高校毕业生社区就业之政府管理障碍解读

赵海霞，杨怀印，史 册

一、我国高校毕业生就业制度的发展历程

我国大学生就业制度经历了三个阶段。一是建国以后的统包统分制度，国家对人才进行统一分配，利于国家宏观人才战略制定与发展，但国家权威凌驾于个人利益之上；二是改革开放后的“双向选择”制度，赋予高校毕业生自由选择的权利与机会，利于人才资源的优化配置，但就业体制处于摸索与不成熟阶段；三是90年代末以来的“市场导向”的就业制度，明确了“劳动者自主择业、市场调节就业、政府促进就业”的就业方针，把大学生纳入劳动市场体系的宏观调控中［1］。进入21世纪以来，国家为了鼓励高校毕业生进入基层就业，出台了一系列倾斜政策，内容囊括劳动、人事、户籍、社会保险等，社会主义国家性质决定了解放生产力、发展生产力，充分赋予大学生自由选择和发展的权利，包括自由择业、自主创业等；市场经济体制决定了市场资源帕累托最优的配置结果；改革开放让我们学会“两个市场、两种资源”；科学发展观保障大学生就业群体与其他就业群体的和谐发展，改变二元劳动力市场的矛盾与冲突［2］。从2005年中共中央办公厅国务院办公厅印发的《关于引导和鼓励高校毕业生面向基层就业的意见》到《劳动合同法》、《就业促进法》，再到《人力资源和社会保障部、教育部、财政部关于开展高校毕业生就业推进行动的通知》（2009）、《教育部关于做好2010年普通高等学校毕业生就业工作的通知》（2010），这些政策都是鼓励、支持高校毕业生到基层、到社区自主创业、择业，针对高校毕业生的城镇社区就业的管理机构、就业规模、就业类型、就业待遇等一系列不利条件进行改善，政策导向总体上是鼓励我国大学生能够勇敢进入基层就业，以及如何改善基层就业条件。但是，我国的政治经济环境正处于从计划经济体制向市场经济体制的转型期，一方面是市场经济体制的不断培育与运行，另一方面是政策与制度环境在不断的调整过程中以适应市场机制的运行。因此，政策环境为大学生提供何种的就业机会无疑也成为重要的驱动力量之一。根据调查数据①数据来源：笔者面向高校毕业生和社区（长春、北京、深圳三地）进行问卷调研，辅以面谈，获取有效问卷414份，进行相关数据统计分析。表明，大学生认为现行的政策障碍成为自身不愿意进入社区就业的重要原因之一，如何改善大学生就业的政策环境已成为刻不容缓的现实问题。

二、高校毕业生社区就业的管理障碍分析

（一）定位障碍：政府管理定位不准

我国政府制定了大量扶持户籍劳动力就业的政策，给他们提供就业信息、专项培训、场地资金支持、购买产品服务等全部流程的服务。政府对大学生创业与就业的扶持过程，表现为既是有关政策的制定者，又是实际操作者。政府对社区就业的直接管理和行政干预过多，强化政府对市场机制的干预和对微观经济活动的过度参与，弱化了政府宏观调控的职能和以法治理念为核心的规范化管理。如上海市政府对户籍劳动力的扶持，强调救助对象必须为上海户籍人口，经营性劳动组织对于使用外籍劳动力比例有严格的限制，加大了对整体劳动力市场的分割，政府之力相悖于劳动力市场的自身调节。某些就业项目或创业项目直接挂靠政府部门，政府作为最大雇主，政府成为经济发展和利益集团行为的主体，而非企业本身，收入来源主要为政府财政，方式为政府出资购买岗位，且政府对从业人员的工资也作了最低的规定，将社区就业的“非正规部门就业”演变成“正规部门就业”，与市场主导下的劳动力市场的发展截然不同，这将限制劳动力市场发展的活力与自我调节性。

（二）机构障碍：缺乏高校毕业生就业指导的专门机构

我国失业人员的范畴很大，包括4050人员、下岗职工、残疾人群、退役军人、退休人员、小时工及其他困难人群，高校毕业生的就业工作仅仅排在第四位，其就业工作纳入到失业人员的统一管理中，统一划归到各级人力资源社会保障服务部门来管理，下设社保所、街道办事处等，这与当前大学生的失业规模是极其不符的。但社区工作人员往往将4050人员、下岗职工、残疾人群的就业工作放在第一位，没有专门针对大学生的招聘专场、培训专场、就业指导与创业规划等，难以突出高校毕业生的知识性、技能性与特殊的心理特征。相比之下，日本的厚生劳动省专门负责大学生就业工作，在全国各主要城市都设有学生职业中心，实施就业体验制度等。德国中央联邦劳动总署与各地方的劳动局主要负责制定全国的就业政策，以促进大学生就业。

（三）管辖范围障碍：政策开展范围有限

高校毕业生社区就业政策涵盖领取失业登记证、签订社区用工合同、小额贷款、就业补贴、领取《优惠证》与就业培训。其中，就业培训开展的最好，比例高达60%，但是没有专门针对高校毕业生的专场，都是和4050人员、下岗职工、残疾人群等社会各类需要就业的人员统一进行培训。在社区内年平均开展就业培训次数在0次和1—3次的占到75.68%，9—12次的比例只有2.7%；在定期跟踪反馈方面，频繁及其频繁以上的只有52.78%，有的社区只对申请小额贷款的大学生进行项目跟踪，而且层次较低。其次为签订社区用工合同，比重为42.86%，再次为领取失业登记证，比例为28.57%，而诸如小额贷款、就业补贴和领取《优惠证》等能够直接使高校毕业生受益的制度落实力度却有限，比例只在6%上下。相比之下，国外的贷款、融资、投资的制度却比较完善，如英国相继推出《公司投资法规》（EIS）、《创业投资信托法规》（VCT）和《公司创业投资法规》等相关投资法规，每年大约能够提供38%的创业投资资金，解决大学生自主创业的资金瓶颈［3］。另外，现有的社会保障政策和实践没有将社区内就业的大学生纳入到劳动保障统计指标体系中，政策的不完善性增加了社区就业的风险系数。

（四）效率障碍：就业政策缺乏整合之力

一是就业制度周期短、连贯性差。根据就业制度变化周期的调查数据显示，明确1—2年发生变化的占44.12%，2—3年变化的为38.24%，而在5年以上发生变化的不足3%。结合相关社区人员的访谈数据，以吉林省为例，2009—2010两年期间没有发放《优惠证》，2009年以前发放的优惠证自启动之后有效期为3年，又于2011年下半年实施改革，将《失业保险登记证》与《优惠证》合二为一，将个人情况、保险情况、贷款、优惠等各种情况进行统一登记，而就业补贴根本没有。在北京和深圳地区，小额贷款和就业补贴都是就业工作的内容之一。二是各管理部门执行缺乏合力之效。高校毕业生的就业工作需要人力资源与社会保障、工商税务管理、城市建设、卫生监督、民政、公安司法、政府规划等多部门的协调和沟通，根据社区实际工作中的协调数据显示，发挥主体作用的是劳动保障部门和民政部门，比重达89%以上，政府规划部门比重只有43.24%，具体落实小额贷款与就业补贴的工商税务管理部门比例也只有24.32%，在各部门的沟通协调过程中，选择协调顺畅的社区比例只有5.4%，表明各部门之间缺乏整体的规划与管理、出现职责不清和利益本位主义等现象，协调程度较差，难以实现各部门间的合力之效。

三、高校毕业生社区就业管理的政策举措建议

（一）建立市场主导政府间接干预的就业管理模式

一是政府应明确自身的定位和角色，强化政府宏观调控的职能和以法治理念为核心的规范化管理，弱化政府对市场机制的干预和对微观经济活动的参与，即从宏观国民经济的整体利益出发，提供公共事务服务和公共物品，帮助社会弱势群体获取经济利益。中央政府层面注意宏观调控，制定相关法律法规，推出一系列改善中小微企业的服务体系，增加就业岗位的激励政策，并建立全国的信息网络基础设施［4］；地方政府层面应针对不同对象的需求提供针对性服务，开展就业信息提供、就业咨询与辅导、就业培训与跟踪等具体工作；中央与地方协同做好政策的落实、监督、管理等工作［5］。二是要建立健全市场的优胜劣汰机制，实现市场化和产业化发展，通过市场运作使社区经济活动摆脱低层次、低质量的社会地位和社会形象；增强社区就业项目的自主性和独立经营性，改变政府是经济发展和利益集团行为主体的现状，让大学生在社区市场中充分发挥其知识与专业特长。

（二）形成以社区为主体的大学生就业管理架构

在人力资源和社会保障部下设大学生就业管理办，依法开展各级各地的大学生社区就业指导与管理工作。一是建立“劳动和社会保障室”、“就业服务中心”等大学生社区就业服务机构并规范其工作职责，配有专职人员，依托计算机、网络等现代技术手段，动态记录与管理所在区域就业人员的信息情况，包括失业人员登记、从业人员登录；二要动态掌握劳动力市场的供求信息，面向大学生开展就业指导、就业介绍、就业培训和其他的劳动保障工作；三要将政府权力适当下放，增强社区机构的组建能力和协调能力，形成市、区、街道、社区居委会四级社区就业服务工作网络；四要因地制宜制定大学生社区就业优惠政策，如减免各种税费与管理费用、银行贷款、再就业补助、创业奖励、再就业培训等等，形成较为完整的社区就业管理服务体制；五要建立交流与反馈的互动平台，可在人力资源保障部门设立交流处，开展大学生社区就业的经验交流会、学习研讨会、现场观摩会、组织学习参观等人际交流方式，也可利用网络技术借助BBS、E－mail、虚拟社区、博客、Wiki、微平台等方式建立实时信息交流平台，营造全社会关注、支持、鼓励社区就业的氛围。

（三）扩大政策的实施范围与配套措施

政策制定与实施的设计理念是“扩大大学生就业”，应将该理念贯彻到相关政策的制定与实施过程中，一要增强大学生的就业能力，需从外在条件提供和内在能力提升两方面着手，外在条件方面包括政府补贴、税收减免、无息贷款、绿色通道、社会投资引导、购买就业岗位等，内在能力方面主要是面向大学生开展专项的创业培训、就业指导与咨询、心理支持与辅导等，让大学生有能力、有资本在社区环境中实现就业的价值性。二要保障大学生社区就业的劳动权益，建立与规范社区用人单位的劳动管理与监察制度，明确企业在签订、变更、解除、终止劳动合同、支付工资、缴纳社会保险费、处理工伤、加班等方面的职责和义务，对于按时、足额缴纳社区就业人员保险费用的企业由行政机关给予税收减免或是税收补贴；对于克扣或是无故拖欠社会保险费用的企业要进行严厉的惩罚，除了要补齐费用外，处以1倍以上5倍以下的罚款。三要解决大学生社区就业的后顾之忧，建立健全社区养老保险制度，可在劳动时间统计的基础上设计大学生社区就业养老的缴纳标准，其个人养老保险账户的积累额不应低于全日制就业劳动者的缴纳标准，并设计灵活的缴纳体系。具体表现为：缴纳基数灵活，允许社区就业人员在社会平均工资的60%—300%之间自愿选择缴纳基数；缴纳年限灵活，规定缴费满15年的，发给基本养老金的80%，之后缴费每增加一年，基本养老金提高1个百分点［6］；缴费时间和地点灵活，依据个人唯一的身份证号码办理个人统一账户，可在任何地点（不同的工作地点），任何时间（可选择月、季或年三个时间段）来缴纳社保费用。

（四）通过政策的透明与考核实现政务高效

一是各级政务的公开透明，政府以公共平台和大学生专有通道将大学生就业的相关政策第一时间地公开给大学生，尤其是政务运作的原则、实施主体、程序、执行等环节，并鼓励地方的立法、行政部门大胆协作尝试，采用“联席会议”、专项会议、现场调研等机制协调各部门之间的矛盾［7］。二是真实统计大学生就业与失业情况，对社区内登记的高校毕业生进行分类管理，划分为大学毕业生的就业管理、就业不稳定毕业生的就业管理、启蒙毕业生的工作意识及其公共职业培训四种类型，动态掌握不同类型高校毕业生的生活和就业变化等相关情况。三要建立社区就业考核标准。按照充分就业社区的标准，社区内大学生有就业能力和就业愿望的大学生就业率不低于90%；四要建立政府工作人员的问责制度。由民意机关、立法机关、社会机构与大学生就业主体实施对政府机关及其人员的问责；问责范围不仅包括政府人员的所为，同时也要关注政府的不作为；责任范围覆盖政治责任、道德责任、行政责任，甚至刑事责任。

［1］俞敏.改革开放以来我国大学生就业制度变迁的历程考察和趋势分析［J］.理论观察，2009（1）：124－125.

［2］曾湘泉.变革中的就业环境与中国大学生就业［J］.经济研究，2004（6）：87－92.

［3］杨淑岭，王娜，滕斯玮.美德日三国大学生就业服务体系比较分析［J］.经济研究导刊，2011（28）：145－149.

［4］宋文红.中国高校督导制度探究［J］.新疆师范大学学报：哲学社会科学版，2013（6）：101－108.

［5］刘继同.就业与福利：欧美国家的社区就业理论与政策模式［J］.经济观察，2003（5）：89－98.

［6］张宏，朱伟.关于我国社区就业人员社会保障问题研究［J］.经济研究导刊，2008（11）：147－149.

［7］杨怀印，鞠志红.我国社会灵活就业制度的设计原则与操作策略问题研究［J］.中国行政管理，2008（10）：90－94.