“一把手”出庭应诉

文｜《小康》记者 刘建华 广州、东莞报道

“到了法庭后一看，我们局长坐在被告席上，一下子懵了！”东莞市社会保障局南城分局局长张剑赋说，他在开庭前一天收到发自市局的一份工作邮件，要求各分局长参与旁听次日的一起社会保障行政确认纠纷案庭审。

2013年11月22日上午9时，东莞市第一法院庭审现场，东莞市社会保障局局长梁冰坐在被告席上，33位分局长无一缺席，全程旁听了庭审过程。

这是东莞市2013年10月25日出台《关于加强全市行政机关行政首长出庭应诉工作》后首位出庭应诉的一把手。东莞市委党校法学教研室副主任郑盛平说，一把手出庭应诉，可以促进行政部门依法行政，对东莞营造国际化、法治化营商环境而言也是个利好消息，可向外界显示东莞加强依法行政的决心和信心。

2001年至2005年，东莞市社保行政案件，由每年23件激增至每年370件，增速明显。

“局长被告了”

2013年11月22日上午9时，东莞市社会保障局局长梁冰准时出现在东莞市第一法院。与往常不一样的是，他坐在了被告席上。

与梁冰一起出现在庭审现场的除了东莞市社保局的工作人员外，还有其管辖内的33位镇街社分局长，东莞市城建局、规划局等相关负责人。

东莞市社会保障局南城分局局长张剑赋对《小康》记者说，11月21日下午，他收到发自市局的一份工作邮件，要求各分局长参与旁听次日的一起社会保障行政确认纠纷案庭审。但这份邮件并没有引起张剑赋太多的关注，心想，估计就是这个案件比较具有代表性，让大家去旁听一下，有利于总结日后社保工作的经验和教训。

“亲自出庭应诉，不在输赢，关键是要把真相搞清楚。”梁冰对《小康》记者说。

2012年7月25日，司机徐桥钊驾驶货车去广州送货，途中发生交通事故，徐桥钊右小腿骨折。交警部门认定，徐桥钊对该起交通事故负全责。后其向东莞社保局申请工伤认定。2013年7月17日，东莞社保局认定为工伤。

徐桥钊所属的东莞市双虹实业有限公司认为，他于2012年6月2日提出离职申请，公司负责人在同月8日同意申请，双虹公司与徐桥钊于2012年7月2日正式解除劳动关系。事故发生时，双方不存在劳动关系，所以社保局的工伤认定缺乏事实依据和法律依据。为此，双虹公司将东莞市社保局告上法庭，诉求撤销工伤认定，徐桥钊被列为第三人。

依照庭审环节，梁冰亲自陈述了事情的经过，第三人徐桥钊提交的收入证明中盖有原告公章，事故车辆也是原告公司的车辆，所以认定原告与第三人存在劳动关系并无不当。辞职书只能证明第三人曾经有向原告提出，但何时批准并无书面证据证明。第三人在事故当天也是在为原告提供劳动，所以双方的劳动关系并未解除。

辩论过程中，梁冰主要由委托代理律师进行应辩，但并非默不作声，此外，梁冰还多次向原告申请出庭的证人发问。

庭审持续约一个半小时，但并没有当庭宣判。

庭审结束后，梁冰刚从被告席上站起来，大批媒体立即围上去争抢发问。梁冰坦言第一次坐在被告席上心情复杂：“有警示、有压力，更有动力，自己要带头依法行政，牢记为人民服务的宗旨。”对于案件本身，他对胜诉有把握，但最终要看法院的判决。

“局长被告，我有些紧张。”这是东城分局局长宋春风当时的第一感觉，虽然以往行政部门被告也是屡见不鲜的事情，理论上讲，作为法人的一把手出庭也是情理之事，但一把手真正出庭的现象并不常见，“各分局局长一看情形不对，氛围骤然紧张了不少。”宋春风对《小康》记者说，事前大家并不知道局长会亲自出庭应诉。

受访的多位分局局长都表示，梁冰的出庭应诉给他们带来很大的压力，这意味着：上级一把手都亲自出庭了，那我们以后都有可能出现在法庭被告席上。

缺乏奖惩机制造成“不见官”现象

每当百姓与地方政府发生纠纷时，记者在采访过程中听到官员说得最多的一句话便是“让老百姓走法律程序”，可事实上，老百姓最担心的是除了耗费大量时间和精力之外，法庭上也并不能见到“能拍板”的领导，“民告官，却不见官”，法庭上也没能从根本上解决纠纷。

随着群众的维权意识加强，民告官的现象越来越多。梁冰介绍说，东莞市社保局相关行政决定（主要是工伤认定）被提起行政复议、行政诉讼的数量相对较大。其中，2001年至2005年，社保行政案件，曾由每年23件激增至每年370件，增速明显。

目前东莞市社保行政案约每年380件。“与本市其他各部门作横向比较，社保行政争议案件涉及的标的虽一般不大，但事关民生，处理压力大，而且相对数量大。”梁冰坦言，从案件处理的结果看，处理得仍较为主动。2012年，由于坚持采取“案结事了”的原则积极调处，行政争议案的诉讼败诉率仅为4.9%，远低于全省同类案件9.7%的诉讼败诉率。

“东莞市社保局成为被告并不是第一次，但局长亲自出庭应诉却是第一次。”梁冰告诉记者说，各行政部门都是由局里委托法制科及相关科室为代表出庭应诉，最后将结果汇报即可，基本上是“只看结果，不问过程”，然而，所有的部门都一直在强调重视法律，依法行政，但重视也需要一种表现的载体，梁冰认为，一把手出庭应诉就是一种表现载体，同时还给执政者一个思考的过程，对避免日后在行政执法时出现同样的错误有很好的帮助，出庭应诉能起到“一举多得”的效果。

2006年9月，中共中央办公厅、国务院办公厅发布《关于预防和化解行政争议健全行政争议解决机制的意见》，其中明确提出“倡导并鼓励行政领导出庭应诉”。行政法学界普遍认为，从2004年3月，国务院出台《全面推进依法行政实施纲要》时起，作为建设法治政府的一项重要举措，行政首长出庭应诉制度就开始在全国各地逐步受到重视。然而，常常也有“因公务繁忙，没时间”等理由无法出庭的现象出现，截至目前，已经建立行政首长出庭应诉制度的地区数量尚无官方统计数据。

“作为一地区或一部门的行政首长，工作繁忙可以理解，但并不是说一年之中都无法抽出一天时间，最主要是看行政首长能否重视。”此次出庭应诉，对于梁冰而言，除了敢于担当之外，也是对自己的工作有信心。梁冰表示，行政首长承担的责任重，日常工作繁忙，所有的行政诉讼案件都去亲自应诉，不太可能，也没有必要。行政首长出庭应诉的应当是比较典型、重大的，或者是疑难复杂的案件，有选择地出庭。

“我要求地方分局一把手每年都要选择2～3例典型案例亲自出庭应诉，并且将此成为一种制度一直执行下去。”梁冰说。东莞市委党校法学教研室副主任郑盛平认为，一把手出庭应诉，可以促进行政部门依法行政，对东莞营造国际化、法治化营商环境而言也是个利好消息，可向外界显示东莞加强依法行政的决心和信心。

事实上，最近十年以来，全国各地都纷纷出台相关的工作条例或规定，明确要求行政首长面临诉讼时要亲自出庭应诉，但没有相应的监督奖惩机制，“不见官”的现象时有发生。

“一把手”出庭应诉还欠缺规范

“亲自出庭应诉一次，相当于上了一次深刻的普法教育课。”宋春风说，行政首长带头出庭应诉的本身，既是领导带头示范，又是警示，对本部门、本系统工作人员的依法行政，也将会起到较强的触动和推动。践行行政机关首长出庭应诉制度，行政机关首长主动接受司法监督，对推进行政机关严格依法行政，建设法治东莞、和谐东莞，现实意义明显。

梁冰认为，作一种司法监督，行政诉讼可更深入地审视行政执法行为，及时发现、纠正相关问题，有利于提升依法行政水平。“这些年，我局非常重视社保行政争议案件的处理工作。对重大社保案件，我们也要求有关责任科室和分局务必提交局务工作会议研究处理，分管领导出庭应诉。有充分理由相信，今天我作为社保局的行政首长出庭应诉，全市33个镇街社保分局的负责人现场旁听，对进一步增强全市社保系统，特别是社保系统的领导层的依法行政、依法定程序行政的观念和更好地依法为群众服务的意识，将起到很大的推动和促进作用。”

对于“一把手”出庭应诉制度，中国政法大学教授马怀德、北京大学法学院教授姜明安等国内一些知名行政法学家曾给予过高度评价，他们认为，行政首长的一次出庭，可能相当于给社会上10次普法课，行政领导出庭应诉，可以提高行政机关的依法行政水平，有利于权力制约，体现了法律面前人人平等。马怀德曾经与20多名行政法学者联名致信全国人大常委会，建议将这一制度写入《行政诉讼法》。

最高人民法院主管行政审判的副院长江必新在2011年的一次讲话中表示， 在行政首长应诉制上，工作的常态化、规范化、机制化程度还普遍较低，亟待科学谋划和积极推进。江必新要求各地法院切实推进行政首长应诉制，他说，这项工作标志着在法律的天平上，民与“官”具有平等的法律地位，“不能做表面文章”。

目前，各地建立这一制度缺少统一规范。从发文机关来看，有的地方是通过政府规范性文件的形式，确立行政首长出庭应诉制度，比如2011年5月，北京市平谷区政府出台了《北京市平谷区人民政府关于加强行政机关负责人出庭应诉工作的意见》；有的是由地方人大常委会出台决议，比如2011年10月28日，《郑州市人大常委会关于加强全市审判机关行政审判工作的决议》通过，其中要求建立这一制度；有的则是政府和法院共同出台规定。

东莞市第一法院院长陈斯表示，虽然东莞市在2007年就出台相关文件，要求行政案件行政一把手出庭应诉，但当时文件的条文不是强制性，一把手可以出庭，也可以不出庭，没有惩处举措。另外，领导都有一种传统心态，首长很少站到最前沿。

在具体规定上，各地也存在很大差异。有的地方规定了行政首长每年必须出庭应诉的次数。一些地方规定了应该由行政首长出庭应诉的案件类型，但并未硬性规定必须由“一把手”出庭。