非正式制度保障模式：近海捕捞渔船海上群众性自救互救问题探究

2014-03-23同春芬

大连海事大学学报（社会科学版） 2014年4期

同春芬,杨丽

(中国海洋大学法政学院,山东青岛 266100)

斯科特在《农民的道义经济学》中指出：“如果说对最低限度保障的需要是农民生活中的一个强大动因，那么，人们在满足这种需要的农民社区里就能发现制度化的模式。事实上，在‘安全第一’的生存伦理有了社会表达方式的村子内部，在塑造人的日常行为的社会控制和互惠的模式里，这一动因是头等重要的。”[1]以互惠原则为基础的乡村生产生活中的非正式社会保障成为化解农民陷入经济危机的重要手段，起到了“减震器”的作用，在保障农民基本生存权利的同时，也使得风险共担的社会保障原则落到实处，这就是斯科特所说的援助机制。长期以来，农民自身及农民之间经过长期的互动逐渐形成了一些“防范措施”和“减震器”，也就是非正式的保障制度，以调整各类风险在农民自身和村庄内部的分摊比例。海上突发事故多会危及船员的人身安全，生存安全涉及人最基本的最低限度的生存伦理需求，作为农民中不可忽视的主体之一的渔民，斯科特的基于“安全第一”和“回避风险”的非正式制度保障体系同样适应于高风险威胁下的海洋渔民。一般而言，结伴出行及周边共同劳作的船只大多是彼此熟识的同乡人，双方基于乡邻情结和互助互惠的原则形成了稳定的风险分摊网络。而群众性自救互救是指在事故船只周边进行编组生产的船只及其他过往船只自愿或接受海上搜救中心统一调配的(以自愿为主)、基于人道主义精神和互惠原则、不以赢利为目的、对事故船只进行救助的一种救助形式。它以“安全第一”的人命救助为核心，是在渔民群体内部长期形成的一种较为稳定的互惠模式，因此属于典型的非正式制度保障模式。这一模式对于保障海洋渔业安全生产具有重要作用，不但是目前阶段渔业安全生产事故救助的重要手段，也将在未来安全事故救助中占有不可或缺的一席之地。

一、近海捕捞渔船群众性自救互救的历史及现状

邻里互助是我国长期所形成的历史传统，自渔业产生之日起，在乡邻情节的影响下，基于人道主义和互惠原则的自救互救便随之产生，因此自救互救在我国具有悠久的历史。长期以来，这种非正式的保障形式在海上突发事故发生时发挥着人命抢险的关键性作用。历史发展到现在，自救互救依旧在我国渔业安全生产事故救助中占据重要地位。从我国现阶段海上救助实施情况来看，海上救助力量供给总体不足、政府主导的专业救助力量救援能力有限，都在一定程度上限制了救助水平的提升，而群众性自救互救在近海海域就近救助的显著性成效有效地弥补了这一不足。

我国海岸线长达1.8万km，沿海水域辽阔，海上作业环境的恶劣、各类风险的不确定性使海上事故屡屡发生，政府管理体制和手段落后、专业救助力量和管理力量不足加剧了海上事故救助的困难程度。海上突发事故的发生具有明显的突发性，我国专业救助力量多集中于特定的待命点，离事故发生地有一定的距离，多数情况下难以在“最佳救助时间”内抵达救助现场，对于时间就是生命的海上救助而言，这无疑成为影响救助实效的关键性原因之一。而距事故险情发生地较近的同一编组的渔船和其他社会渔船，由于多数马力较小、行动方便且就近出动快，往往能够在专业救助力量到达之前对遭遇风险威胁的渔民及船只进行第一时间的紧急救助，对于提高海上突发事故人命救助的效率和成功率意义重大。[2]2012年，全国各级海上搜救中心、海事系统组织协调参与海(水)上搜救的船舶达7316艘次，其中社会力量参与险情救助的船舶达4754艘次，占搜救船舶总数的64.98%。[3]这让投资巨额资金建设专业救援队伍的政府必须承认一个事实：社会救助力量在海难生还人员的救助中占据半壁江山，已然成为专业救助力量的重要补充。

与此同时，我国目前海上救助资源是按照事故发生的频率和救助需求量，在适当的海上空间间隔进行有效配置的。[4]然而，这一部署在保证绝大多数救助需求得到及时有效满足的同时，救助需求本身的不确定性和救助资源的稀缺性不可避免地导致了这样一个问题：在海上救助力量和资源配备供给薄弱地区的救助力度偏弱，难以满足其应急救助需求。也就是说，海上突发事故救助时间的有限性和救助需求的“拥挤性”导致了“救助力量的失效性”[5]，因此，一旦保障水平严重不足的海难低发地区发生突发事故，救助力量和资源调配的难度较大，救助得不到及时开展，其后果将不堪设想。此时，编组生产及过往渔船间的自救互救成为救助资源薄弱区域在第一时间救助工作开展的核心力量，对降低事故损失、弥补专业救助队伍的“缺位”或“不足”等情况，提高海上救助的及时性和有效性意义非凡。因此，作为海上搜救力量重要组成部分的群众性自救互救，在事故发生第一时间的人命及财产救助被公认为是最及时、最经济也是最有效的。这种自救互救的救助方式充分发挥了社会力量在海洋渔业突发事故救助中的作用，形成了一种极为有效的全社会共同支持、参与的海上救助新格局。

虽然渔船间的自救互救在海上救助中发挥着重要作用，但由于自身能力和外部支持力度不足等多方面的原因，群众性自救互救仍存在很大缺陷，影响着自救互救工作的深入开展。主要表现为：

1.与专业救助力量相比，群众性自救互救的救助力量能力不足

群众性自救互救尽管具有缩短救助时间的优势，但是与装备精良、人员精干、技术精湛的海上专业救助力量相比，编组和过往船舶等力量的救助能力有限，普遍存在船型小、航速慢、抗风等级低等问题，难以胜任恶劣海况下的救助任务，与专业救助力量存在很大差距。

此外，同一编组的渔船和过路船舶大都承担着生产任务，缺乏可用的救助装备，因而很难发挥救助效果。由于他们主要考虑的是生产作业，很少涉及渔船间海上救助，现场救助经验极其匮乏，大多数渔船及其船员基本上没有经过要求较高的专业救助知识和技能培训，对自身安全的防护措施也存在不足，尤其是专业设备的使用，相关的医疗救助知识，大风浪海况下的操船、拖带等都不能满足实际救助的需要，大大影响了搜救效能。在欧美一些发达国家，对志愿者都有专门的系统的培训，志愿者们只有完成了相应的培训内容才可以参加志愿活动，但是我国的志愿者队伍却没有做到这一点。[6]16加上某些地方政府对自救互救的重视不足，在训练场地和经费投入的匮乏，使得渔船无法开展系统化的必要日常训练和应急演练，致使一些群众性自救互救工作得不到很好的落实，自救互救的作用得不到充分发挥。

2.相关部门思想认识不够到位，渔业生产组织体系较为松散

我国自1996年实行渔船股份制改革以后，集体制下的海洋编组生产制度不断弱化，以村(组)为单位的海上编组变得分散，导致海洋捕捞生产组织化程度降低。由于对群众性自救互救在保障海洋渔业生产生活安全和完善多元化救助体系的重要作用认识模糊，许多渔区基层干部和生产单位及个人对编组生产、结伴航行的制度置若罔闻。[7]加之在分散经营过程中，出于各种理性自利的考虑，船与船之间互不通报确切生产位置的情况时有存在。

2012年10月28日，青岛胶南市琅琊镇某渔村的船主肖某单独外出进行捕捞作业，不料燃油机发生故障，由于其作业区域偏离其他船只的作业海区，附近一直没有船只经过，而恰逢当天台风降临，风急浪高，肖某联系多人将其拖回海岸皆被以各种理由拒绝，最终在风浪平息后的一天被一同村船只拖救回岸，经历了一天一夜的生死考验，险些酿成大祸。案例中的肖某生性孤僻，不愿与人合作，在同村人中的口碑颇差。他曾多次单独作业，其中一个原因是他掌握了某渔业资源较为丰富的海区的经纬度，但为了实现对该海区鱼类的“独占”，防止大量渔船涌入该地区而分摊其经济效益，肖某一直不愿将掌握的信息告知他人，这种严重的自利性使其自食恶果。海上编组生产的弱性制度要求和船主的自利性使船舶之间捕捞作业的区域较之先前更加分散，彼此间间隔变大，加上前期沟通不畅，以至于在事故发生时救助难以在第一时间迅速到达，而海上突发事故的人命救助对时间的要求很高，有时哪怕是短短几分钟都有可能产生难以想象的后果，这种相关部门不加干预的低组织化生产模式(未将渔船进行规范化编组)在一定程度上加剧了群众性自救互救的难度。

3.缺乏海上搜救资金，补偿激励机制不健全，群众性自救互救的积极性受挫

基于互惠原则的个人参加救助行动存在一系列风险，除自身面临着一定安全风险，又会因耽误生产造成经济上的损失以及在救助过程中产生燃油损耗和对船体等物资的消耗。然而，我国现阶段海洋渔业救助保障体系的不完善使得参与救援行动的社会船只得不到适当的经济补偿、精神奖励及安全保障，我国对群众性的自救互救缺乏相应的补偿激励机制和政策支持，虽然每年中国海上搜救中心和部分省级海上搜救中心会根据《海(水)上搜救奖励专项资金管理暂行办法》(以下简称《办法》)对积极参与海上搜救行动并取得显著成绩的船舶进行适当的资金奖励，但资金使用范围十分有限，奖励金额不大，参与特大事故搜救的奖励标准通常最高不超过4万元/次[8]，与救助力量的付出额相差甚远，补助力度从整体上来说还是远远不足。与此同时，参加海上救助的搜救力量需自行向海上搜救中心申请有限的奖励资金，由于对海上救助的政策文件不熟悉，缺乏维权意识，很多参与救援行动的群众性社会力量根本不知道搜救奖励专项资金的存在，其申请更是无从谈起，使得诸多社会力量白白蒙受经济损失而无法获得恰当的补偿，在一定程度上打击着救助参与者互救的主动性和积极性。此外，目前阶段的《办法》并非仅针对于社会力量，其受益主体包括社会力量、专业力量和政府、军队力量，《办法》内容笼统，主体不明确，缺乏对社会力量的专项内容规定，且尚无专项的资金来源，这已成为群众性自救互救纵向发展的障碍性因素。义务性的救助行为须有一定的活动经费作保障，如果得不到任何补偿，海上人命救助将成为参与救助的群众性自救互救等非正式社会力量的严重负担，其效能得不到充分发挥，使搜救中心协调这部分社会力量参与搜救行动的工作更为困难，从而延误了搜救时机，造成了更大的损失。

4.缺乏专项的海上救助立法，救助船舶自身权益法律保障不足

我国迄今尚未制定一部专门制约海上船舶或对专业、民间救助力量参加海上搜救的专门性的法律法规。[9]一方面，救助者在救助过程中自身的安全和经济得不到有效保障；另一方面，有关搜救各单位及不同救助力量之间在海上搜救方面的职责和义务划分不明确,导致彼此相互扯皮推诿、搪塞敷衍、消极应对等现象在海上搜救工作中频频出现。而相关政策法规的缺乏也使群众性社会力量的消极救助行为无法得到有效的制约，某些理性的船只因救助“不作为”并不会受到法律的制裁，因此会将自身的利益摆在首位，置处于危难中的遇险人员而不顾，严重影响了救助的及时有效性。

二、进一步规范群众性自救互救的必要性

“十八大”报告“大力推进生态文明建设”部分明确指出：提高海洋资源开发能力，发展海洋经济，保护海洋生态环境，坚决维护国家海洋权益，建设海洋强国。不难看出，“海洋强国”的战略目标已成为国家重大发展战略，海洋上升到一个新的战略高度。建设海洋强国必然要求重视海洋安全生产，维护海上安全，建构与时俱进的海上安全战略。非正式的群众性自救互救虽存在一定缺陷，但其作用不容小觑，因此，必须对这一保障模式予以进一步规范，其必要性主要体现在以下几个方面。

1.完善了中国海上救助的多元供给模式

海上救助是在政府的统一领导下的以救助海上遇险人员为主要目的的公共服务[10]，它不以经济利益为导向，侧重于社会效益，属于消防救灾的子范畴，是一种“公共偏好的私人品”，是典型的准公共物品。作为准公共物品的海上事故救助介于纯公共物品与私人物品之间，既具有公共性，又具有私有性，但在性质上更接近私人物品。这就决定了它不必像纯公共物品那样完全由政府提供，而是可以借助市场和社会的力量，在政府专业救助力量有效供给的同时，充分发挥市场和社会的功能，打破政府垄断，实现救助供给的高效化。而海上事故救助工作强度和难度大等性质又决定了大量的搜救任务必须依靠专业救助力量和非专业救助力量共同完成。我国搜救实践也证明了这一点，社会救助船舶尤其是渔船之间的自救互救，在海上搜救工作中发挥了巨大的作用，有效地节约了救助时间和资源，救助效率得到很大提升，推动其进一步发展是十分有必要的。群众性自救互救目前作为非专业的社会参与力量，成为多元供给模式中基础性一“元”，是我国海上搜救体系不可或缺的重要组成部分，而规范化的群众性自救互救可以行之有效地提升目前多元供给模式的功能，达到救助效果的最优化。

2.弥补政府专业救助力量的不足，减轻政府救助压力和负担

我国目前实行的是政府领导下的多元化搜救模式，但是非专业力量一直未得到充分发挥，过分依赖于政府组建的专业救助队伍。然而，现阶段海上救助总体供给不足，救助供需矛盾突出，政府所能提供的海上搜救服务已不能满足社会的广大需求，专业救助力量不足的情况越来越凸显。当前我国相关部门受救助资源的有限性以及救助力量和资源空间分布上的制约，在一些海上事故发生时很难及时到达相应地点开展搜救工作，救助的不及时使得损失扩大甚至造成人员的伤亡。与此同时，海上专业救助力量辖区区域广，搜救力量配置相对不足，无法保证救援覆盖辖区的每一片海域，而灾害发生的不确定性使得救助需求也有很明显的不确定性，为保证险情能得到及时有效的应对，提高救助成功率，减少人员和财产损失，必须充分利用辖区内的群众性力量，发挥协同作业及周边过往船只的优势，因此，大力发展群众性自救互救成为扩展海上救助力量的一种重要选择。总而言之，规范化的群众性自救互救不但能够有效弥补专业救助力量在时间和空间上的薄弱环节，而且可以发挥就近及机动灵活等优势，减少救助航行的过程费用，对于等级较小的事故完全能够达到预想的救助效果，减少专业救助力量出动次数，这样就可以有效节省国家海上救助资源，减轻政府的财政负担。因此，鼓励和发展这一非正式的海上救助力量，是中国海上救助体系建设的发展方向。

3.救助更为及时有效，渔民的人命及财产安全得到了保障

当前渔业生产过程中渔船沉没、船员伤亡等事故频繁发生，严重危害了渔民的生命财产安全，事故灾害发生时远离陆地的渔民变得孤立无援。一场较大的突发事故就可能使船东倾家荡产，渔民因灾返贫的现象已经成为阻碍渔民增收的一个重要原因。[11]海上事故发生时救援的时效性直接关系了救援的成功率，能否快速有效地对事故船只展开救援是决定生命财产损失大小的关键因素，可谓“时间就是生命，速度就是希望”。此时，出于人道主义和互惠考虑的编组生产及附近生产渔船对事故渔船进行的第一时间救助显得弥足珍贵。具备一定救助专业知识的规范化自救互救能够保证救助有序进行，缩短救助时间，进而提高抢险救助水平和成功率，将渔民的生命和财产损失降到最低。

4.化解社会风险，保证海洋渔业的可持续发展

海洋渔业是一个高投入、高风险的弱质产业，极易受到各种不确定因素的影响，且时常会造成人员和财产等方面的重大损失，形成不可挽回的局面。我国海洋捕捞渔民面临诸多社会风险，各种突发事故层出不穷，其进一步发展受到重重阻碍。加强群众性自救互救的规范性建设，为海洋捕捞渔民应对突发事故等社会风险提供了一种可选的路径，对于完善海上搜救体系、避免和减少人员伤亡和各类损失、最大限度地发挥效益具有重大作用。与此同时，建设规范化的自救互救也有利于提高渔业的抗风险能力，是保障渔村稳定发展的重要条件，对于维护渔村和谐稳定、提高渔民的生活质量和生活水平、构建和谐渔村具有重要意义。在海洋强国建设的重要战略影响下，以科学发展观为指导，节约集约、合理配置海域资源、充分发挥以政府为主导的前提下社会救助力量的优势，能够为提高海上权益的保护能力提供重要保障。因此，这种自发性的非正式保障模式对于保险“空白地带”的海洋渔业来说具有积极的意义,作为社会主义保险保障工作的一种有益的补充,在一定程度上发挥了重要作用，对于整个产业乃至国家经济的发展都产生了积极推动作用。

三、提高群众性自救互救能力的建议

群众性自救互救效果显著，但其局限性也不容忽视，为使救助效果达到最优化，迫切需要政府建立健全正式的保障制度为其提供有力的支持，主要以规范化组织的建立、资金投入和政策倾斜、宣传教育等形式予以保障。

1.建立渔业安全自救互救的群众性组织

海上安全事故的发生具有不可预见性，时间紧，距离远，实施救助困难较多。建立自救互救组织，充分发挥群众互救作用，可以最大限度地化解风险。当前我国海上搜救能力还相对薄弱，海上遇险最好的救助办法是借助协同作业及附近船只及救援力量就近救助。应充分发挥基层政府的作用，继续完善渔业船舶编组生产、同进同出、相互救助的安全生产组织，实施渔船结伙出海生产，建立相互救助、通信畅通的自救互救组织网络。因此，基层水产行政部门在尊重渔船个人意愿的基础上，应按照有利于安全生产和保证生产效率的原则，充分调查掌握渔船基本信息，根据不同渔船的种类、大小、捕鱼习惯等，帮助和引导渔船做好搭伙生产和安全互助工作，保证每次出海至少有两艘渔船结伴出行，保持信息通信正常，保证生产安全。[12]引导渔民形成自救互救意识，提高自救互救技能，充分发挥群众性救助的作用，提高海上搜救应急救助工作的社会化程度。

针对海上险情发生特点，通过为参与海上救助行动的社会船舶适当配备必要的搜救设备、船舶通信、船舶定位等设备，提升其单船救助能力。与此同时，要使群众性力量充分发挥自救和他救的精神，就必须对其进行相应的专业培训，否则他们在突发事件面前可能会无计可施，这样不仅发挥不了应有的作用，还会阻碍各项搜救工作的开展。因此，可以依托商船或渔船等现有的培训教育机构，聘请具有丰富海上救助技能和经验的专家和船长对群众性救助力量进行船舶之间互救等专业救助知识和技能的培训，讲授更为详尽的海上搜救知识、各种险情的救助注意事项，特别是在大风浪中救助时如何操纵船舶、提高自救互救船舶在遭遇险情时的应急能力以及与周围船舶的协同配合能力。[13]此外，还要定期组织渔民开展综合性或专题性的突发事故应急救助演练，在实践中不断提高渔民的抢险救助水平和自救互救能力，通过多方演练，增进各搜救力量及船舶之间的配合，确保海上险情发生时群众性自救互救的作用得到充分发挥，尽可能地降低渔民在遭遇突发事故时的生命及财产损失。

2.创新群众性自救互救安全救助机制

(1)完善海上救助资金支持保障机制和激励机制。群众性自救互救是一种典型的志愿者服务，国内外志愿者建设的经验表明，志愿者服务要想长期有效稳定地开展离不开资金保障。当前，资金缺乏是制约我国群众性自救互救发展的一个重要障碍，为了维护海上救助工作的顺利开展，必须尽快建立海上搜救专项基金，以弥补自救互救过程中所产生的救助费用和群众性海上救助力量建设所需费用这两项资金的不足。同时，还必须建立一套行之有效的补偿和奖励机制，积极鼓励社会救助力量投身海上搜救事业。海上救助作为一种准公共产品，政府必须为这项服务的成本买单，因此，政府必须着手建立“海上救助志愿者基金”，借助政府自上而下的层级结构，分层级对基金进行筹备和管理。然而，政府的力量毕竟是有限的，准公共产品的提供离不开市场和社会力量的参与，在利用政府财政资金支持的前提下还要积极拓宽基金来源渠道，努力建立起“财政拨款+基金资助+社会赞助”资金筹措机制[6]30，其资金用于对海上救助中群众性力量的费用开支进行补偿和奖励。在此基础上建立长效补助机制，为长期参与海上救助的个人购置人身保险等，为他们提供必要的物质保障和安全保障，调动社会成员参与海上搜救的积极性和创造性，促进海上搜救工作的可持续发展，提高海上人命救助的成功率。

(2)完善国家立法设计以保障海上救助。美国、英国等先进国家制定了完善的法律法规以保证搜救志愿者参与救助活动的各项福利，确保搜救志愿者具有积极工作的态度。我国群众性力量的保障需以法律为依托，由于专项法律法规尚未制定，因此建议在制定海上搜救的相关法律法规时增设“突发事件与志愿者服务”等专门性章程，明确规定群众性力量在参与海上突发事件救助时的权益和义务，并对群众性力量参与的时间方式及组织形式等进行具体的规定，使其在参与海上突发事件救助时有章可循、有法可依，保证自己在参与救助中的合法权益。[14]根据当前已有经验，救助发生后很容易产生民事纠纷，救助行为发生后较容易产生参与救助工作造成损失补偿问题等争端，因此，应建立相应的争端解决机制，并完善相关的社会保障体系，避免因争端纠纷而造成二次损失。通过具有强制效力的法律法规对群众性救助力量的相关权益予以保障的同时，进一步明确各参与主体的救助职责，对其消极救助行为进行有效的规范，不断优化救助效果与水平。

3.倡导和弘扬群众性自救互救的良好风尚

积极开展海难抢险救助是“以团结互助为荣”的基本要求。一是加强社会导向和宣传，给予群众性救助力量精神激励。为此，必须充分发挥现代媒体及信息导向的作用，借助报刊广播以及渔村内部的信息简报等广播媒体广泛宣传，强调社会力量在海上救援中发挥的重要作用，增强自救互救意识，提高公众参与自救互救的积极性。同时，通过宣传教育增强群众志愿性工作的认识，提高群众对自救互救志愿服务的认同。教育广大渔民发扬人道主义精神，使同舟共济的思想深入到每一个船员心中，促使其积极参加抢险救助工作，不断增强渔船之间的互救意识。二是树立先进典型。要利用各种宣传媒体，大力宣传救死扶伤、见义勇为的先进事迹和好人好事，如“平安水鬼”郭文标。对落实编组好、抢险救灾事迹突出的单位要给予奖励，鼓励更多的渔船和渔民参与海难救助。

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