集体土地增值收益权归属的分析与重构

刘英博

（东北师范大学 政法学院，吉林 长春130117）

集体土地因城市化基础建设等需要被政府低价征收，在土地市场中被高价出让，实现了价格上的最大增值。这部分增值的实质是土地的市场价格与农民所获补偿之间的差额，该部分权利的归属引起的争议最大、冲突最激烈，带来的影响也最深远。因此本文将其作为研究对象，意在探索缓解征地矛盾、寻找征地改革的途径。

一、集体土地增值收益权归属的现状

《土地管理法实施条例》规定，国家征收集体土地后给予的补偿包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。其中，土地补偿费分发给农民集体；安置补助费因现实情况可支付给农民集体、用人单位或未能安置的农民；地上附着物及青苗补偿则通过年产值倍数和征地区综合地价两种计算标准补偿给农民。在支付了这些费用以后，土地的性质由集体所有转变为国家所有。之后，政府又将土地放在“市场环境”下进行“公平交易”，造就了地方“土地财政”的神话和地产、工商业的兴起；面对少得可怜的补偿款，越来越多的农民意识到了自己土地的真正价值，巨大的心理落差招致农民对征地的反感和抵触，最终导致“钉子户”、“暴力强拆”成为全国范围的普遍现象。学者们从行政、法律和经济等多个角度加以分析，但结论大多停留于问题表面。经研究发现，政府通过征地获得集体土地收益的行为，其本质上应属于政治问题，体现了国家对农民的态度，其制度价值的核心反映了国家与农民之间的关系。

低价征收集体土地是国家敛取农民财富的一种手段。如果说计划经济时代的“剪刀差”让农民付出了6 000—8 000亿元的代价的话，那改革开放以来通过低价征收集体土地，最少使农民蒙受了2万亿元的损失。通过土地征收积累的资源促进了国家迅速实现了工业化和城市化，而代价则是农村不均衡的缓慢发展。在计划经济时代，土地征收与招工进城安置相结合尚能满足农民的生存需要，而不会招致他们对征地的抵抗；但在市场经济环境下，计划经济的补偿标准已难以保障农民的基本生存，更不要提发展了。可以说，农民不但被低价剥夺了宝贵的土地财富，而且被排斥在经济和社会发展果实分享之外。

土地征收的实质是国家权力对农民个体权利的侵犯。征地是所有权由农民集体私有转变为国家公有的过程。根据我国法律规定，土地征收导致的所有权变化是强制性的单向流动，直接否定了农民集体自由处分土地的权利，注定了农民及农民集体可控的土地资源将不断减少。在经济补偿环节，国家始终不愿放下身段，以单纯的经济角色与被征主体平等对话：他运用权力单方面确定补偿价格，以法律的形式予以确认，从根源上剥夺了私权利参与定价的可能性；即便是最能体现对私有财产保护的《物权法》，都没能留给农民对于自己的土地自由定价，甚至讨价还价的权利。国家既是规则的制定者，又是执行的监督者，在这样的游戏规则下，农民权利的受损只能是一种必然。

土地征收引发的社会冲突反映了国家对农民的态度。“农民与国家之间最重要的部分是经济利益的分配关系，也就是‘取、予’的关系。”［1］农民的主要经济利益来源于土地，历史上朝代的更迭大多与没能处理好土地与农民的关系有关。我党深刻意识到土地对于农民生存的重要性，也正是满足了农民对土地的基本需求，才获得了大多数农民的支持。由于特定历史原因，我国走上优先发展重工业的道路，虽摆脱了发展的困难，但从农民身上取走过多、回报太少，工业化增长的数字掩盖了农民做出过的巨大牺牲——即便农民夺回了土地承包权，也没改变作为整个社会发展基础贡献者的被动地位。因此，当前的集体土地征收与利益分配机制，深刻反映着国家仍旧对农民保持着不平等索取的政治态度，再加上部分官员以权谋私、野蛮执法，严重损害了农民对党和国家的信任，危害了政权的稳定和改革开放的基础。

二、当前农民失去集体土地增值收益权的原因

农民失去收益权的原因是多方面的，其中农地所有权主体的模糊性，是政府得以侵权的制度漏洞，同时政府滥用征地权、盲目追逐利益、忽视农民的历史贡献，都成为侵犯农民土地权利的直接原因。

（一）现行农地制度给政府侵占农民利益留下空间

我国农民的土地权利从来都是和国家的政治运动紧密相连的。在政府的深层意志中，农民及农民集体的土地都是国家通过革命斗争和合作社运动转送的，既然农民和农民集体对占有土地没有支付对价，那么国家因建设需要而收回土地的时候，无偿或低价自然也是合理的；同时，法律赋予农民集体组织这个特殊的自治性单元，在概念模糊和产权不明的情况下，代替人民公社承担起了集体土地所有者的角色，其用意有学者总结为，“低价征用政策的精妙之处正在于它利用了现行农地集体经济产权关系不清晰的弱点”［2］。

作为集体组织发展民主自治的村委会，本应起到“扩大公民的政治参与，实现人民当家做主的精神，进而能激励公民意识的产生，从而起到教育公民的功能”［3］，但却在微观组织条件上符合了地方政府征地代言人的条件——从村委会组织法和日常生活看，因基层政权在村委会的组建和运行上的强力介入，而使其呈现出明显的政治色彩，作为全村经济代理人的角色逐渐被政府代理人的角色消解，正是土地集体化和政社合一两个要素的结合使国家控制得以实现。

（二）混淆土地增值原因，抹杀农民社会贡献

随着社会经济的发展和城市化进程的推进，国家对基础设施、公共设施的投入，不断改善投资环境，都促进了集体土地的大幅增值。有些学者本着“谁投资、谁受益”的原则得出“涨价归公”的结论，即因城市基础设施建设而导致的土地增值是因为国家投资而产生的，所以收益权自然应归属国家。这种观点显然抹杀了农民在国家发展历史上的作用和贡献——如果没有农民一直以来以超低价格供应城市所需的农产品和原材料、在国家发展过程中提供廉价劳动力、忍受工业发展的剪刀差、在国家整体利益分配中甘居次席，恐怕今天的城市化进程就不会达到这样的水平。可以说，国家的财富的增长来源于城市居民和农民的共同努力，尽管农民创造财富的总值不及城市居民，但其做出的贡献却是具有历史意义的，有享受相应的土地增值收益的权利。

（三）中央、地方政府的利益角逐，领导干部盲目追求政绩

国家通过控制集体土地的处分权，占据着土地流转中买家、卖家的双重身份，在征收与出让之间截取了巨额收益。特别是在中央、地方分税之后，地方政府为了扩大财政收入来源，将目光瞄准到了最简单也是最便捷的土地转让上。如果说中央政府对待土地的态度，是总揽全局、为保护国家的粮食安全而控制土地流转；那么地方政府往往为了本地的经济利益，甚至不惜强行征收、违规操作，本应为人民服务、为人民谋利的政府，反而站到了人民利益的对立面。

同时和土地征收紧密相连的是地方官员的政绩考核。地方官员为了在任期内尽可能多地完成GDP的增长任务，将经济效益低的农用地转变为效益更高的工商业用地甚至是房地产开发用地，作为提升经济指标的突破口；有些官员甚至不惜违规批地、先开发后补程序、拖欠农民本就少的可怜的补偿款，这都造成了农民集体土地增值收益权的损失。

（四）征地的公益性被政府滥用

在现实的征地活动中，如遇公共项目用地，补偿款一般采取最低标准；相反，如向经营性项目供地，用地主体除应支付接近市场价格的土地出让金外，还可能会支付相当数量的赞助款。为获得收益最大化，地方政府往往先以公共之名行使征地权，得到土地之后再出让给经营性项目，这样仅利用项目性质的偷换就能够赚到巨额差价。就算农民对征地的最终用途表示质疑，也没办法说清楚到底什么才是公共利益。政府不但用支持国家建设、公共利益工程的道德标准绑架了农民，而且还巧妙占有了他们应得的利益，要他们承受比其他公民更多的牺牲。

三、集体土地增值收益权的重构

（一）重构集体土地增值收益权的理论价值

征地冲突已滞后了国家经济发展的速度，而重构集体土地增值收益权，对缓解人地冲突、完善农民的社会保障权及促进理性政府的形成都具有重要的理论价值。

第一，有利于缓解人地冲突。重构集体土地增值收益权的前提是还原集体土地农民私权属性。在认可农民对集体土地所有的前提下，无论土地的投资主体和升值方式如何变化，其作用对象的所有者都是明确的。根据物权、财产权的基本理论，作为土地所有者的农民是最有权利享受土地增值的收益的，这符合现代法治科学的精神。

在征地过程中，国家是程序的启动者、是规则的制定者、是“权力—权利”关系的强势一方；在财富的积累方面，国家应更着眼于通过提升社会经济发展水平，通过合理的税收结构来积累财富，而不能滥用暴力机器和政治优势与人民争利。因此，在法律科学的框架下，实现农民对自己土地增值收益的占有和支配，对构建和谐的农村关系、人地关系和干群关系都有巨大的推动作用。

第二，有利于实现农民的社会保障权。土地对于农民的社会保障作用始终是无法替代的。但据调查，伴随着土地出让金成为政府预算外高收入的同时，却是每户农民被征地后年收益减收万元的尴尬事实；且有相当多的农民由于年龄偏大、技能缺乏等原因，在失去土地之后不能被企业安置，只能成为失去土地、失去工作、失去保障的“三无人员”。“对农民而言，除非能找到一份较为稳定具有较高收益的非农岗位的工作，否则不会轻易出让能给自己提供最基本生存保障的土地。”［4］

因为国家始终没有给农民落实与城市居民平等的社会保障措施，这一庞大群体还是主要依靠土地来养老。国家没有将在土地上获得的丰厚收益用于建立完善的农民社保制度，而是要他们用低廉的补偿款自谋生路、自担保障，不符合社会主义国家共同富裕的政治目标。如果说，在困难时期国家选择优先照顾城市居民生存的话，那么在财政相对富裕的今天，国家仍未将农民纳入完整的保障体系，则是明显的政治歧视，是在逃避所应承担的基本的社会责任。国家既然不能承担相应的保障义务，那么更没有理由霸占农民的土地增值收益。

第三，有利于促进理性政府的形成。虽然我国已进入市场经济发展阶段，但政府仍贪恋特权，不愿接受在经济活动中作为平等主体的游戏规则。在土地征收环节，地方政府维护着计划经济时代的特权，混淆着征地启动者、补偿决策者和出让收益者的角色关系，不计成本地为短期的经济利益，寻求一切可能的办法进行土地和权力的寻租，新工业园区、大学城、商业区等“新圈地运动”不但滋生腐败，也导致中央的整体规划不能有效执行，浪费了最宝贵的土地资源。至今在海南多处矗立的烂尾楼，就在无声地宣告政府非理性投资政策的巨大失败。因此，必须引导政府接受“经济人”的角色，引入土地发展成本概念，敦促政府以理性态度对待有限的土地资源，实现人地的和谐发展。

（二）重构集体土地增值收益权归属的理论依据

现行的补偿标准实质是补偿农民在土地上耕作所付出的劳动力和原材料的价值，根据“谁投资、谁受益”的原则，补偿款显然应由农民独自享有，其他任何主体没有权利进行截留和分享。

土地因征收增值，是基于土地的稀缺属性、地理位置、国家城市化建设水平、土地性质和用途的转变以及土地市场供求关系等多种因素共同作用的复杂过程。这虽然不是土地所有人靠自身能力实现的，但也不能就此否认土地所有人有权分享这种增值的收益权。“土地增值收益权的归属是一种产权经济现象，农地增值收益的归属取决于农地收益权的归属，而农地收益权当然属于拥有农地产权的所有者。”［5］根据我国法律规定，“土地归‘集体’所有的主体对象或其代理人往往不太明确，现实情况是社区经济合作组织、居民自治组织、党支部等都有可能成为土地的所有权主体。”［6］可即便如此，国家也无权代“集体”行使权利。

“涨价归公、归农”理论本质都未明确区分农地增值收益的归属权与分享权，混淆了农地收益分享与城市化利益分享的概念，因此都是不可取的。而所谓土地增值收益的“公私兼顾”理论，不但其理论标准无法量化实现，还以城市居民的经济标准限制了农民的发展权，本质上也只是支持国家支配农民私有财产的一种改良理论。

（三）重构集体土地增值收益权的具体措施

集体土地承载着农民的生存和保障权，无论根据产权理论还是从社会管理的角度，完整的收益权都应归属于农地所有者。增值收益的具体额度应当按照土地被征用后的土地性质、使用方式和用地单位土地使用权应支付的对价进行综合计算，即政府协议出让土地、用地单位在土地市场上进行“招、拍、挂”而取得土地的“市场价格”；不包含政府支付给农民和农民集体的“三项补偿”。

在这里必须要区分归属和分享的概念。归属，属于权利确认问题，是整个权利运行合理性的起点；分享，关注权利的动态运行，解决利益分配的一般问题。归属与分享，分属于权利确认和运行的不同层面。

在集体土地增值利益分享的问题上，一方面，国家通过推动社会经济发展和城市化进程，需要不断地进行基础性建设，这是影响农地增值的重要原因；反之，如果经济发展停滞不前，城市规模无需扩大，农地也没有被征收而增值的可能。国家投入城市基础建设的资金，是以税收等方式从全体人民手中获得的财富，这是全体人民都有权参与分享集体土地增值收益的前提。另一方面，农民通过全社会的共同投入，获得了较高的增值收益，本质上也是享受了社会整体发展的成果，他们也应当承担将所得收益与国家共同分享的义务。这就是一种土地增值的利益共享机制。

这个机制可以通过征收农地增值收益所得税的方式实现，即在明确农民的收益范围的基础上按相应的税收比例征收税费，既能充分保障农民的基本权益，也能使国家财政适度增值。这个利益共享机制体现了党和政府“不在将重民、爱民、富民作为一种虚假的宣传，而是当作获得执政合法性的基础”［7］。至于作用于农地并使其增值的其他行为，农地所有人可以通过出租、入股、合作等新的形式参与分享增值收益，既能降低投资人的投资成本，也能提高农民的经济收益，最终使土地关系上的各方和谐受益。

综上所述，将集体土地的增值收益权归还于农民，虽会暂时减少政府的财政收入，但不能成为延缓征地制度改革的理由。因为土地资源是有限而不可再生的，不能作为地方经济长远发展的支柱。通过降低土地财政的比例，可以促使政府通过着力提高社会经济发展水平、严格控制行政成本、完善采购制度、减少形象工程及打击腐败等方式，来弥补这部分的财政缺口。因此，构建科学的土地增值收益分配制度，明确土地增值收益权的归属和分享，不但是改革征地制度的起点，也是推动经济发展方式改革的重要环节。

［1］孙鹤汀.征地纠纷的政治学分析——以Y 市Z区城郊村为例［M］.北京：知识产权出版社，2011：121.

［2］刘明皓，邱道持.储备土地增值机理与收益测算研究［J］.绿色经济，2008（1）：56.

［3］张等文，刘彤.西方学者视域中的协商民主：理念、价值与限度［J］.东北师大学报：哲学社会科学版，2012（1）：3.

［4］杨光.我国农村土地承包经营权流转的困境与路径选择［J］.东北师大学报：哲学社会科学版，2012（1）：219.

［5］李慧中，张期陈.征地利益论［M］.上海：复旦大学出版社，2011：259.

［6］黄祖辉，王朋.农村土地流转：现状、问题及对策［J］.浙江大学学报：人文社会科学版，2008（3）：43－44.

［7］刘彤，张等文.论中国共产党民本思想对传统民本思想的传承与超越［J］.马克思主义研究，2012（12）：109.