我国节能服务奖励政策存在的问题及对策

◎ 文/王琼 刘宁 王文涛

我国节能服务奖励政策存在的问题及对策

◎ 文/王琼 刘宁 王文涛

节能服务业是利用市场化机制推进节能的新兴产业，是确保实现“十二五”节能减排约束性目标、积极应对气候变化的重要支撑行业，也是加快发展现代服务业的重点。为推动我国节能服务业的发展，政府出台了一系列奖励政策，极大地提高了节能服务公司在节能市场的占有率，为完成“十二五”节能目标发挥了重要作用。但在这些补贴政策执行和阶段性效果评价过程中发现，尚存在一些问题亟待解决，因此必须总结经验，在现有政策基础上进行调整和创新，营造公平、健康的市场环境，使政策发挥更大的作用，提高奖励资金的使用效率和效益。

存在问题

1.节能补贴的使用率不高

（1）2010年6月3日财政部、国家发改委联合发布《关于印发合同能源管理财政奖励资金管理暂行办法的通知》（财经建〔2010〕249号），财政部预留20亿元人民币作为节能服务公司的奖励资金。随后又出台了一系列文件，进一步推进奖励政策的实施，如2010年6月29日财政部、国家发改委《关于开展节能服务公司审核备案有关事项的通知》（财办建〔2010〕60号），2010年10月19日财政部、国家发改委《关于财政奖励合同能源管理项目有关事项的补充通知》（发改办环〔2010〕2528号）等。截至目前，已经备案5批共3000多家节能服务公司。

（2）从执行情况看，财政奖励资金的使用效率不高。通过招标的方式，财政部和国家发改委确认了26家节能量的审核机构，由这些机构到各省（直辖市、自治区）对节能公司上报的项目进行核查。从核查结果看，一些公司为获得国家财政补贴造假问题严重。国家审计署又对26家审核机构审核过的项目进行复审，经过第一轮筛选的公司仍然存在虚假的情况。因此，财政部严格审查奖励的发放条件，截至2012年底，财政补贴使用了4亿元，到2013年底使用了约8亿元，奖励资金的使用率不高。

2.节能审核量大，审核体系不健全

相对于数量庞大的节能公司来说，审核机构数量极少。到目前为止，全国累计备案节能服务公司总数已达3210家，而国家发展改革委、财政部通过评审选拔的国家级第三方节能量审核机构共26家，其中各地方节能中心8家、认证机构6家、会计师事务所4家、电科院4家、咨询公司2家、其它机构2家。在审核过程中，也存在一些问题。

（1）第三方节能审核缺乏国家层面的法律依据和统一的审核规范标准，各审核机构根据自身的情况对节能报告进行设计和编制，导致审核报告的内容条款存在较大差别，不利于专家的评审及审核。

（2）审核人员资格不达标，专业化程度较差。

（3）第三方审计机构缺乏系统性设计。初审、终审机构间没有衔接，无法得知初审机构的审核方法和审核结论，难以保持在计算方法上的前后一致性。重复申报、打包（拆分）申报等现象无法核实。

（4）节能量计算方法学研究薄弱。我国节能审核机构还缺乏节能计量的研究工作，没有对新增类型项目的方法学进行分类及共享，不利于提高审核机构的整体审核能力。

3.直接补贴政策客观上造成市场不公平

我国合同能源管理奖励是根据节能量奖励企业，疏于考虑技术差别导致项目成本的差别，客观上相当于只鼓励企业“扫浮财”，选择最廉价且最容易产生效果的改造方案。客观上给拥有先进技术的的节能公司带来竞争压力，不利于先进技术的推广，这种“劣币驱逐良币”的做法，无形中形成了市场的不公平。

碧水春暖

陈宝林/摄

国际经验

1.法律法规引导用能企业使用节能服务

（1）美国政府在“合同能源管理”开始之初，就制定和实施了一系列有利于其发展的法律法规、方针政策，在很大程度上解决了市场失效的问题。

其一，从国家层面提出的节能计划、项目等涉及交通、建筑、家用电器、节能教育、节能项目融资、能源审计标准、节能的国际合作等多个领域。其二，政策措施涉及能源供给侧和需求侧的不同对象群体，这对促进不同部门在节能领域合作起到非常重要的作用，在宏观上为美国节能服务业提供了良好的政策环境。

（2）在工业领域的节能一般阻力较大、实施困难，但日本多以工业节能为主。原因在于日本“节能法”对节能有强制性措施，如法律要求所有的工业企业每年节能1%，营造了良好的项目执行氛围。

（3）西班牙是电力相对短缺的国家之一，西班牙政府从节约能源保护环境的目标出发，制定、发布了一系列鼓励开发热电联产、可再生能源的“硬性”政策，来满足经济发展对电力的需求，这些政策成为西班牙节能服务公司产生、发展的契机和动力。

2.采用间接补贴的方式，扶持节能服务公司发展

（1）美国的政策不直接对合同能源管理或者节能服务公司进行补贴，而是制定了补贴政策的执行条件，将补贴发放给用能单位，由用能单位选择节能公司进行节能，从而实现节能公司的优胜劣汰，并且也对节能服务公司进行了间接的财政补贴。如2009年美国政府实行经济刺激计划，参、众两院形成的《美国复兴与再投资法案》中，要求州政府设立能源项目专项赠款，对开展节能改造项目的用户进行补贴，但其前提条件是这个节能改造项目必须是由节能服务公司来实施。与此同时，奥巴马签署总统令，明确要求对75%以上的联邦机构大楼进行现代化改造，包括更新老化的供暖系统，安装高科技、低能耗的节能灯等，提高联邦政府部门的节能水平，所有的节能改造项目都由节能服务公司安装设备。

（2）芬兰早在1997年就出台了一系列的自愿性能源效率协议，并于2007年对协议进行全面修订，在2008年初至2016年底实施。自愿性能源效率协议规定，用能单位如果签署自愿协议，并承诺一定的节能减排量，并邀请节能公司介入项目，则可获得5%的补贴。通过对与该协议项目有关的所有已实施的能源审计发现，在工业领域的政府财政补贴比率高达90%。

图 国内外补贴政策特点比较

通过对比国内外节能补贴政策特点发现，国外对节能服务公司的财政补贴是间接的，而国内的财政补贴是直接补给节能服务公司的。从国外的经验看，其一，营造了相对公平的市场环境。

（3）国外节能服务公司服务于用能单位，其竞争的关键是节能技术和服务水平，这促进了节能服务公司的优胜劣汰，营造了相对公平的市场环境；其二，减轻了政府审核工作。政府只需对用能方的用能量进行审核，不需要对繁多的节能公司进行一一审核。而国内的较单一的直接补贴制度，则问题较多，政府审核量大，且会影响市场公平。因此，我国的补贴政策需要反思政策的着力点，以确保节能服务业健康有序地发展。

政策建议

1.推进我国“节能法”的二次修订

目前，包括能源审计制度、能源管理师制度和控制能源消费总量等很多节能工作都没有法律依据。如果现阶段的节能工作没有法律支撑，节能工作很难开展。

2.合理利用碳市场

从2013年6月至今，我国陆续启动了深圳、广东、北京、天津、上海、湖北和重庆等地区的碳市场交易试点。随着我国碳市场、碳交易逐步运行之后，政府可将财政补贴放入碳市场，通过碳配额的销售或更好的机制将财政补贴补给节能服务公司。

（1）节能服务可作为碳市场开发的新产品，把节能量以及附带产生的减排量换算成碳配额在碳市场中交易。

（2）政府通过限定碳排放量的总额，强迫排放大户进入碳市场，这些排放大户也是用能大户就会积极寻找减排的服务商，而碳市场就为节能服务商提供了展示平台。

（3）节能和减排是有协同效应的，大多数节能项目都会有减排作用，还可以产生碳减排量，并在碳市场中出售，即使价格很低，但也增加了节能服务公司的收益，也有利于节能服务的推广。

3.完善第三方审核机构

鼓励完善第三方服务机构，构建节能服务公司共享的合同能源管理专家平台，在节能服务公司与用能单位之间起到独立、公正、权威的第三方作用。

（1）节能审核机构应进一步强化该领域理论研究，通过加大对节能量审核理论研究工作，推进方法学指南或标准制定。

（2）为加强节能审核机构的实效性，建议成立第三方机构合作联盟，建立中介机构数据库，通过定期召开内部培训会、讨论会等动态管理方式，提高第三方审核机构的业务能力及水平。其中，碳市场可以提供第三方核查，这将在一定程度解决节能服务的数据核查等问题，有利于节能评估。

（3）碳市场正在建立一套温室气体排放核算制度，并且国家发改委牵头制定的温室气体直报制度即将实施，这些都为合同能源管理项目的顺利实施提供了有利保障。

4.对用能单位进行补贴

节能补贴给用能单位，由用能单位通过雇佣节能服务公司节能的方式使节能服务公司间接获得补贴。对于节能服务公司来说，会致力于发展有竞争力的高端技术、开拓市场范围等方面，而不是盘算政府的财政补贴。在市场竞争的环境中优胜劣汰，才能真正培育出好的企业。对于用能单位来说，由于有了节能补贴资金，自身拥有节能积极性，并雇佣节能服务公司，从而扩大了节能的需求。

5.提升节能产业核心竞争力

完善以企业为主体的技术创新体系，鼓励在引进、消化和吸收基础上，提升自主创新能力。针对节能服务产业发展面临的关键技术问题，组织实施科技攻关项目，集中企业、高校、科研机构进行突破。

*本文系“十二五”国家科技支撑计划“我国绿色低碳发展的关键支撑政策与技术研究”课题项目（编号∶2012BAC20B08）的阶段性成果

（作者单位：王琼，北京交通大学中国产业安全研究中心、国务院参事室当代绿色经济研究中心；刘宁，国务院参事室当代绿色经济研究中心；王文涛，中国21世纪议程管理中心）

编辑：张涵