我国农地产权制度的反思与重构

叶正国时建辉

（1.武汉大学，湖北武汉 430072；2.郑州大学，河南郑州 450001）

我国农地产权制度的反思与重构

叶正国1时建辉2

（1.武汉大学，湖北武汉 430072；2.郑州大学，河南郑州 450001）

农地产权是农村土地物权和准物权的总称，包括农地的所有权、用益物权、抵押物权等权利。重构我国农地产权制度是农地产权效率最大化、降低交易成本和适应经济社会发展的需要，当前我国农地产权在主体、内容等方面都存在不足，应明确村委会对农地产权的主体地位，并明确其对土地的使用、收益等权利，保障农民的合法权益，进而完善土地征收的补偿机制。

农地产权；用益物权；村委会；土地征收；交易成本

我国土地制度变迁的历史表明，土地制度是社会政治变革的直接结果，而非通过正常商品经济不断发展的结果，这种政治推进式的土地制度形成模式存在很多问题。就我国农村土地的集体所有而言，其产权界定十分不清晰，是一种受到极大约束的土地权利。国家是农村土地的实际控制者和潜在所有者，对土地流转限制严格，土地交易实施双轨制的流转模式，使得土地很难在正常市场交易机制下发挥最大价值。作为利益的关键方，农民权利受到极大限制，农民无力在土地征收的博弈中成为有力的参与者和决策者，无法实现土地效用的最大化。正是由于农村土地产权的不清晰性，容易引起各种权利纠纷，造成土地征收补偿不充分，农民的合法权益无法得到有效保障。如果能够清晰界定产权（或整体产权束中的一项或几项权利），并允许产权持有人将产权或部分权进行市场化交易，就可实现资源的有效配置和“帕累托改进”[1]。因此，确立中国农地产权制度，建立统一的市场土地交易模式，是确保土地征收工作顺利进行的重要前提，是实现土地产权交易市场化的重要前提，是当前社会经济发展的一个基本趋势，也是我国未来农村土地改革的一个重要方向。目前，学界对农村土地产权制度研究虽然较多，但只是对法律文本的简单诠释，或者是从社会科学的角度论证其必要性，并没有将规范和实证结合起来，也没有看到我国土地制度背后的政治逻辑。因此将规范分析法、实证分析法和历史分析法结合起来探讨我国的土地产权制度具有重要的理论和实践意义。

一、农地产权制度的界定及其确立的必要性

（一）农地产权制度的含义

20世纪30年代罗纳德·科斯（Ronald H.Coase）产权理论的诞生，重新引起人们对产权问题的关注，到20世纪70年代之后，产权理论被普遍接受，对产权的定义也越来越多样化。在西方学者中被广泛引用的是德姆塞茨（H.Domsetz）关于产权的定义，他在《关于产权的理论》一文中指出：“所谓产权，意指使自己或他人受益或受损的权利。”他认为：产权是一种社会工具，其重要性在于事实上它能帮助一个人形成他与其他人进行交易的合理预期；产权包括一个人或者他人受益或受损的权利；产权的一个功能在于引导人们实现将外部性较大地内在化的激励。以法权形式体现所有制关系的科学合理的产权制度，是用来规范和巩固商品经济中的财产关系，约束人们的经济行为，维护商品经济秩序，保证商品经济顺利运行的法权工具。

所谓农地产权，又称农村土地的财产性权利，是农村土地物权和准物权的总称。农地产权包括一系列权利，这些权利可以被一个人单独所有，也可以为几个人分别所有。具体表现为农地的所有权、农地用益物权、农地抵押物权、农地其他物权等。农地产权制度的确立具有以下功能：第一，农地产权制度的确立具有极大的激励功能，通过实现农地产权清晰化，有利于激发社会成员的积极性和创造性，有利于确保权利主体在利益最大化的动机下实现对农地资源的有效利用；第二，农地产权制度的确立有利于提供一个合理、可靠的预期，使人们放心从事各种经济行为，实现社会经济的健康、有序发展；第三，农地产权制度的确立有利于廓清权利内容的范围，减少权利纠纷的发生，对某些权利的扩张施加必要约束；第四，农地产权制度的确立有利于提高经济运行效率，产权界定是交易的起点，为交易提供最基本的前提，使人们能够不断提高经济运行效率。

（二）我国农地产权制度确立的必要性

产权制度是一项基础性经济制度，不仅对经济的运行效率具有重要影响，而且构成市场制度及其他制度安排的基础。在法律的经济学中，财产权制度本质上就是产权制度。产权制度的最基本功能是通过界定产权主体对产权客体之间的关系以及产权主体之间的关系，即明确产权归谁所有、谁支配、谁受益、谁处分等问题，引导人们进行各种经济行为。

首先，我国农地产权制度的确立是农地产权效率最大化的基本要求。根据效率最大化的产权观，资源应当配置到能够产生财富最大化的地方，而权利本身应当具有充分的排他性，同时要尽量减少资源使用行为的外部负效应。其中涉及五方面内容：资源应当配置到能够发挥效益最大化的地方，向能够最大化发挥资源潜在价值的市场主体配置资源；市场是资源配置的最基础手段，也是最有效手段，应积极运用市场机制配置资源；要正确区分产权配置和契约配置的不同，产权配置应当由法律进行直接规定；为了实现产权效益的最大化，产权应具有排他性、可转让性；资源利用产生的负外部性问题，对此加以克服的法律强制措施或者其他弥补措施十分必要。产权效率最大化理论，要求确立明确的中国农地产权制度。根据科斯第二定理，如果交易成本不为零，那么资源如何配置将对效率有重大影响，因此农地产权制度的确立，将对农地资源配置效率产生重要影响。

其次，我国农地产权制度的确立是现实社会经济发展的需要。一如著名经济学家张五常先生所言：“在一个个人为使用稀缺资源而竞争的社会里，必须存在某种竞争规则或标准来解决这一冲突。这些规则通常称作产权，是由法律、规则、习惯或等级地位来确立的。”在产权清晰的情况下，有利于将索取有关交易的信息等费用降到最低，提高经济的运行效率。当前，我国的农地产权混乱，主体模糊，很大程度上造成农地资源浪费，同时由于农地产权问题迟迟得不到有效解决，致使农民自身转型困难，制约农村经济发展。权利界定是市场交易的本质前提。在我国的农地制度改革过程中，关键是要发挥国家建构制度的职能，构建可行性较好的制度。经济学认为，有效的经济组织是经济增长的关键，而有效率经济组织的产生需要在制度上做出安排并确定产权，以便对人们的经济行为造成一种激励，而在制度变迁和经济增长中，国家所体现出来的作用无疑是最重要的。当前，我国农地产权发展的基本现状，要求尽早建立完善的农地产权制度，使之适应社会主义市场经济发展的基本要求，在国家主导的土地制度变革中，国家应当按照市场经济发展的基本要求，对农地产权体系加以明确和规范，以有效保障农民合法权益。

最后，我国农地产权制度的确立是降低社会交易成本的需要。市场关系已经深入到农业经济关系之中，交易不仅存在于产品之间，而且也存在于包括土地在内的生产要素配置过程中。表面看来，交易是物与物的交易活动，实际上交易是体现在物中的权利交换，即产权的交易。在土地产权缺乏有效保障的情况下，农村土地权利主体之间的交易相当困难，交易费用高昂，农业的发展也会受到抑制。农地产权制度的合理设计有利于降低经济运行摩擦力，降低交易费用，为交易活动提供规范和保证。目前国内农地产权制度的极大不确定性，导致交易成本急剧增加。我国尚未建立起一个真正有效的土地交易市场体系，通过土地市场进行土地交易的法规规范并不明确，各地的土地交易规制也不尽一致，致使我国土地市场的交易成本较高，影响了土地交易市场的发展。因此，制定合理的法律规则，界定明确的农地产权制度，成为降低交易成本的最优选择。

二、新中国农地产权制度的历史变迁

土地权利如何发展，既是一个理论问题，也是一个现实问题。正确把握土地权利发展的轨迹，不仅利于厘清土地权利发展的一般规律，推进正在发展中的物权法理研究，而且有利于为丰富和完善我国土地权利制度提供理论依据[2]。新中国成立以来，中国的农村土地产权制度几经变化，这些变化大多是出于国家政治需要。从历史角度看待新中国农地产权制度的发展路径，有利于从农地产权制度变革方面，更深刻地理解农地征收存在的各种问题。总体来说，新中国成立以来农村土地制度变革大致可以分为两个阶段：改革开放前和改革开放后。

（一）改革开放以前的农地产权制度

改革开放以前，我国农村土地实现了由农民个人土地所有制向农村集体土地所有制的转变。新中国刚刚成立时，由于农村中封建剥削制度依然存在，为了彻底消除封建残余，1950年颁布了《中华人民共和国土地改革法》，规定实行农民土地所有制的土地产权制度，农民对自身的土地享有完全的所有权。到1953年，全国的土地改革基本完成，众多无地少地的农民分到了土地，农民土地所有制在中国大范围内确立起来，土地的所有权与经营权相统一而归农民所有。1954年《中华人民共和国宪法》也明确规定：“国家依照法律保护农民的土地所有权和其他生产资料所有权。”这种土地制度相对于传统封建土地制度而言，具有极大的激励作用，农民有了自己的土地，不用再交租，全部收入归自己所有，农民自身的生产能力很容易转变为现实生产力，从而促进农业生产的发展。随着社会主义事业的高歌猛进，1956年社会主义三大改造基本完成，农民土地所有制开始面临改革。1955年11月全国人大常委会第二十四次会议通过《农业生产合作社示范章程草案》，规定农业生产合作化，并将其分为初级和高级两个阶段。初级阶段合作化是半社会主义性质，即在一定程度上保存农民土地所有制，到了高级阶段，实行完全的社会主义性质。1956年《高级农业生产合作社示范章程》将农民的土地所有制改为合作社集体所有制，此时，人民公社将土地私有制彻底改造成为农民集体土地公有制，土地所有权和使用权高度集中，土地绝对不得出租，更不能买卖。

（二）改革开放以后的农地产权制度

改革开放以来，我国农村土地制度发生了翻天覆地的变化。为了改变人民公社化时期农业生产效率低下的状况，我国农村实行了集体所有、家庭联产承包经营的土地制度。1978年11月24日，安徽省凤阳县梨园公社小岗生产队的农户，率先开展了农村土地制度改革的伟大尝试，农民的生产积极性得到极大调动，农业生产效率大大提高。随后，农村土地改革大范围推广，基本思想是在坚持土地集体所有的前提下，将过去集中劳动、统一经营的生产方式转变为集体统一经营和家庭分散经营相结合的体制，实现了土地所有权和使用权的分离，利益分配实行“交够国家的，留足集体的，剩下全是自己的”模式，这种方式扩大了农民生产的自主性，有利于促进生产进步。1986年《中华人民共和国民法通则》、1986年《中华人民共和国土地管理法》和1993年《中华人民共和国农业法》在法律上确认了农民的土地承包经营权，为农民更好地进行农业生产提供了相应的法律保障。我国实行的集体所有、家庭联产承包经营的土地产权制度并不是通过市场交易方式发展起来的，而是由剧烈的社会变革形成。在这种土地产权形成过程中，国家起了主导作用，而市场机制和产权界定中法律规则的作用并未得到有效体现，农地产权制度的建立处处体现了国家意志和利益。在这种情况下，国家可能根据自身利益的需要和制度偏好不断调整农地产权制度，很少顾及农民意愿，农民的合法权益时刻处于一种被公权侵犯的境况，这种现状亟待改善。2003年《中华人民共和国农村土地承包法》、2004年修改的《中华人民共和国土地管理法》和2007年《中华人民共和国物权法》对我国的农地产权进行了新的制度安排，规定在坚持农村土地集体所有性质的前提下，农民有权转让土地承包经营权。近年来，我国农地逐渐由“两权分离”走向“三权分离”，表明我国农地产权改革再一次拉开帷幕。2013年11月，十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，坚持农村土地集体所有权，依法维护农民土地承包经营权，赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保功能，允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营。随后2014年中央农村工作会议和2014年中央一号文件先后明确提出，在落实农村土地集体所有权的基础上，稳定农户承包权，放活土地经营权。

三、我国现行农地产权制度特点及不足

“没有权利的初始界定，就不存在权利转让和重新组合的市场交易。但是，如果定价制度的运行毫无成本，最终的结果（指产值最大化）是不受法律状况影响的。……一旦考虑到进行市场交易的成本，……合法权利的初始界定会对经济制度运行的效率产生影响。”[3]农地产权是权利主体对农村土地所享有的一系列权利。这些权利可以为不同的权利主体享有，因此可以通过在不同权利主体之间进行合理流转，促进农地权益收益的最大化。

（一）我国现行农地产权制度特点

我国现行农村土地产权制度可以概括为：所有权归集体所有，用益物权归农民所有，即实行农村土地集体所有制和家庭联产承包经营制并存的农村土地制度。关于农村土地归集体所有的所有权性质，学者有不同认识。有人认为集体土地所有权是一种集体经济组织所享有的单独所有权；有人则认为我国的集体土地所有权是一种新型的总有，这种观点为著名民法学者史尚宽先生主张，所谓的总有是指一定的团体对标的物享有的管理权能，而由其成员享有标的物的收益权能；也有人认为，集体所有权是个人化和法人化的集合，集体土地财产应为集体组织法人所有，而集体组织成员对集体财产享有股权或者社员权；也有人认为，如杨遂、柳林，集体土地所有权是一定范围内的农民共有的所有权，即集体经济组织成员作为农民集体对其所有的土地所享有的支配性权利。最后一种观点，受到大多数学者的认同。农村土地承包经营权的性质，学者也有不同看法。土地承包经营权是我国特有的一种土地使用制度，这种土地制度在世界范围内也难以找到同类，在中国几千年的土地史上也从来没有出现过，其形成有着深刻的现实和历史背景。根据我国现行的法律制度，大多数学者认为我国现行的农村土地承包经营权为一种用益物权。《中华人民共和国物权法》第三编用益物权中第十一章，明确将土地承包经营权列为用益物权的一种。其中第124条、125条明确规定：“农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制”“农民集体所有和国家所有由农民集体使用的耕地、林地、草地以及其他用于农业的土地，依法实行土地承包经营制度”“土地承包经营权人依法对其承包经营的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的权利，有权从事种植业、林业、畜牧业等农业生产”。同时也有学者针对农村土地承包经营权的合同性特征，提出其属于债权范畴的观点。该观点认为土地承包经营权是通过签订联产承包合同获取的，发包方和承包方的权利、义务显然是一种债权的调整方法，合同是债的一种重要发生依据，农村土地承包经营权通过签订承包经营合同的方式取得，双方的权利、义务都是由合同约定的，与物权法定原则不符[4]。但是也有相反观点，认为因承包经营权产生于土地承包合同而否定物权属性，难免武断，从传统和现代大陆法系用益物权的理论和实践来看，以合同方式设定用益物权是常见现象，并且换个角度看，土地承包经营权也符合物权的一般特征，将其视为物权的范畴是合适的[5]。

（二）我国现行农地产权制度不足

现行农地产权制度提高了农业生产力，总体上符合我国经济社会发展要求，但市场机制并未起决定性作用，个别地区农地撂荒严重，有的农地征收甚至引发群体性事件。

首先，农村土地产权主体不甚明确，很大程度上影响权利主体行使相应权利。在现行的农地产权制度下，农村土地的所有权主体为农民集体，用益物权的主体为承包经营主体，但是权利主体行使自身的权利受到政府的极大约束。根据现行法律规定，农村土地的用途受到极大限制，土地流转也存在障碍。所有权主体和用益物权的主体虽名义上享有物权上的各种权利，但实践中受到各种法律政策规定的限制，正所谓国家才是农村土地的实际控制者，国家决定着农村集体土地的最终命运，是农村土地的终极权利人，对农村土地享有真正的支配权。这样的结果将导致物权主体权利的名义化，造成农村土地权利主体的双重性，而这种双重性极易造成国家公权力对农民土地权益的侵犯，使土地的真正权利人行使权利的诉求落空。

其次，现行农地产权内容不清晰，造成农地产权范围混乱。权利的界限往往决定了权利行使的范围。但就我国目前的法律规范来看，农地产权的内容十分模糊，产权范围极不确定。土地产权的全部内容应该涉及占有、使用、收益、处分等多个方面。当前由于国家出于各种政策需要，对农地的产权内容进行了各种限制，具体表现为以下几个方面：使用权受到过多限制；收益权受到破坏，政府一方面通过低价获取集体土地，另一方面又通过土地出让获取巨大经济利益，农民的土地收益权大大减小；处分权受到限制，由于土地是一种特殊的稀缺资源，国家明确规定，除非公共利益需要，农村土地不得随意出让，农地转为非农用地必须经过严格审批。这些对农村土地产权内容的限制，使土地产权的范围不断缩小，现实中的农村土地产权是一种残缺的土地产权，甚至是一种概念上的物权。

四、农地产权制度创新的具体路径

加强农地产权问题研究，创新农地产权制度，是当前研究“三农”问题的重要任务。我国征地制度的改革思路应是：以“尊重农民土地财产权利”为指导思想，通过重构农地产权制度以有效约束政府征地行为，发挥市场在土地征收中的主导作用，保护农民土地权益，并逐步实现城乡土地市场的一体化[6]。针对现行土地产权制度的不足，当前中国农地产权制度改革应围绕以下三个方面进行：

首先，我国农地产权改革的首要任务是重构农地产权的主体。当前我国农村土地名义归农民集体所有，实际上归国家控制。因此，重构农地产权的主体，有利于通过制度改革实现对农民拥有土地权利的保障。这是界定土地产权主体的第一步，即彻底划分国家与集体所有的农村土地之间的关系，防止国家对农村土地的实际控制，增强农民集体对农村土地的实际控制权。同时要明确界定农民集体对农村土地权利的行使方式。当前农村土地的所有权归集体所有，但是这种所有权的具体行使却没有明确规定，权利的行使到底是村民小组说了算，还是乡镇政府说了算，还是村委员说了算？根据前述，农村土地属于村民共同所有，那么权利的行使必然要体现所有权人的共同意志，即在法律上应有一个代表农民集体意志的民意机构行使土地权利。就现况来看，村委会是比较合适的主体，村委会是村民自治组织，由其行使农村土地权利，有利于最大限度地维护农民的合法权益。

其次，在土地产权构建过程中，要进一步廓清土地产权内容，明确权利行使的范围。由于农地产权内容模糊，农民行使农地权利极不充分，农民的合法权益受到践踏，这种结果与制度的不完善有很大关系。因此土地产权制度重构的核心在于明确土地产权范围，完善土地产权的内容，强化农民对土地产权的控制力。占有、使用、收益、处分是土地产权的全部内容。在这些权利的范围内，除了出于国家利益考虑，不能对这些权利进行任何限制，尤其是在土地使用权、收益权和处分权的行使上，要赋予农民充分的权利。在土地问题上，必须保障相关利益主体享有应当享有的权利，让农民成为真正的土地所有权人。赋予农民充分的土地所有权，维护农民的切身利益，是我国将来农地产权改革的基本方向。也只有这样，才能够真正完善农地产权制度，为农民权利的行使奠定产权基础，为农村经济的快速发展提供有利条件。

最后，确立明确的农地征收补偿机制。在农地征收过程中，十分突出的问题是，大量失地农民的合法权益没有得到充分保障，以致民间流传土地利益中“政府拿大头、开发商拿小头、农民（集体）拿零头”的说法。在土地产权制度的构建过程中，确立相应的农地征收赔偿机制十分重要。在产权主体、产权内容确定之后，必然涉及产权内容的补偿问题。产权利益的补偿，不仅要考虑产权内容本身所含的价值利益，同时也要考虑土地潜在的市值利益，在商业开发用地上要发挥市场在确定价值收益上的决定性作用，在公益用地征收中也要适当参考土地的市场价值。当前，我国农地征收过程中，有关农地产权的补偿虽然高于农地现有利益，但远远低于农地的潜在市值。过去农民（集体）一方本可以依靠土地维持基本生活保障，农地征收后，虽然当时农民（集体）的收入可观，但是从长远来看，这种发展本身是不可持续的。因此，必须在考虑农地产权现值利益的同时，考虑农地产权的期值利益，才能有效保障农民的合法权益，才能确保农地征收工作的顺利进行，保障国民经济又好又快发展。

五、结语

只有明确产权主体、丰富产权内容和完善产权价值确定的市场机制，才能优化土地资源配置、维护农民的土地权益。农地产权的“三权分离”制度既符合有关法律规定，也与土地制度的政治逻辑一致，是经过多种因素权衡后的折中选择，符合中国的实际国情。当然，农地制度是一个复杂的制度系统，农地产权制度是其基础制度，还需要其他相关制度的配套才能整体推进农地制度改革。

［1］汪晖,陶然.论土地发展权转移与交易的“浙江模式”——制度起源、操作模式及其重要含义[J].管理世界,2009(8).

［2］刘国臻,陈年冰.论土地权利发展的三大轨迹及其启示[J].学术研究,2013(2).

［3］科斯.社会成本问题[M].陈昕,译.上海:上海三联书店,2000.

［4］梁慧星.中国物权法研究（下）[M].北京:法律出版社,1998.

［5］黄华均.以农地产权替代承包经营权——回应和谐社会诉求的制度安排[J].政治与法律,2006(4).

［6］冀县卿,钱忠好.论我国征地制度改革与农地产权制度重构[J].农业经济问题,2007(12).

D921

A

1672-3805(2014)04-0035-06

2014-05-15

国家社科基金重大攻关项目“进一步建设法治政府目标与任务研究”（10&ZD042）

叶正国（1985-），男，武汉大学法学院博士研究生，研究方向为司法制度与行政法学。