试论“控权失灵”的成因及对策

反腐败是公共管理领域一个亘古的课题，其核心是防治权力滥用，但目前的权力运行制约和监督理论中并未注意到“控权失灵”，而有效应对“控权失灵”是能否防治权力滥用的前提和保证。

一、控权失灵的含义及原因分析

（一）控权失灵的含义

所谓控权失灵是指运用各种制约和监督权力运行的措施和手段防止权力滥用，却无法消除权力滥用或者说腐败，甚至在某一阶段还有愈演愈烈趋势的现象。

例如，美国司法部报告显示，1985—2004年整整20年间，总共有17 945位美国联邦、州和地方政府官员（包括立法、司法公职人员）遭到腐败指控，年均897人，被判有罪官员15 552人，年均778人［1］，近年更是爆出州长“卖参议员”事件［2］。又如，英国《每日电讯报》曾披露，首相布朗和多名内阁大臣涉嫌利用议员身份“骗补”，下议院议长迈克尔·马丁因“骗补门”事件宣布辞职，内政大臣史密斯竟利用公款“补贴”家中点播的“成人电影”费用。再如，韩国政治有个“五年怪圈规律”，即每过五年韩国政治就一定会出现有关总统的丑闻［3］。在我国，习近平总书记在2013年中纪委十八届二次全会上指出：当前一些领域消极腐败现象仍然易发多发，一些重大违纪违法案件影响恶劣，反腐败斗争形势依然严峻。

（二）控权失灵的原因分析

纵观权力制约和监督的研究成果及形成的种种理论，皆是致力于殚精竭虑地设计各种技术手段和制度体系来规制权力的运行，冀期通过挤压腐败空间防治腐败，然而伴随采用新的控制技术和制度的是权力主体产生新的“抗体”，各种精妙的手段往往被掌握和行使公共权力的主体（本文称为“权力主体”）消弭于无形，腐败始终是政治生活中无法清除的毒瘤，甚至“道高一尺，魔高一丈”。如此往复，权力主体与监督主体之间的控制与反控制缠斗不休，“控权失灵”成为目前权力制约和监督理论的“盲区”。

究其根源，控权失灵的原因林林总总，诸如人性的自私、源于私有制的贪欲、法治的不完善、监督者的“偷懒”和失误等等。但从对权力制约和监督的制度设计和控权理念来看，控权失灵的原因是基于目前的权力制约和监督理论直接以“权力”为指向的权力控制模式（称之为传统控权模式）。在这个模式下，由于权力主体的“内部人控制”使得监督主体在与权力主体的博弈中处于劣势，进而产生对权力制约和监督的“内部人陷阱”，导致“控权失灵”。

所谓内部人控制，原指企业成员掌握了企业的实际控制权，而企业所有者却成为运营的“外部人”。前者通过对公司的控制，追求首要目标为自身薪酬、福利等利益，即使牺牲外部人——公司所有者（股东）利益也在所不惜。2009年3月，深陷金融危机泥潭的美国国际集团（AIG）为渡过危机接受政府1 820亿美元的援助，但令美国国会议员不满的是AIG按合同必须向其高管发放2.18亿美元、向员工发放1.65亿美元的高额奖金。

内部人控制源于现代企业委托代理制度的设计。在委托代理制度下，委托人追求为自身财富不断膨胀，而代理人追求自己报酬的最大化，从而导致委托人与代理人效用函数不同，如缺乏有效的制度安排，两者利益发生冲突时，代理人行为最终会损害委托人利益。因此，在监督主体与权力主体围绕“权力”的博弈中，前者实际上是权力的“外部人”，后者才是权力的“内部人”，他们在博弈中的态势优劣不言而喻。现实生活中内部人的权力优势，使许多设计精良的监督举措被其消弭于无形，难达预期效果，从而导致“控权失灵”［4］。

二、“控权失灵”的防治对策

（一）目前实际反腐败实践中的对策

目前的权力制约和监督理论尽管没有关注和研究“控权失灵”，但实际上也在采取一些对策。在西方国家的反腐败实践中，采取的措施主要是两条：一是委托人减少对代理人的授权。即尽可能限制权力主体的权力，也就是所谓“小政府”：政府的大小以及所扮演的角色应该最小化——只要有能力保护每个人的自由、防范侵犯自由的行为即可，或如罗伯特·诺齐克所言：“最弱意义的国家作为最具合法性的国家，也是功能最多的国家，它类似于古典自由主义理论的守夜人式的国家，其功能仅限于保护它所有的公民免遭暴力、偷窃、欺骗之害，并强制实行契约等”［5］。哈耶克也有相似的愿望：“政府在一切行动中都受到事前规定并且宣布的规则的约束”［6］。本文认为这个对策并不是有效的办法，因为无论政府如何“小”，也不可能彻底消除公权力。另一个达成共识的解决办法是“让权力在阳光下运行”。既然“控权失灵”是由于内部人控制产生的，而内部人控制是因为信息的不对称，“让权力在阳光下运行”以竭力提高权力运行的透明度，不失为一个必须的解决办法，但“上有政策，下有对策”、“道高一尺，魔高一丈”，始终有阳光无法照射的角落。

（二）创新控权模式有效应对“控权失灵”

因此，应对“控权失灵”，必须创新控权理念，采取新的控权模式——“管权管事管人”。既要对权力运行加以制约和监督，也要对权力主体的行为规范加以控制，从以权力为重心走向“人”“权”并重，一方面通过“控权”挤压腐败空间，另一方面通过“正人”挤出腐败收益，从源头上防止权力滥用，可以把这种模式称为权力制约和监督的“正人控权”模式。

“正人控权”相比于传统控权模式的关键在于“正人”，其理论依据在于马克思主义关于人才是一切活动中最革命、最活跃的根本因素的理论、利益冲突理论、委托代理理论、“公共人”假设、“让人民起来监督政府”的理论等5个方面。把“正人”作为权力制约和监督的关键的必要性在于：首先，能够有效地防止利益冲突向腐败蜕变，从源头上科学有效的防治腐败。因为利益冲突理论表明腐败的核心是利用公权力牟取私利，以权力主体为指向，使其“私利”处于监控之下，不当得益无处藏身，或者说腐败收益被挤出，无利可图的以权谋私也就失去了生存的土壤。其次，能够为实现让人民起来监督权力创造平台，因为广大的人民群众对权力的运行无法洞察秋毫，但权力主体的一言一行却躲不过人民群众的“雪亮眼睛”，腐败最终将淹没于人民群众的汪洋大海之中。

三、“正人控权”的可行性和待解决的问题

“正人控权”的可行性在于：首先，已具备比较充分的理论准备和思想基础。马克思主义一贯强调“人”是一切社会生产活动的根本要素，而决定“人”行为的种种因素中，内因才是决定性的。利益冲突理论也为以“人”为中心再构反腐倡廉制度体系提供了理论支撑，从欧美国家的实践来看，这些国家防范利益冲突的重点实际上并不是“权力”而是“人”。其次，也具备实践可能性。目前我们已经制定了一些权力主体的行为规范，例如《关于领导干部报告个人有关事项的规定》、《中国共产党党员干部廉洁从政若干准则》等，这些法规为健全权力主体的行为规范奠定了坚实的基础。近年来，我国也先后颁布数十项针对利益冲突的法规政策。

以“正人控权”的理念创新权力制约和监督机制要解决的问题有：第一，重新定位权力主体的社会角色。政府公务人员是受社会公众委托行使公共权力、提供公共服务的代理人，他们从事的职业也是谋生和获取社会价值的手段，不应该要求他们“无私奉献”，而是要根据按劳分配的原则给予他们与其劳动和劳动成果相对应的报酬。第二，健全权力主体作为“公共人”的法律规范。例如，权力主体应该接受社会公众的监督，在社会公众面前是“透明人”，这与其仅作为一般社会公众人享有的“隐私权”冲突，在法律上应加以规范。再如权力主体的人情往来、朋友宴请等生活作风，就不仅仅是“作风”问题，也应该建立相应法律加以规范。第三，建立“正人控权”的权力制约和监督机制的实现途径。首先，要进一步加强“控权”机制的建设：一是完善创新廉政风险点监控技术，加强对权力运行的监控；二是要加强民主政治建设，推进权力运行的公开透明，让权力在阳光下运行。其次，把“正人”作为健全权力制约和监督机制的重点工作：一是加强相关法制建设，发挥法律的强制作用；二是加强廉政文化建设，发挥道德伦理的内省自觉作用。

［1］陈群.危机破防腐光环 西方“腐败冰山”上浮曝体制弊端［EB/OL］.［2009－05－25］.http：//www.chinanews.com/hb/news/2009/05－25/1706822.shtml.

［2］周琪，袁征.美国的政治腐败与反腐败：对美国反腐败机制的研究［M］.北京：中国社会科学出版社，2009：130.

［3］詹小洪.中等腐败的韩国［EB/OL］.［2009－12－16］.http：//news.sina.com.cn/w/sd/2009－12－16/115219272445.shtml.

［4］戴月波，徐玉生.论权力监督的“内部人陷阱”及其对策［J］.河南社会科学，2013（1）：41－43.

［5］［美］罗伯特·诺齐克.无政府、国家与乌托邦［M］.何怀宏，等，译.北京：中国社会科学出版社，1991：35.

［6］［英］F·A·哈耶克.通往奴役之路［M］.王明毅，等，译.北京：中国社会科学出版社，1997：73.