探析我国城镇化的未来

◎ 文/郑世林 王宏伟

探析我国城镇化的未来

◎ 文/郑世林 王宏伟

近30年来，我国城镇化取得了巨大成就。城镇化率从改革开放初期的不足18%提高到2013年的53.7%，基本接近世界城镇化的平均水平。虽然我国城镇化成绩斐然，但面临着城镇化进程远远滞后于第二、三产业发展水平的基本事实，而且也面临着农民由“走进”城市到完全“融入”城市的城镇化转轨问题。

面临的问题和障碍

1.土地、能源、环境对我国城镇化的约束

（1）城镇化发展受到土地供应的制约。伴随着大规模城镇化，有限的土地资源被大量占用。我国是人均土地资源稀缺的国家，耕地保护与城镇化土地供应的压力同时存在，土地供应的限制使得土地交易价格节节攀升，不断抬高房地产价格，让进城农民望而却步，也制约了城镇化步伐。

（2）城镇化发展受到能源供应的限制。城镇化带来的大规模城市基础设施和住房建设，需要大量水泥和钢铁，从而带动了能源的刚性需求；城镇居民的能源消耗量是农村居民的2.5倍，农村居民转为城镇居民，也会带来能源消费大幅提高。

（3）城镇化受到环境因素的制约。快速城镇化极大改善了人们的生活，但也带来了前所未有的环境问题如垃圾围城、雾霾弥漫、热岛效应、交通拥堵、河流和水源大面积污染等严重影响了城市居民的生存环境。

2.农民工市民化问题困扰未来城镇化

（1）农民进城对我国经济增长贡献巨大，但也遗留下很多农村社会问题。从经济学理论来看，农民到城里工作是因为其在城里获得的收益要大于农村种地的收入。这种区域收入差，导致了从20世纪80年代末期开始，数亿农村劳动力向城市转移，勾勒出我国经济的转型色彩。农民对美好生活的向往，无限挖掘了经济发展的潜力，成就了我国经济增长的奇迹。但随着农村劳动力大量转移，农村开始逐步没落，剩下留守的多数是老人、妇女和儿童，遗留下很多农村社会问题。

（2）未来我国农民工市民化问题亟待解决。城乡二元结构导致几代农民工还属于“两栖人”，户籍是农村人，但住在城市，户籍歧视使得他们不能平等享有社会保障，城市节节攀升的房价让他们遥不可及。只能租住廉价的房子，分布在城市的角落。如果城市经济萧条，就返回农村继续种地；如果经济形势好转，又重新回到城市打工。因此，农民工市民化问题必须在未来城镇化过程中予以应对和解决。

（3）农民工市民化带来了政府财政支出压力增大问题。预计到2030年我国城镇化率将达到70%左右，新增2亿以上城镇化人口，再加上我国尚有近1.8亿农业转移人口没有实现市民化，因此，初步估计在2030年前我国大约有3.8亿农业转移人口需要实现市民化。假若在2025年基本解决农业转移人口的市民化，平均每年全国需要消化1300万人，加上新增城镇人口，每年共需要解决2500万人。一般认为市民化成本平均为10万元/人，那么，每年市民化总成本约2.5万亿元。按照政府承担40%的市民化成本来测算，估计每年政府需要负担1万亿元，约占2012年全国公共财政收入的8.5%左右。因此，未来地方政府面临着前所未有的财政支出压力。

3.保持经济较快发展是实现城镇化目标的前提

近年来，我国经济增速有所下降，根据国家统计局初步核算数据，今年上半年GDP实际增速为7.4%。受经济增速下降影响，城市就业形势将变得更加严峻，这势必将影响我国城镇化的步伐。

（1）东部沿海地区已经处于工业化中后期，但仍是吸纳城市就业的关键。无论是产业升级还是经济结构调整都是市场化的过程，在产业结构调整中要保持产业结构的合理性，鼓励发展就业吸纳能力强的产业，提升城市吸纳就业的能力。

（2）中西部落后地区，依然处于工业化的初级阶段，不可能完全跨越工业化初期进入工业化的中后期。如果政府对中西部落后地区实施经济结构调整“一刀切”，那么处于工业化初期的企业就难以生存。没有实体经济的发展，城镇化就是纸上谈兵，这些地区的劳动力只能向东部沿海转移或被固定到农业生产上，最终又会加大东西部的城镇化差距。

4.城镇化面临着制度性障碍

城镇化的实质就是农民进城市民化的过程，但是市民化还受到制度性障碍的掣肘。

（1）严格的户籍制度使得我国城镇化还是一种“半城镇化”。农民进城后并没有真正享受城市的福利，没有享受城市的生活，很多农民也没有一种真正安定的生活，所以还只是一种“半城镇化”。

（2）农民进城后难以享受到均等的公共服务。户籍问题背后隐藏着公共服务均等化问题，容易产生严重的社会不公平，引起城镇化进程的倒退。

政策建议

1.处理好城镇化与土地、能源、环境之间的关系

我国正处于史无前例的城镇化进程中，并且近年来愈加受到土地、能源和环境因素的制约。作为一个人均资源禀赋和环境承载能力较低的发展中国家，城镇化过程不仅是人们追求城市文明的过程，也必将是一个集约化利用资源的过程。在城镇化过程中必须要认清和处理好城镇化与土地、能源、环境之间的辩证关系。

（1）城镇化与土地之间的辩证关系。其一，城镇化发展必定要占用一部分土地，我们不能为保护耕地而停滞城镇化的步伐。其二，不能因城镇化可以拉动地区经济增长，大量粗放使用土地，造成耕地萎缩，进而影响到我国粮食安全。我国国情决定了下一轮城镇化发展中，要实现城镇化发展与土地保护的双赢，促进土地利用从粗放型向集约型转变。

草原白莲

蒙古包是蒙古族传统民居，古代称穹庐、毡包或毡帐等。呈圆形尖顶，顶上和四周以一至两层厚毡覆盖。普通蒙古包，顶高10-15尺，围墙高约5尺左右，包门朝南或东南开。包内四大结构为∶哈那（即蒙古包围墙支架）、天窗（蒙语“套脑”）、椽子和门。蒙古包以哈那的多少区分大小，通常分为4个、6个、8个、10个和12个哈那，具有制做简便，便于搬运、耐御风寒，适牧等特点，被喻为草原上绽放的白莲花。

陈宝林/摄

（2）城镇化与能源之间的辩证关系。随着城镇化率的提高，我国能源消费总量仍将经历一段刚性高增长阶段。要处理好城镇化发展和能源之间的关系，关键要解决好快速城镇化与能源供应不足、能源结构优化和建筑节能之间的矛盾。因此，我们倡导城镇化低碳发展的思维，竭力将能源消耗降到最低水平。

（3）城镇化与环境之间的辩证关系。推进城镇化与环境保护并不是相互对立的关系，为了实现快速城镇化不惜牺牲环境，就难以实现“人的城镇化”的本质；为了环境保护停止城镇化发展，也难以实现人类享受城市文明的夙愿。因此，应该协调好城镇化与环境保护之间的关系，把两者有机结合起来。在下一轮城镇化过程中，我国应当避免将城镇化和环境保护之间搞成“两张皮”。

2.通过制度改革使城镇化为农业现代化提供舞台

（1）放开户籍制度和提升市民化福利将成为城市竞争的重要举措。随着人口老龄化进程加速以及劳动力成本提升，我国城市之间将形成对劳动力的竞争。如果一个城市提前放开户籍制度就可能吸纳更多的劳动力，城市经济发展就会相对越快；相反，如果同等条件下，城市对户籍制度限制一直不放松，那么这个城市可能会丧失劳动力成本优势，进而失去发展的活力，这意味着在未来城市竞争力将下降。不仅如此，在未来，地方政府不仅要通过户籍制度来吸引劳动力，而且还会通过教育、社会保障和住房制度等将劳动力留在城市，使得市民化举措成为城市间竞争的长效机制。

（2）随着户籍制度放开，未来农业现代化将成为可能，城乡差距将会减小。随着人口大面积流向城镇，农村的土地被转租给少数留守村里的青、中年人，这就会培育出农村的农场经理，他们会雇佣农村劳动力，并投资农村机械化，种植更有价值的作物，成为农村的富人。外出的农民工也可能拿出自己在城市的收入来承包土地，进行规模化耕种或直接回来农场上班，收入比城里低，但是在家里可以获得更多的幸福感。因此，不远的未来，城市资本向农村回流，农业生产实现现代化成为可能。随着农村现代化进程，农村的住房会逐步被集中，农村现代基础设施建设的普及将成为可能。随着农村基础设施的改善，城乡二元结构会逐步消失。

3.明晰政府和市场关系，通过深化改革开放调动经济活力为城镇化提供财政保障

（1）我国虽然经济总量位居世界第二，但从人均来看仅仅是中等收入国家，经济提升空间很大。

（2）明晰政府和市场关系，进一步收缩政府在市场经济中的边界。垄断性行业几乎被国有经济完全控制，不仅存在着经济效率低下的问题，而且这些行业由于技术发展，自然垄断性质已经基本丧失。因此，在一些不存在自然垄断的行业或环节，允许多种所有制进入竞争将大大提升垄断基础性行业效率，为我国经济结构调整以及经济增长作出较大贡献。在竞争性行业，从国务院到各省、市、县都有大量的国有控股企业，这些企业存在严重预算软约束和经营效率问题，不仅如此，国有企业还可能侵蚀民营经济生存空间，干扰市场经济的发展。因此，明晰政府和市场的关系，迫切需要继续收缩政府在市场经济中的边界。

（3）深化改革开放调动经济发展活力。我国要达到世界发达国家人均收入水平，任重而道远，对此必须有清醒认识并有所作为。其一，要抱有一种开放和谦虚的心态学习其它国家的先进经验。其二，要形成一种改革的氛围，打破各种利益集团制约，不断深化关键领域的经济体制改革。其三，不断扩大开放，继续鼓励外资进入并参与竞争。随着我国经济的繁荣发展，最终会促进城市就业，吸引农村劳动力进入城市，政府也会有更充裕的财政来支撑市民化成本。与此同时，城镇化必将进一步撬动内需，使得未来经济持续平稳较快发展成为常态，从而实现全国人民共享城市文明的美好梦想。

（作者单位：中国社会科学院数量经济与技术经济研究所）

编辑：王慧