城乡统筹视域下社会养老保险制度统筹层次问题再探讨

王晓东

(内蒙古大学公共管理学院，内蒙古呼和浩特010070)

养老保险统筹层次的高低问题，关系到城乡劳动者养老保险关系的跨域转移和养老保险基金能在多大范围内实现互助互济，也关系到全国统一劳动力市场和各地区公平竞争环境的形成。近年来，我国一直致力于提高养老保险的统筹层次，以应对因统筹层次偏低而带来一系列难题，尤其是2014年2月7日国务院决定建立全国统一的城乡居民基本养老保险制度，扎实迈出了城乡养老保险统筹发展的一步，这也为城乡养老保险制度统筹层次的提升带来了契机。为加速打破城乡养老保险制度“地方统筹、地方管理”的分散统筹格局，应在城乡统筹的视野下重新认识和重点治理社会养老保险制度统筹层次问题。

一、城乡社会养老保险制度统筹层次的现实及危害

近年来，政府和学界普遍关注城镇企业职工基本养老保险制度的统筹层次问题，而且做了大量的投入和努力。根据国家设定的实现省级统筹时间表来看，全国所有的省级行政区已在2009年底制定了省级统筹制度和方案，这也意味着全国基本养老保险统筹区域被划分成32块①被分为“32块”养老保险统筹区域，是由31个省、直辖市和自治区再加上1个新疆生产建设兵团所构成。，并在此基础上规划在2012年向全国统筹迈进。但现实是，不仅全国统筹目标至今尚未实现，而且大部分省份“城职保”基金还没有统一在省里管理，基本上还是停留在市或县级统筹层次上②陈元刚，李雪:《我国基本养老保险统筹层次的现状和抉择分析》，《重庆理工大学学报》(社会科学)，2011年第6期。，统筹层次提高缓慢。更为严重的是，西部落后省份的“新农保”制度发展不足，基本上还停留在县一级的低统筹层次上，在一定范围内无法实现制度和政策的统一、缴费和待遇计发标准的统一、业务规程和基金管理的统一和调剂使用基金的统一，更难以有效发挥保险制度的“大数效应”，尤其是给劳动力跨域流动转移带来了养老保险关系接续和权益记录上的许多困难，这种“画地为牢”、“条块分割”的低统筹层次所带来的负面效应明显，已成为影响城乡社会养老保险统筹推进的主要障碍。

(一)“城职保”统筹层次提高进程缓慢，阻力重重

从1991年开始，中央政府颁发多项规范性文件努力推动提高养老保险统筹层次的改革，但提高过程阻力重重，实际效果始终离既定目标有距离。虽然目前我国已有31个省级行政区和新疆生产建设兵团都制定了省级统筹方案，并宣称都实现了省级统筹，但事实上，只有北京、上海、天津、陕西和福建5省市的资金流收支核算层级实现了真正意义上的省级统筹，而绝大部分省市的养老保险统筹层次仍然停留在地市、县级统筹层面上。可以这么说，多年来我国养老保险统筹层次实际水平与1991年的统筹层次基本一样，还是一种以市、县统筹为主、省级调剂为辅的分散管理状态。不可否认，多数统筹地区的经济发展水平、社会平均工资有很大差距，养老保险缴费基数和比例、计发标准差异较大，养老保险基金结余的区域差异和失衡问题短期内无法消除，管理体制和实施标准还各有不同，真正实现规范性省级统筹的“六项”统一标准不太现实，要在短期内实现养老保险资金流在全国层面上的统筹管理还有不小困难。但这种长期普遍较低的统筹层次加剧了地区间、行业间、企业间和个人间费用负担不均的矛盾，损害了市场经济的公平竞争环境，阻碍了参保人员养老保险关系异地转移接续和全国劳动力统一市场的形成，成为当前养老保险制度存在很多问题的主要根源之一。

(二)“新农保”的统筹层次局限在县级统筹，抗风险能力弱

2009年《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》中规定:“试点阶段，新农保基金暂实行县级管理，有条件的地方可直接实行省级管理”。“新农保”资金就分散于2800余个县级政府的社保经办部门手中，资金调剂范围十分有限，抵御风险的能力也随之降低。巨额资金分散在各县级统筹单位，成为地方政府的既得利益，阻碍了统筹层次的提高，限制了基金规模的扩大，无法有效实现“大数法则”的保险功能。更严重的是各统筹区域的“新农保”试点政策并不统一，地方财政补贴标准差异很大，“各定各的调，各走各的道”，难以实现互通互联，尤其是在“新农保”的试点和非试点地区互相“攀比”现象严重，农民心理存有待遇“落差”，这给县级政府造成了巨大的财政压力和民意压力，在短期政绩观的促使下，随之而来的就是制度的盲目“扩面”和基金监管的“无序”，再加上养老保险滚存结余资金管理体制的不完善，基金保值增值的投资渠道缺乏、手段单一，养老保险基金“流失”和“贬值”的风险加大。同时，参保人员在试点地区和非试点地区跨县转移时，养老保险关系和基金的转接处理还存在利益矛盾，在各试点地区间对参保人员养老保险关系和基金的转移规定上也存在一定的差异，甚至有些地区还附加了转接的“霸王”条款，如设定了参保人员在转移时个人账户储蓄额和集体补助额中哪些能全部或部分随人转移，以及在转入地缴够一定年限后才能享受当地待遇等本位主义式的规定。这样就造成参保人员在多地、多次流动时，养老保险关系衔接程序更为复杂、成本更大，也给农村劳动力的正常流动带来了巨大的制度不公平和养老保险权益的损失。

(三)“城职保”和“新农保”制度管理服务的分割化，不利于城乡流动人口养老保险关系的转移接续

“城职保”和“新农保”制度的统筹层次不一和制度设计不同，必然要求两套“各司其责”的养老保险管理体制和服务体系与之相适应，而且在统筹层次普遍较低且相互分离的情况下，每个统筹区域都设立了各自的经办机构和归口管理部门，也按国家要求建立了相应的信息管理系统，但在专职人员配备、服务机构设置、管理服务体系和信息化建设程度等方面良莠不齐，尤其是并未实现不同统筹区域工作信息的联网化、标准化和同步化，“一地一套”的管理办法和“互不兼容”协调机制不但增加了经办机构的管理成本和服务压力，而且复杂了劳动者跨域流动养老保险关系转移接续过程，弱化了流动者的转接意愿，强化了按区域界限实施保障服务的管理体制，无形中造成城乡养老保险管理的“诸侯割据”。

社保经办管理是政府事权，考验政府执行力①陈仰东:《经办管理有了顶层设计》，《中国社会保障》，2012年第8期。。但目前城乡社会养老保险经办管理不规范、不统一、不均衡的矛盾已经很突出，“建立全国统一的社会化管理服务体系和规范的管理服务流程”提了多年，一直未有实质性的进展，社会保障信息化水平尚处于初级阶段，即使在发达地区，“城职保”信息系统和“新农保”信息系统也未完全实现数据共享和实时比对，甚至在参保人员的基础信息和缴费信息等方面还存在失真和难以连贯的现象。在西部一些落后地区，养老保险基础服务设施较为短缺，信息化建设更是滞后，尚不具备实现养老保险关系在各项制度间转移接续的技术支撑，甚至有部分“新农保”试点地区的养老保险转移接续工作仍处于手工操作状态，业务经办效率可想而知，养老保险公共服务的可及性和便利性更是无从谈起。地区间“城职保”和“新农保”制度的管理服务分割和低水平，也是造成城乡流动人口养老保险关系转接困难的一个原因。

二、城乡社会养老保险制度统筹层次提高缓慢的内因探源

(一)历史原因

“城职保”制度的统筹层次在初设之时，就定位于低水平、低层次起步，这与20世纪90年代初经济社会发展的时空环境密不可分。1991年“城职保”建立时，中央政府也希望同美、日、英等国家一样，实行中央直管的养老保险基金全国统筹，但中央财力短期内不足以承担起全国统筹的资金调剂责任，也没有足够财力包揽巨额的养老保险隐形债务和转轨成本，而各级地方尤其是市场化程度相对发达的东部地区，在地方利益不断强化的背景下又想获得较大的自主权，于是中央政府不得不把养老保险基金征缴和管理权限下放到地方县市一级，在当时可谓是“权宜之计”，也对地方养老保险制度建设产生较强的激励作用。

随着城乡劳动力跨域流动速率的加快，原有的县市级统筹层次已对劳动力养老保险关系的转移接续构成了区域分割性障碍，造成了劳动者养老权益的损失和管理成本的增加。提高统筹层次是现实使然，只是制度一旦形成，就存在路径依赖和固有利益的自我强化功能，其提高过程不仅受限于各地区经济发展状况、制度赡养率和历史欠账的不同而导致地区间制度财务状况的失衡问题，而且还有来自“分灶吃饭”财政体制和养老保险基金独立核算制度而导致地方保护主义的阻力，最明显的就是养老保险基金有盈余的地区不愿和基金亏空的地区实行横向统筹调剂，也会因中央对基金收不抵支的地区实行纵向财政补贴而自感“吃亏”，挫伤发展积极性。这是因为参保人要在不同统筹区域之间转移养老保险关系，就会影响到转出地和转入地养老保险基金的征缴和使用，多数统筹地区在部门利益倾向和地方保护主义的驱使下，都希望转入养老基金而不愿转出，因此，大多数有基金盈余的统筹地区都不支持养老保险关系的“无障碍”转移，即使国家出台了转移接续政策，各地方也要附加一些条件，如只能转出部分统筹账户基金或是提高缴费年限才能享受转入地养老待遇等等，尽可能减少基金流失损失，这给流动性大的农民工就业带来了巨大的不便。

(二)现实原因

我国现行的各类养老保险制度是非均衡发展的，除了表现在城乡之间和群体之间的差异性外，区域之间的差距更为明显，突出表现为东中西部地区间、不同省域间、省域内不同地市之间城乡养老保险制度的发展速度有快有慢、层次水平有高有低、发展阶段有先有后，而且这几种形式横纵交错、相互制约，并逐渐呈现出区域发展差距持续扩大且有进一步恶化的趋势。一方面由于当前各省份的经济发展不平衡、历史债务和养老负担不均衡，经济发展水平较快的地区如广东的大部分市县已初步实现了城乡社会养老保险制度的一体化发展，而经济水平相对落后的西部民族地区如青海、宁夏等地“新农保”制度还未全面铺开试点，可谓是地区间城乡养老保险制度改革不同步、发展不同期、进程不协调，在这样发展差异较为明显的条件下提高统筹层次势必导致部分地方政府的抵触。另一方面，改革开放30年里，中国各地区的平均工资普遍都呈逐年上涨趋势，但地区平均工资差距从根本上没有改变，一直是经济发达地区的收入水平和收入增长率都大大快于不发达地区，而且各地区改革开放的推进时序和各种倾斜性的优惠政策，加剧了城乡间、地区间财政投入的不平衡，不同程度上扩大了东中西部地区间的收入差距。更为关键的是，现行城乡养老保险制度筹资模式和待遇给付模式都与工资水平相挂钩，从而导致各地区经济发展水平差异——各地区工资收入水平差异——各地区养老金差距的必然逻辑循环，造成地区间养老保险利益冲突，乃至给经济社会发展带来负面影响。

城乡社会养老保险制度统筹层次普遍偏低且参差不齐，已严重影响到制度覆盖面的扩大、养老保险基金互助互济功能的发挥和劳动力的自由合理流动，更是诱发制度碎片、管理分割和保障功能弱化的症结所在，与社会化、统一化的养老保险发展方向相悖，因此，城乡社会养老保险制度能否实现统筹共进，在很大程度上依赖于统筹层次的提高。但从现阶段来看，我国城乡间、地区间的经济发展差异依然较大，“一步到位”实现全国统筹会加重不同地区间养老经济负担的“畸轻畸重”局面，造成区域间利益协调困难进而阻碍统筹进程。换言之，城乡社会养老保险制度统筹发展的过程也可视为制度统筹层次逐渐提高的过程。

三、提高城乡社会养老保险制度统筹层次的可选途径

(一)剥离历史债务，把城乡养老保险制度统筹层次统一定格在省级层面

“锁定”各统筹地区的历史隐形债务并从现行制度中剥离出去①王晓军:《地区差距制约统筹层次》，《中国社会保障》，2005年第12期。，并通过政府财政或是其他手段(如部分国有资产冲抵)逐渐化解，让各地区“轻装上阵”，不让其在统筹层次提升过程中既背负历史债务又承担新的财政责任，这样就可以大大缩减各地区养老保险的收支差距，降低统筹层次提高过程中的利益“争夺”和再分配程度，同时也削弱地区之间因经济发展水平、人口结构、隐形债务水平、制度抚养负担等情况的不同而导致的基金盈亏差异影响。

从理论上讲，社会养老保险运行必须符合大数法则才能实现制度的可持续，要在更大范围内筹集更多的资金，才能更好地实现制度的互助互济和社会公平，因此，提高统筹层次是必然趋势。应该说实现全国范围内的资金统筹是养老保险发展的最佳目标，也只有达到了全国统筹才能实现养老保险制度在城乡间、地域间和群体间最高的公平公正与最优的社会再分配功能，但城乡社会养老保险制度发展的内部缺陷和外部制约决定了要真正实现养老保险制度的全国统筹还有很长一段路要走，而且我国目前还尚不具备实行养老保险全国统筹的条件，因此，把制度统筹层次节点定位在全国在当前看来是一种不切实际的“冒进”行为。相比之下，以县市为单位进行的统筹属于一种低层次的统筹形式，养老保险管理主体太多太分散，不符合保险大数原理，因为县域内的人口指标差别相对较小，平均预期余命、老龄系数和收入水平等基本趋同，这就使保险系统内的互补和互济性很差②庹国柱，王国军:《中国农业保险与农村社会保障制度研究》，北京:首都经济贸易大学出版社，2002年版，第385页。，不利于缩小各地高低不平的养老保险待遇，可见，在目前的经济水平和制度发展基础上，再维持养老保险的县市级统筹已大大滞后于先进制度的发展要求。从政策实践上看，《社会保险法》中已明确“城职保”制度的统筹层次在当前要实现省级统筹，待条件成熟后，逐渐向全国统筹过渡，并且31个省份、自治区均在2009年制定了省级统筹方案，已有部分省份基本实现了真正意义上的省级统筹，其余省份正在将养老保险基金的缴费、拨付、预算、使用等逐步集中在省级层面统一管理;关于“城居保”和“新农保”制度的统筹层次，《社会保险法》也给出了明确的方向，规定有条件的地区要把二者合并实施，并把统筹层次直接越过“市级”过渡到省级。尤为可喜的是，2014年2月7日召开的国务院常务会议决定在全国合并“新农保”和“城居保”制度，建立全国统一的城乡居民基本养老保险制度，这意味着社会养老保险城乡统筹走出了具有实质意义的一步，原来“新农保”的统筹层次将提升至与“城居保”同等的层级，下一步改革的重点和难点将集中在“城职保”和城乡居民基本养老保险制度的统筹上。可见，无论是省级政府在我国行政体制中重要地位，还是城乡社会养老保险制度统筹层次都向省级层面集中的趋势，选择“省级”行政区划作为制度统筹的层次单位是一种理性的做法。

(二)完善制度激励设计，提升统筹层次提高的制度吸引力

在当前财政“分灶吃饭”和养老保险制度建设责任逐渐“下沉”的情况下，各级地方政府的“短期绩效观”思想抬头，地方保护主义行为盛行，尤其是在“统账结合”的养老保险制度模式中，经济状况好的地方不愿与其他地区的养老金统筹在一起，而经济状况差的地区在养老保险融资方面存在极高的道德风险和转移财政负担的功利性动机，地方政府自我发展利益驱使下的逆向选择势必导致制度统筹效益递减，进而演变为中央财政风险。因此，在促进地区经济快速发展的同时，改良制度筹资模式，优化制度层次结构，通过制度的存量调整和增量改革来降低各统筹区域对养老保险制度利益的争夺和责任的推诿。最理想的方案设计是构建体现国民待遇的基础养老金制度，实现基本养老保险制度框架形式、覆盖对象、资金筹集和给付模式的全国统一，在此基础之上，构建由自雇者(农民和个体经营者)和受雇者(用人单位员工)养老保险共同组成的“职域型”养老金制度，但允许各地区在缴费基数和缴费档次设定等方面具有一定的灵活性和弹性，以体现地区经济差异和人群职业差别，实行“有差异的统一”模式。其中，国民养老金实现全国统筹，“职域型”养老金实现省级统筹，个人账户资金在不转移时“名义记账式”管理，转移时“实账化”封存，而且通过个人缴费记录来推算对统筹基金账户的贡献，将养老金的绝对水平和增长标准与各统筹地的经济水平和发展相联系，以体现不同地区在养老成本上和过去工作贡献方面的差异，这样的制度结构设计就一定程度上降低了各统筹管理区域的政府在养老保险制度的逆向选择和逐利动机。当然，这需要把城乡养老保险制度稳定在省级统筹层次，而且地区差异在不断缩小的趋势下才有可能实现。

(三)加快三大板块制度的整合衔接

城乡养老保险制度一体化发展是提高养老保险统筹层次的终极目标，加快建设覆盖全民和没有“盲点”的城乡社会养老保险制度，让全体国民能够从不同的制度安排中获得不同保障程度的养老保障，争取从制度全覆盖向人群全覆盖过渡，也是目前我国应该致力于的重点建设工作。在城市和农村各自整合现有“碎片化”养老保险制度的基础上，不能再以户籍性质为划分依据为新兴社会群体单独设置新的养老保险制度形式，这种“零敲碎打”的应急式补救办法已不适应制度统筹改革的需要，最好是从简化和统一制度对象的身份划分标准入手，把现有的养老保险制度“碎片”逐渐精简到《社会保险法》定位的“城职保”、“城居保”和“新农保”三大板块中。同时，根据2014年2月7日国务院常务会议精神，通过财政扶持和政策优惠，加快完成各省份“城居保”和“新农保”制度的合并统一实施，“化整为零”，况且这两种制度在覆盖对象特点、制度模式、筹资方式、缴费标准、运行机制和管理服务等方面都具有高度的“同质性”，二者有统筹整合实施的制度基础和技术条件，尤其是经过了近4年的运行实践，在2013年底已有15个省份建立了统一的城乡居民基本养老保险制度，这将为其他省份的城乡居民基本养老保险合并统一实施提供经验支持。另外，需要进一步完善“城职保”制度关系在各统筹区域内的转移接续技术和方法，加快城乡基本养老保险制度统筹层次的提升，全国31个省的“城职保”制度完全实现真正意义上的省级统筹，确保各省域内养老保险的“政策统一、费率统一、统筹项目统一、缴拨方式统一、调剂使用基金的统一、经办机构垂直管理的统一”。同时，在“省直管县市”行政体制改革深入推行的基础上，积极完善财政体制改革，做好各级政府的财政补贴责任和比例的合理划分，尤其是要把城乡居民基本养老保险制度的统筹层次逐步提升在“省级”层面或起码要实现省级调剂，统一经办管理、信息系统、业务流程、数据标准和参保信息等服务制度，实施城乡养老保险统一化的服务标准和规范，提升经办机构能力建设和服务配套。

四、结语与展望

本文所提出的养老保险统筹层次提高路径并没有沿袭其他围绕筹资模式重设、财政体制改革等“就事论事”型的研究套路，而是不受限于对统筹层次设计细枝末节的纠缠之中，把该问题置于城乡统筹的大背景下，通过一种长远规划和主动推进的全局统筹思维和利益导向的改革机制，立足于完善基础性制度安排，对现行城乡各类制度进行基础整合和结构调整等方面的改革来带动制度统筹层次的提高，希望为该问题的解决拓宽思路。