日本公务员伦理培训的经验与启示

宣 妍

（吉林大学 行政学院，吉林 长春 130012）

20世纪70年代开始，从导致美国前总统尼克松辞职的水门事件，到日本的“公费天国”事件及西欧的多个政治和行政丑闻被接二连三地曝光，越来越多的目光聚焦在公务员伦理建设上，而在公务员伦理建设中，公务员伦理培训的重要作用逐渐显现出来。西方各国的实践经验表明，加强公务员伦理培训，提高公务员伦理培训体系建设水平是加速公务员伦理内化的需要，是提升公务员解决实际伦理困境能力的需要，是满足社会政治、行政发展的需要，更是提升公众对公务员满意度的需要。在公务员伦理培训中，合理的培训模式、明确的培训目标、实用的培训方式、有效的课程设置构成了其不可或缺的内在基本支撑，可以说，这四个方面有力地推动了伦理培训的整体发展。

当前，我国的专门化公务员伦理法等权威性法规尚未出台，公务员伦理培训体系亦不完备。为了更好地服务社会主义现代化建设，提高公务员伦理水平，加强公务员伦理培训刻不容缓。相较而言，日本的现代公务员伦理培训已有近六十年的发展历史，成果丰硕。因此，本文拟在对日本公务员伦理培训发展历程进行深入考察的基础上，进一步对其培训的模式、目标、方法及课程设置等方面的经验加以梳理和总结，为我国公务员伦理培训工作的有效展开找寻可供借鉴之处。

一、日本公务员伦理培训的发展

日本现代公务员培训始于1945—1952年的美国占领期间。胡佛顾问团是当时日本公务员制度改革的主推手，日本在其以民主化为宗旨制定的《国家公务员法案》基础上构建了《国家公务员法》［1］，因而这一阶段的日本公务员培训带有浓厚的美国气息。1950年左右，日本人事院根据“二战”时期美国的“定型性讨议法”［2］，研发了面向事务类部门领导层的定型讨议法，开展了“人事院管理者培训”。这一培训要求领导层以现场培训为基本，必要时实行集中培训。现场培训是通过组织内部日常业务的实际处理获得工作技能的一种培训形式［3］，而集中培训则指日常工作外的脱产培训。1959年，作为中央级集中培训设施，人事院的公务员研修所应运而生。此外，在1948年组织的、集合了东京主要培训机关的公务员研修恳谈会中，日本地方自治体各培训部门也基本悉数参加。恳谈会于1953年改称为公务研修协议会（简称公研协），致力于公务员职业伦理教育，在制作教材等活动上和人事院一同进行。

如果把占领期作为日本公务员伦理培训的第一阶段，那么经济的高度增长期则是第二阶段。公务员队伍中专业人才不足及专业能力欠缺等现象在这一阶段备受关注。1959年，以窗口部门公务员为对象的接待培训教材开发工作应时而生，这超越了此前以领导层为对象的培训形式，标志着日本面向普通国家公务员开展伦理培训实践的开局。作为公研协的常设委员会之一，职业伦理研究委员会于1963年10月，在归纳总结出“公务员伦理研究”可以包括职业伦理基准的确立、职业伦理思想的现状和职业伦理教育对策这三方面研究内容的基础上，以改善接待态度为目的，开发出接待培训教程。

随着接待培训的深入，指导教员在培训中的地位变得愈加重要。于是日本开始下大力气培养伦理培训教员，Koumuin Ethics Training（简称KET）就是公研协基于《关于公务员伦理培训现状的讨论结果报告》，于1981年开发出的培训教程，已培养出了大批的公务员伦理培训教员。2000年，《国家公务员伦理法》的实施，标志着日本公务员伦理培训体系的正式确立，依照其规定，国家公务员伦理审查会接受日本人事院的委托，全面负责公务员伦理的培训计划和施行等工作。2001年日本人事院开发出了主要培养公务员伦理培训教员的新教程——Jinjiin Koumuin Ethics Training（简称JKET），KET则开始主要被用来培训全体国家公务员。

二、日本公务员伦理培训的经验

日本《国家公务员法》规定，公务员培训是为了培养公务员从事与现职和将来预期担任的职务密切相关的知识和技能，提高公务员的能力和素质，使其发挥勤务效能［4］。同时，日本《国家公务员伦理法》规定，公务员伦理培训要有专门机构对其负责。经过近些年的探索，日本公务员伦理培训在以下四个方面特点鲜明。

1.多层次、全方位的培训模式

首先，“较低层次”培训模式。为了强调维持组织秩序，该模式注重提高公务员的伦理法制意识，突出对伦理法令法规的解释和说明，因此又被称做“遵守法令”培训模式，在当前的日本公务员伦理培训中最为常见。然而，由于该模式更倾向于向学员讲授“做必须做的事”和“不做禁止的事”，而忽视了培养学员自我判断“做被国民期待的事”这一更深层次伦理要求的能力。

其次，“较高层次”培训模式。这种模式以培养清廉的公务员为目标，包括健全公务员道德人格，塑造公务员责任意识和道德自律心。在“较高层次”培训模式中，培训单位经常将公务员前辈的佳话作为素材，鼓励学员通过学习前辈解决伦理困境、维护公共声誉，以及有勇气、有慈悲、清正廉洁的正面事迹，掌握与之类似的伦理意识。不过，由于该培训模式使用的材料和学员的现实生活不能完全贴合，因此其成败与学员能否内化地、积极地、自主地努力息息相关。

再次，“中庸”培训模式。这是把“较低层次”培训和“较高层次”培训相结合的中间模式，它既注重推进对伦理法制的理解，又突出谋划伦理意识的养成。这一培训模式，通过研究法律法规使学员了解其行为基准，再利用对正面典型案例的学习让学员掌握伦理判断方法，从而尽量保证公务员伦理的整体相关性。

最后，“统合”培训模式。在“中庸”模式里加入组织文化这一要素，将公务员伦理从个人层面扩展到组织层面，就构成了“统合”培训模式。与其他三种模式相比，“统合”模式将个人和组织均列为研究对象，一方面培训学员养成批判性的思考态度，另一方面指导学员掌握在伦理困境中作出适当决断的实用技能。这一模式糅合了案例分析、模拟演习等多种手法，使学员能够身临其境般地体会多种伦理困境，并从中领悟解决对策。

可以说，日本的四种公务员伦理培训模式互相联系，各有侧重。从培训特征上讲，“较低层次”培训模式偏重法律惩罚的负向研究，“较高层次”培训模式偏重先进人物案例的正向研究，“中庸”培训兼容正负两向的教学，而“统合”培训既包含两者，又重视组织文化。从培训成果上来看，“较低层次”培训模式强调法制性的正确行动，“较高层次”培训模式突出伦理性的合理行动，“中庸”培训模式是将法制性与伦理性合二为一的统筹行动，而“统合”培训模式在兼具两者的基础上，其伦理性色彩更为浓重。可以说，各具侧重的四种模式，基本可以满足不同层次的培训需要。通过对不同阶段、不同职级的公务员采取不同的培训模式，使培训重点更加突出，进而循序渐进推动教学，将公务员伦理渐渐内化于心。

2.明确具体的培训目标

日本《2012年度国家公务员伦理审查会政策评价实施计划》这样解读日本公务员伦理培训的目标：公务员伦理培训要在学习《伦理法》和《伦理规程》的基础上，通过对公务员伦理理想状态的探讨，定期地、有计划地实行伦理培训，以培养公务员的伦理意识［5］。培训目标中有三个单元非常突出：一是将对《伦理法》和《伦理规程》的学习设定为培训基础，指出培训中需说明“必须做哪些事情”和“不应做哪些事情”；二是强调对公务员伦理理想状态的探讨，这要求伦理培训要深入挖掘“被国民期待的伦理行为”，启迪学员发挥主观能动性，在遵守法令的基础上，将伦理性意识充分运用到工作当中；三是定期地、有计划地开展伦理培训，这要求伦理培训不应是心血来潮的专题活动，而应是常态性、计划性行为，以保证培训成果。

结合上述目标要求，日本各公务员伦理研究组织对培训目标进行了丰富和扩展，多细化为以下几方面内容：①培养进行道德判断的能力；②培养分辨行为伦理性的能力；③磨砺接受他人不同见解的能力；④掌握民主主义价值的知识，理解在《宪法》范围内行动的义务；⑤将公众对公务员的期待内化为实际行动；⑥领会伦理纲领、利害关系冲突、组织性规范等相关知识；⑦通过组织文化和官僚规范，提高管理伦理行为的能力；⑧作为领导，能够在伦理行为上率先垂范。鉴于上述内容，笔者将日本公务员伦理培训目标的特点归纳为以下几点：一是开发对伦理性事项的自觉；二是养成公务中的伦理性行动；三是注重掌握伦理决断的分析技巧；四是培养公务上的道德义务感和个人责任感；五是刺激道德想象力。

3.多样实用的培训方式方法

日本在公务员伦理培训中多使用小组讨论、案例分析、脚本制作、论文研究、讲义教学、角色扮演、自我评价、录像分析、现场报告、场景模拟、电视电影、自传和实地考察等方式方法。笔者将以下面三种方式为例，探析日本公务员伦理培训方式方法的具体应用及特点。

首先，录像方式颇受重视。东京都制作的《堕落的历程》在录像教学中使用频率颇高，它描述了普通公务员，如何一点点地慢慢堕入受贿深渊的过程。另外，在以公务员伦理日常性行动准则为对象的录像里还有两部代表作品，分别是以兼职问题为主题的《星期天的摇滚乐队》和以会餐问题为主题的《AA制的想法》。日本的录像教学内容相对细化，主题突出，对受贿、兼职、会餐、打高尔夫、编撰书籍等经常出现的伦理问题，均配套出版了与之相对应的录像教学教材。通过观看和学习此类教材，可以有效启发学员思考，唤起学员具体地、形象化认识。此外，利用影像教材，还可以大大地节约培训时间和经费，同时解决培训空间等实际问题。

其次，案例分析内容丰富。案例分析法是结合学员的教育需要和学习效果，把适当的案例故事化，用文章或影视方式来表现的培训方法。案例分析的特征包括：可以学习解决问题的过程，可以模拟伦理困境的场景，具有强烈的现场参与感，能够鼓励学员发挥其自主性，促使学员相互启发等。这种方法素材广泛，可大到一个国家的兴衰或一个企业的存亡，也可小到某人某天某时的行动。这一教学方法在日本公务员伦理培训中非常普及，KET和JKET为确保学习效果均吸纳了大量的案例分析。仅从数量上看，2009年的日本《国家公务员伦理规程事例集》中就列举了242个具体案例，到了2012年，又在此基础上增加了38个案例，可见该方式补充及时、与时俱进的特点。

最后，现场培训别具特色。在此，我们可以把公务员伦理的现场培训看做是公务员与同事或上级基于伦理实务经验上的案例培训，是解决伦理问题的实践学习。这种现场培训能够启发公务员对其客观性义务和主观性价值进行积极地内省，通过反省自身处理具体伦理困境的优点和缺点，观察同事分析伦理问题的方式和方法，学习上级解决伦理困境的手段和经验，使学习过程更加饱满和具体。

概括说来，录像教学可以增强公务员对具体伦理问题的感性认识；案例分析法可以使公务员身临其境般地感受伦理困境，启发其对伦理困境的理性思考；现场培训则使日本公务员在日常工作中，尽可能地接触更多更具体的案例，不断丰富解决伦理困境的实战经验。从这三种方式中，我们不难看出日本在培训公务员伦理时注重感性、理性和实践上的多重引导。

4.富于实效性的课程设置

对现代日本公务员伦理培训影响较大的应该是KET、JKET和实用自学手册的使用与推广，这些培训设置丰满实用，易教易学。

当前KET应用最为广泛的伦理培训教材《为了成为被信任的公务员》，在1986年的大规模修订中，其案例分析由23件增加至34件，培训时间也整体延至10小时。1997年，KET实现了对公务员的分职级培训，即将伦理培训分成两部分：一部分以全体公务员为对象，以公务的特性、服务制度、公务员的理想状态、被信赖的公务员作风为内容；另一部分以领导干部为对象，以职业伦理和公务员伦理、确保民众的信赖等为内容。为了增强时代感，KET非常注重教材的更新，目前已出版至2012年度修订版。

JKET主要以培养伦理培训教员为目的，一般需要三天时间。其课程设置包括有关服务的规定、伦理法令和防止腐败等内容，培训方式多采用案例分析和角色扮演。这种设计利于学员在积极的讨论中增加伦理知识，培养伦理意识，同时启发学员在职场中的伦理意识动机。为了配合培训，自20世纪90年代后期开始，日本增加了伦理培训外包，即可以将公务员伦理培训委托民间机构承担。这些承接伦理培训的民间事业体大多会根据实际情况设置一天的课程，通过演习、小组讨论和讲义讲解等组成6～7个小时的高效课程。

为配合课堂教学，并启迪公务员自我开发伦理意识，日本出版了若干实用自学手册。比如面向初任公务员的培训用书：《适应国民及市民要求的公务员理想状态》《关于行政和公务员的各项制度》等。实际上，诸如此类手册早在1960年，就由日本人事院和各府省研修负责人会议共同开发出来，并用于初任公务员的伦理培训中。这些手册几乎每年都在被修订。整套小册子分为六册，其中，与公务员伦理密切相关的《公务员的服务和伦理》，虽不足70页，却涵盖了以《国家公务员伦理法》《伦理规程》的制定为基础的职业伦理、服务规律（服务规程和惩戒）、贪污及其他犯罪、职场的道德和作风等内容。可见，实用的内容设置使该书同样适用于具有多年实务经验的老公务员。

通过对KET、JKET和实用自学手册这三种教学形式的分析，可将日本公务员伦理培训的教学设置特点归纳为以下五个方面：一是覆盖面广，实现了对学员和教员的区别授课、课上和课下的统筹规划；二是推陈出新，适时更新课程和教材；三是务求实效，注重增强课程设置实用性；四是拓展外包，合理借助民间培训组织开展培训；五是科学引导，开发实用手册助力公务员自学。

三、日本公务员伦理培训对我国的启示

2011年，我国人力资源和社会保障部、国家公务员局出台了《2011—2015年行政机关公务员培训纲要》，按照其中对职业道德培训的具体要求，要创新培训方式方法，增强培训的针对性、实效性，要建立职业道德培训长效机制，不断提升公务员的道德素养和精神境界［6］。同年10月，国家公务员局依照该文件，制定并颁布了《公务员职业道德培训大纲》（以下简称《大纲》），对我国公务员职业道德培训工作从指导思想和培训目标、培训对象、培训要求和培训内容四个方面提出了相应的要求。需要指出的是，我国在公务员伦理培训上仍存在一些不足，如，对伦理培训重视不够、培训模式针对性不强、对自学的引导和教育效果不明显等。针对上述问题，借鉴日本公务员伦理培训的经验，可从以下四个方面加强我国公务员伦理培训工作。

1.把对公务员伦理培训的重视从思想上和行动上统一起来

自2006年《中华人民共和国公务员法》开始实施以后，我国公务员的各项培训工作已逐步走上正轨，但由于受技术主义和管理主义等因素的影响，大多数的部门和地区对政治理论培训和专业知识培训特别重视，对公务员伦理培训的关注明显不足，甚至存在着伦理培训走过场的现象。当前，《大纲》已经明确了公务员伦理培训的指导思想和相关要求。在这种积极的政治建设环境下，有关部门和地区必须认真领会国家精神，积极做好培训落实，将对公务员伦理培训的重视从口头上转到行动上，把思想和行动统一起来。此外，在开展公务员伦理培训的过程中，还应该注意兼顾培训模式的活用、培训方法的丰富，以及培训的制度化建设等相关内容。

2.在培训模式上，将分职级培训和分阶段培训结合起来

按照《大纲》的要求，将公务员职业道德培训列入公务员初任、任职和在职培训的必修内容，并作为每个培训班次的重要内容。不过，《大纲》没有对伦理培训的具体模式提出相关要求。那么，基于我国公务员伦理培训层次性、多样性的特点，应该针对不同阶段、不同职级的公务员，采取不同的培训模式进行教育和培养。具体说来，针对初任公务员，可以采取以培训伦理规范为中心的培训模式，使其在最短的时间内掌握伦理规章制度等硬性规定，认清不可以触碰的伦理规范“红线”；针对已积累一定工作经验的老公务员，可以主要采用正面案例积极引导和负面案例有效震慑的培训模式；针对县（处）级以上领导干部，可以采取综合的培训模式，即在巩固伦理法律规范等基础之上，使学员更加注重“德行”的修养，并掌握解决实际伦理困境的技能技巧。总之，只有因“材”施教，对“症”下药，才能保证培训工作有的放矢。

3.在培训方式上，将常态化培训和日常化互学结合起来

建立培训长效机制，将公务员伦理培训作为长期的培训内容也是《大纲》对伦理培训的要求之一。这要求我国的公务员伦理培训要注重常态化建设，各级各地的行政学院等培训单位要将伦理培训纳入到长期的教学计划，并坚持不懈地落实。需要强调的是，做好常态化伦理培训的同时，还需要重视与之相配合的日常化互学。由于相对封闭的工作和培训方式不利于拓展公务员的实践空间，因此我国可以借鉴日本现场培训的方法，引导公务员注重学习上司和同事的伦理观念和意识，并体会其解决伦理困境的方式和方法。培养公务员在日常工作中互相学习、共同进步的意识，利用互帮互助、互教互学的方式，将会对实践起到积极的指导作用，并有效巩固常态化培训成果。

4.在课程设置上，将集中培训和自我教育结合起来

公务员行政伦理品德的形成是公务员思想内部矛盾运动的结果，自我教育是公务员进步的内部动力［7］。因此，我国在做好集中培训和常态化培训的同时，还应该重视引导公务员自觉地从主观上树立起正确的价值意识和伦理意识，助力公务员加快实现伦理内化。只有将集中培训和自我教育有效地结合起来，才能通过内外因的共同作用，将公务员伦理培训工作抓出实效。为此，要鼓励公务员及时对自己的工作、学习情况进行内省，尤其在思想建设、工作作风、道德品质等方面不能懈怠。同时，为了更好地保证公务员的自学效果，各级公务员局和行政学院应该积极做好相关书籍和教材的开发工作，让公务员在伦理自学的过程中，更容易找到“抓手”。

［1］满达人.日本公务员制度和国家公务员法［J］.日本问题研究，1994：3.

［2］原田三朗.公務員倫理講義［M］.東京：ぎょうせい，2007.

［3］阎树森.日本公务员制度研究［M］.北京：国家行政学院出版社，2001.

［4］佐藤達夫.国家公務員制度（第八次改定版）［M］.東京：学陽書房，2009.

［5］国家公務員倫理審査会.平成24年度国家公務員倫理審査会政策評価実施計画［EB/OL］.（2012－04－19）［2013－09－20］.http： //www.jinji.go.jp/seisakuhyoka/h24jissikeikakurinri.pdf.

［6］《2011—2015年行政机关公务员培训纲要》配套教材编写组.公务员职业道德培训教程［M］.北京：人民日报出版社，2012.

［7］朱纪前.我国公务员伦理教育问题研究［J］.黑龙江史志，2011（1）：42－47.