管理部门汛期还承担着：提供河道防洪工程运行情况、对江河河道行洪能力进行分析、提供江河堤防、险工险段、河道阻水物、重要保护对象的防洪特征值等重要工作任务。

2）机构设置及人员情况。据统计，全省水利系统共有河道管理机构73个、市县直属河道堤防管理所66个。

3）经费保障及机构运行情况。目前全省2400多名河道管理人员中，只有1100余名属于全额人员，占人员总数的48%，其余非全额人员大多数在县级河道管理机构和直属河道堤防管理所，属于直接管理河道的人员。辽宁省县级河道管理机构及市县直属河道堤防管理所机构，运行经费严重不足，以前自筹自支事业单位的筹资渠道，随着我国社会河道管理制度的不断完善，而逐步缩减。如河道采砂管理费、占河费、河滩地的出让费等，一些收费项目逐步被取消或者实行非税收入支出两条线，再加上自筹自支事业单位严重超编，使这些单位难以运行。还有个别地区虽然机构设置为参公单位或全额事业单位，但其经费来源没有纳入财政预算，而是由河道维护费或水资源费等非税收入解决。

2 制约的因素

1）河道管理机构不健全、工作职能尚未统一。

2）人员配置不均衡、管护责任不明确。

3）河道防洪工程管护经费严重不足。

4）管理水平滞后、河道防汛基础工作薄弱。

3 建议

1）理顺工作职能、落实防汛监管责任。有河道管理任务的地区应根据河道管理及河道防汛任务，建立职能健全的河道管理机构，并保证其人员及管理经费纳入财政预算。正常条件下，辖区内有1～4级堤防管理任务的市县（市、区），应参照水利部与财政部联合下发的《水利工程管理单位定岗标准》等有关规定，设置堤防管理所，明确河道防洪工程管护责任，科学核定编制，将经费纳入财政预算。建议没有条件设置堤防管理所或辖区内仅有五级及以下堤防管理和无堤段管理任务的地区，可按照行政区划，将河道管理及河道防洪工程管护任务，交由目前已完善的乡镇水利站及村级水管员队伍负责管理，落实其汛期河道值守、巡查、观测、预警、上报的工作职责，实现河道防汛责任落实到每一个乡镇、每一个村。另外从全省来看，应结合现行的防汛行政首长责任制，建立河道防汛河长负责机制，明确乡长、村委会主任是河道管理及防汛的第一责任人。

2）加强河道防洪工程日常管理。建议流域面积大于1000 km2的大、中型河流，对其堤防巡查至少保证每月进行一次，其余小型河流巡查应保证至少3个月进行一次。二要有针对性的做好堤防专项检查。一般应于每年汛前、汛后各进行一次，由河道管理部门组织开展，侧重对辖区内河道重点险工险段进行检查，汛前检查主要包括险工险段除险措施的落实、河道应急度汛工程完成情况、上年水毁河道工程的修复情况，河道防汛责任制的落实、抢险物料的筹备及各类预案的编制情况等；汛后检查主要针对堤防汛期运用出现的问题，对工程变化情况、水毁情况进行全面排查；特大洪水后，应组织技术人员对典型河流断面过流情况进行分析，对重点工程安全状况的影响作出评价。三要做好汛期安全检查。该项检查应由水利部门与工程所在地乡镇、村防汛工作人员联合组织开展，在防汛紧急期或河道水位接近堤防警戒水位的情况下，检查人员应按照堤防断面一字排开，对辖区堤段进行徒步拉网式排查，重点检查堤防裂缝、滑坡、洞穴、坍塌、渗水、管涌及堤防背水侧水井水位抬升等现象，如发现堤防出险应及时上报并按照预案进行抢险加固处理。

3）加大河道防洪工程维修养护投入。为确保河道防洪安全，保证河道防洪工程长期发挥效益，保持防洪标准不降低，这就要求政府和水行政主管部门，加强资金的投入与引导，做好工程配套管护规划，在加强大型河流堤防维修工作基础上，逐步增加对中小河流防洪工程管护的投入，尤其是近年来建设的中小河流堤防工程、河道生态拦挡、警示设施等，确保有关工程发挥应有效益，从而保障河道防洪能力持续达标。

4）加强河道管理、提高防汛技术保障能力。一是加强涉河建设项目日常监督管理工作。确保建设项目按照水行政主管部门批复的方案进行施工，对于穿、跨堤防等重要施工环节的设计、施工、监理队伍具备相应水利资质，最大限度降低涉河建设项目施工对河道防洪工程的影响。在工程巡查、防汛检查中，将涉河建设项目河段作为检查重点，汛期加强在建项目的监管，确保施工人员、机械设备及时撤出河道，保障河道行洪畅通；二是加大涉河违法案件的查处力度，加强工程保护，严厉打击非法采砂、占滩占河等侵占、破坏河道及其附属工程的违法行为。另外，根据河道管理部门防汛工作职责，在防汛工作方面：一是汛前应逐级落实河道防汛责任，做好河道防洪预案，加强河道防洪工程基础资料管理，掌握相关工程信息及河道险工险段等防汛薄弱环节有关资料，并组织完成河道应急度汛工程建设和水毁工程修复等；三是逐步开展河流重要防洪控制断面防汛特征水位研究，2010年辽河流域发生了相当于10年一遇的洪水，应结合有关水文资料，对重点河流现状行洪能力进行复核，根据工程现状确定有关控制断面及河段的警戒水位、保证水位，并确定不同流量下的水位关系，为防洪调度积累理论依据；三是汛期要加强河道防洪工程的巡查、值守，充分利用现有水利站及村级水管员，配备必要的交通、通讯设备，建立迅速、畅通的信息反馈渠道，从而为防汛决策提供有力支持。

4 结语

切实加强河道防洪能力建设就是要在不断完善河道防洪工程体系的同时，进一步理顺河道管理体制，提高河道管理水平，加强河道管护投入，逐步扭转重建设、轻管理的现状，从而才能使河道防洪综合能力更上一个新的台阶。

[1]辽宁省水利厅.辽宁省水利基础信息集[M].北京：中国水利水电出版社，2013.