城镇化质量的现实制约、演进机理与提升路径

(湖北省委党校 经济学与经济管理教研部，武汉 430022；华中师范大学 城市与环境科学学院，武汉 430079)

“十二五”规划纲要提出“积极稳妥推进城镇化，不断提升城镇化的质量和水平”。中共十八大报告中将“城镇化质量明显提高”作为全面建成小康社会的发展目标，并且提出促进“四化”同步发展。2013年中央经济工作会议提出“要围绕提高城镇化质量，积极引导城镇化健康发展”。这些要求正是基于我国城镇化率虚高但质量堪忧而提出的。尽管2012年我国城镇化率达到52.57%，但城镇化发展方式粗放、城市病不断凸显、城乡差距缩小缓慢、半城镇化群体日益庞大等问题制约着城镇化的健康发展。一方面，宏观经济增长对城镇化寄予厚望，希冀通过城镇化进程拉动消费、转变经济发展方式；另一方面，传统城镇化理念带来的只有数量忽略质量的城镇化模式，又束缚了经济发展方式转变，造成新的社会矛盾。因此，促进城镇化的科学发展必然要求转向以质量为导向。剖析城镇化质量的内涵与制约、演进机理与提升路径，对推进新型城镇化道路的探讨具有重要的现实意义。

一 城镇化质量研究述评

国内较早明确提出关注城镇化质量的学者叶裕民认为，城镇化质量的核心内涵是城市现代化，终极目标是城乡一体化[1]，此后一些学者如李成群[2]、王忠诚[3]、李明秋等[4]、许宏等均遵循该内涵展开研究。其他学者从不同维度剖析城镇化质量，如常阿平[6]、顾朝林[7]220、郭晓鸣等[8]学者从经济城镇化、人口城镇化、空间城镇化、社会城镇化等方面构建评价体系，开展实证研究；何文举等[9]、袁晓玲等[10]从社会文明形态演进的角度认为城镇化质量涵盖物质文明、精神文明、生态文明等方面；徐素等[11]、王德利等[12]、谢来位[13]韩增林等[14]学者认为城镇化质量应体现经济发展、基础设施、居民生活和就业、社会发展、生态环境、空间集约和城乡协调等方面；郑亚平等将城镇化质量理解为城市系统的集聚与扩散能力[15]；牛文元从城乡发展动力、质量和公平三方面来表征城镇化质量[16]298-299；杨伟民、蔡昉[17]1-2，方清云[18]立足人的发展角度而展开探讨；马林靖等从农民权益角度出发，认为城镇化质量应体现农民向市民转型过程中的农民收入水平、结构及城乡收入差距[19]；冯奎认为农民工在城市享受的公共服务是城镇化质量的核心[20]；檀学文针对中国城镇化的独特现象——不完全城镇化，认为城镇化质量应体现农村人口在城镇化迁移过程中的稳定性和完整性[21]。

对城镇化评价体系的研究既有从宏观层面整体评价，也有从某一领域切入探讨，但已有成果中对城镇化作为结果的静态评价偏多，而对城镇化作为过程的动态衡量相对较少，且定量分析存在重表象轻机制、重实证轻规范的问题，缺乏立足中国所处工业化中期阶段、将城镇化置于“四化同步”背景下的衡量评价，且对城镇化质量的提升机理和调控对策研究显得薄弱。针对研究现状的不足，笔者认为，衡量中国的城镇化质量，应立足于中国当前发展阶段面临的城镇化任务及城镇化进程的特殊性，即体现城镇化进程与工业化、信息化、农业现代化的同步推进，从状态和过程两维度来评价城镇化质量，认识城镇化发展的状态水平和过程特征。

二 城镇化质量的现实制约

要立足于我国城镇化的发展阶段，从产业支撑、空间形态、城乡关系、公共服务和生态环境等方面认识目前制约城镇化质量提升的主要因素。

(一)产业支撑

产业是经济发展的基础，更是城镇化的支撑，产业结构升级与城镇化水平提升是相辅相成、互相促进的。城镇人口的数量扩张和比例增长依赖非农产业的成长壮大，以吸纳更多的农村富余劳动力在城镇落户、就业、定居。考察我国新世纪以来产业结构的演变历程，2012年我国三次产业产值结构为10.1∶45.3∶44.6，处于“二、三、一”向“三、二、一”升级的过渡阶段，但三次产业就业结构为46∶21∶33，第一产业仍有大量富余劳动力有待转移，第二产业吸纳的就业能力仍显偏低，第三产业发展规模和承载就业的空间仍需提升。从动态演化角度看，第一产业在产值和就业比例上均呈现下降趋势，符合产业结构升级规律，产值比例由2000年的15.1%下降到2012年的10.1%，就业比例由2000年的50%下降到2012年的33.6%。第二产业无论产值比例还是就业比例，在十余年的时间内未出现大的变化，产值比例由2000年的45.9%变化为2012年的45.3%，就业比例由2000年的22.5%提升到2012年的30.3%，表明第二产业仍是我国经济增长的主要支撑，没有呈现出从工业化中期向后期升级的“先上升、再下降”的明显轨迹。第三产业格局变化和第二产业相当，仅表现为第一产业下降的份额被第三产业所补偿，产值比例由2000年的39%扩张到2012年的44.6%，就业比例由2000年的27.5%提升到2012年的36.1%，表明第三产业尽管在成长壮大，但并未成为支撑经济增长的主体力量和拉动就业的强劲趋势[22]35，80。

(二)空间形态

空间形态是城镇化的空间结构与布局，是城镇化道路的重要组成部分，它涉及城镇的地域分布、不同等级规模城镇的数量结构以及空间一体化格局。基于人多地少的国情约束，我国城镇化空间形态不可能像美国那样走低密度扩张的分散型模式，而要形成紧凑型、集约化的空间格局。但反观我国城镇化空间形态的现状，仍是以行政区域为基本格局、遍地开花式的城镇化布局形态。各个省、市、县等不同尺度区域均有强烈推进工业化、城镇化的意愿，导致各区域不顾当地资源环境承载能力、忽视自身比较优势与定位而一味追求城镇摊大饼式扩张。从1981年到2012年，全国城市建成区面积由7438平方公里扩张到45566平方公里，增长5.1倍；但同时期城镇人口由2.02亿增长到7.12亿，只增长了2.5倍[23]44，48，表明土地城镇化速度大大快于人口城镇化，由此带来宏观上国土空间开发秩序失衡、生态环境质量下降的问题。

从城镇等级规模体系看，大、中、小城市在城镇化进程中的作用对承载城镇人口的贡献不尽相同，但目前一些特大城市集聚效应尚未完全释放就涌现出城市病，中小城市发展面临资源要素流失的窘境。城市群作为城镇化发展的高级形态和必然趋势，是优化城镇化空间形态，形成紧凑、集约型城镇化模式的可行途径。虽然我国“十一五”规划中已明确“将城市群作为推进城镇化的主体形态”，但现实中城市群的融合与一体化进程仍停留于规划愿景，缺乏实质性的合作与协同，在产业体系配置、基础设施建设、城镇化成本共担和收益共享等合作机制上尚处于探索阶段。

(三)城乡关系

城乡差距是发展中国家面临的普遍问题，缩小差距、实现城乡协调发展需要城镇化的引领。其作用机制表现为城镇化通过转移农村富余劳动力，促进农业产业化经营、提高农民收入，并且随着城镇基础设施向农村延伸、城镇文明向农村辐射来改善农村的生产生活条件，提高农村自身发展能力。纵观我国城镇化演进与城乡收入差距的变化，城镇化率从1990年的26.4%提高到2012年的52.6%，但城乡收入差距从2.2倍扩大到3.1倍；期间经历了上世纪90年代的先扩大再缩小、新世纪初期开始的不断扩大的演变轨迹，尤其自2002年以来，在城镇化率年均提高1.3个百分点的背景下，城乡收入差距却一直维持在3倍以上[22]52，128，表明我国目前推进城镇化对缩小城乡差距的效应微弱，人口向城镇逐步集中。与之相伴随的是农村的青壮年劳动力、资金、技术等生产要素的流失，且城镇对农村的反哺与支持对提高农业现代化水平和农民收入的贡献有限。

与此同时，受制于二元结构的制度惯性和路径依赖，中国城镇化进程中出现规模庞大的农民工群体，2012年农民工数量达到26261万人，这一群体在统计城镇化率时被纳入城镇人口，但却无法平等享受城市居民的公共服务，处于离开农村但无法融入城市的尴尬境地。因此，促进农民工群体的市民化是今后提升城镇化质量的重要方面，以实现从半城镇化向完全城镇化的转变。

(四)公共服务

科学发展观指导下的城镇化，需要体现以人为本，即城镇化的核心是人的城镇化。人口在城镇的聚集需要完善的公共服务来保障城镇居民的生活质量和便捷程度，以公共服务的完善来实现人的全面发展。而目前我国公共服务存在区域差别、不同等级城市间的差别、城乡差别等多重差别，有悖于基本公共服务均等化的原则，既造成了区域发展差距的扩大，也束缚了城镇化的顺畅推进和质量提高。伴随着城镇人口数量的增长，对城市公共服务的需求在数量和质量上均提出了更多和更高的要求。大量流动人口在城镇的聚集，对公共服务供给紧张的城市产生了更大的冲击，并且许多城市的公共服务都存在历史欠账，在人口迁徙日益自由的今天，城市公共服务的供给短缺和质量下降直接影响了城镇化的科学发展和质量提高。例如当前2.6亿的农民工和他们的家属长期居住在城市，但在子女义务教育、基本医疗服务、社会保障、住房保障等方面均不能获得市民化的均等待遇，该群体与城市居民形成城市内的二元结构，加剧了社会阶层矛盾，也束缚了城镇化对扩大内需、拉动消费的贡献效应。

(五)生态环境

“城市让生活更美好”道出了城镇化过程本应是彰显城市人居环境、自然风貌、地域景观的优越性，但若支撑城镇化的经济发展方式粗放，建成区面积快速扩张将直接导致城镇化对生态环境的冲击和破坏。中国当前处于工业化中期，在世界产业格局中更多地承担生产加工职能，并且我国的产业结构、能源结构、技术水平、公民意识等一系列因素都是导致城镇化进程与生态环境矛盾的因素。例如我国单位GDP的能耗水平是世界平均水平的2.5倍，煤炭占一次性能源消费的68.5%[24]，清洁生产工艺、循环经济模式尚未全面建立，公民的环保意识仍需提高等等。随着城镇人口的增加和城市建成区的扩张，城市的生态环境状况不容乐观，而地下水的过度开采、酸雨侵蚀、江河湖泊水的污染、工业废气和机动车尾气造成的大气污染等，则直接影响城乡居民的健康水平与幸福指数。2013年年初的全国大面积雾霾再次给人们敲响警钟，让城乡居民无处可逃，竟感叹呼吸清新的空气也成为一种奢求。

三 城镇化质量的演进机理

十八大后，我国城镇化发展进入以质量为导向的新阶段，而明确城镇化质量的内涵与演进机理是研究的逻辑起点。笔者认为城镇化质量不仅要包含经济结构高端、社会事业进步、空间开发有序、人口素质提升、生态环境优良等共性特征，更应该基于城镇化发展的不同阶段有所侧重地衡量其质量效应。中国当前发展阶段面临的城镇化任务及城镇化进程的特殊性，应立足于“四化同步”的视角评价城镇化发展的状态水平和过程特征，处理好城镇化进程与

图1.城镇化质量的演进机理

民生改善的贴合、与工业化的耦合、与信息化的融合、与农业现代化的结合、与生态文明的契合，在“四化同步”演进中实现城镇化的健康发展，并体现城镇化对“四化同步”的引领作用。当然，推进城镇化要明确终极目标是让城镇居民生活得更好，这就需要强化城镇化进程中的民生改善，提高居民福利，促进人的全面发展；同时，在城镇化进程中融入生态文明，兼顾人口、经济、资源、环境的关系，注重节约资源与保护环境，实现永续发展。因此，城镇化质量的演进机理表现为以生态文明为基底、以“四化同步”为过程，以实现人的全面发展为目标(如图1所示)。

(一)城镇化与民生改善贴合

城镇化的核心是人的城镇化，即体现科学发展观的要求，实现以人为本的城镇化。城镇化作为社会进步的一种表现形式，就在于人口向城镇的流动是为追求和享受更多的就业机会、便捷的基础设施和完善的公共服务。有质量的城镇化应该彰显城镇的优势，通过城镇人口的规模效应分摊基础设施和公共服务的供给成本，使城镇居民享有数量、质量均有保障的医疗、就业、教育等公共服务，为实现人的全面发展提供基本保障。同时，城镇化对民生的改善有助于城市积累人力资本，为城市产业结构升级提供高素质的人力资源，以提高资源要素的配置效率，为社会创造更多的财富。因此，有质量的城镇化演进，应当以民生的改善为出发点和落脚点，通过城镇化进程让更多的人口聚居在城市以享有现代化的物质文明和更高层次的公共服务。

(二)城镇化与新型工业化耦合

工业化代表经济增长，创造供给；城镇化表征社会进步，刺激需求。工业化是城镇化的产业支撑，城镇化是工业化的空间表现形式。区域经济学中的空间结构理论表明，产业结构升级与城镇体系发育是相伴随的统一过程，产业规模扩大和结构优化必然产生空间扩散，而此过程会促进单个城镇的壮大与城镇体系的发育。工业化与城镇化的耦合正是产业结构升级与城镇体系发育相辅相成的同一过程。工业化通过现代生产组织形式和经营模式提高了生产效率并创造了更多的就业岗位，推动产业结构向高级化阶段演进并促进生产方式转变，由此推进城镇化进程。城镇化伴随城镇人口不断增多，大量生产要素随着人口迁移而逐步向城市聚集，为城市发展第三产业提供了要素保障和市场空间，并且城镇化进程促进了城镇体系的发育，形成了中心城市与腹地区域的分工协作，在优化区域空间格局中为产业升级提供了条件，进而又拉动工业化的业态升级和结构改善。因此，有质量的城镇化演进，必然要求产业和城市一体，融合发展，避免城市缺乏产业支撑而盲目扩张形成“鬼城”、“空城”，带来资源的闲置和浪费。产业的发展也需要适时通过城镇化来吸引生产要素，进而拉动产业升级，避免形成“只见园区，不见社区”的低端发展和孤立发展。

(三)城镇化与信息化融合

信息化代表完成工业化后，以信息技术的研发与应用、信息产业的蓬勃发展为特征的信息化社会。技术创新理论表明，新技术的发明与应用，会建立新的生产函数，优化生产要素与生产条件的组合。信息化正是以信息技术为代表的创新契机。我国在工业化中期阶段应顺应信息化发展趋势，借鉴发达国家的信息化发展经验，这是我国作为发展中国家发挥后发优势的现实选择。将信息化融合、渗透在工业化、城镇化和农业现代化进程中，可以推动科技进步、提升产业素质、完善城市功能。具体而言，城镇化与信息化融合，一方面，将信息化应用于城市规划建设管理过程中，能够提高决策的科学化水平和智能程度，不断完善城市功能，形成智慧城市，让居民能够享有更多的便利和服务；另一方面，信息化的推广应用，可以派生出相关产品和产业需求，进而拉动新兴产业的成长与壮大，带动城镇化进程。因此，有质量的城镇化演进，需要适时地运用最新的信息化技术，提高生产效率，管理效能，发挥电子商务、电子政务的优势，优化城市发展环境。

(四)城镇化与农业现代化结合

城镇化进程是破解“三农”问题的根本出路，有助于发展现代农业、建设社会主义新农村、实现农民的现代化转型。城镇化吸纳农村富余劳动力从事非农产业的过程，为发展现代农业创造了适度规模经营和专业化、标准化的有利条件。城镇化能够将城镇的现代化文明向农村辐射，改善农村生产生活面貌，提高农村自身发展能力。城镇化能够改善人口结构，提升人力资本，为农业现代化注入人才支持。而农业现代化是稳定农产品供给、集约利用土地、促进农民向市民转变、实现完全城镇化的保障。农业现代化能够提高农业生产效率，增加农产品供给，从源头保障食品安全，为城镇化提供量足质优的农产品支撑。农业现代化能够引导土地适度规模经营、土地流转和促进村庄整治，有助于盘活农村土地要素，集约利用稀缺土地资源，为城镇化提供土地储备和占补平衡的调剂容量。农业现代化能够通过规模经营真正把富余农民从土地中解放出来，减少农村后富裕农民，提高农民向市民身份转变的能力。因此，有质量的城镇化演进，需要结合“三农”问题的化解，通过城镇化进程中的产业转移、要素反哺和文明辐射，牵引农业现代化和农村经济社会整体发展步伐，实现城乡一体化发展、城乡居民共享现代化文明发展成果的目标。

(五)城镇化与生态文明契合

生态文明是对农业、工业文明的扬弃，是可持续发展的文明形态。它把自然界放在人类生存与发展的基础地位上，实现人类生存与环境的共同进化，是一种实现人口、资源、环境生态相协调的新的社会结构模式[25]132-133。生态经济学强调生态的价值与环境福利，要求经济社会发展必须实现与资源环境的和谐共生。城镇化作为实现现代化的途径，它的顺利推进必然要依托自然地域空间。传统城镇化的粗放发展模式会随着生产规模扩大、消费数量增长、建成区面积扩张，给自然生态带来冲击和破坏。但城镇化水平提升以后，城市居民在满足物质、文化需求基础上，对生态产品、健康福利的关注和需求日益强盛，这就形成传统城镇化模式与居民对生态产品需求之间的矛盾。因此，有质量的城镇化演进，需要转变传统粗放的城镇化发展模式，摒弃以牺牲生态环境换取经济增长的片面认识，将生态文明理念与城镇化进程相契合，通过生态文明引领城镇化过程中的产业结构生态化、空间布局集约化、基础设施绿色化、居民消费低碳化[26]，实现生态文明的城镇化模式转型。同时要认识到，城镇化本身也是一个居民思想观念、生活方式、人口素质提高的过程，此过程是普及、落实生态文明的契机和载体。依托城镇化过程将生态文明理念内化为居民工作、生活的自觉，才能实现城镇化发展与生态环境的协调共生，实现永续发展。

四 城镇化质量的提升路径

基于我国城镇化质量的现实制约与演进机理，调控城镇化朝健康方向发展、提升城镇化质量，应从以下几方面着手。

(一)以人为本，改善民生福利

推进城镇化进程，需要厘清政府和市场的关系。市场发挥资源配置作用，引导资源要素在不同等级城市之间、城乡之间的地域流动，实现最优化的配置以创造更多的产出。政府基于公共服务均等化的原则，依据人口分布来配置基础设施和公共服务，保障处于不同发展水平的区域享受大致均等的公共服务。政府在促进城镇化科学发展上，不能越位，而应立足政府职能，强化财政在民生领域的投入，真正担负起政府职责，体现城镇化的核心是以人为本、人的城镇化，实现政府财政由“建设财政”向“民生财政”的转变。加大政府财政对义务教育、公共卫生和基本医疗、社会保障、社会救助、防灾减灾、公共安全、公共文化等领域的投入，尤其要尽快建立覆盖农民工群体的保障房工程，实现农民工的市民化。合理划分不同层级政府的财权与事权，确保投入落实到位。通过加大公共服务投入，改善民生，促进社会进步，使城镇居民降低对未来预期的不确定性，更有信心地消费，提高消费对经济增长的拉动贡献。改革创新城市公共服务供给模式，实现供给方式的多元化，如可采取政府直接供给、特许经营供给、市场供给等不同方式，鼓励社会资本加入，体现竞争效率。

(二)结构升级，夯实产业支撑

我国目前仍处于工业化中期向后期的过渡阶段，不能脱离发展阶段，盲目跨越发展，需要立足国情走好新型工业化道路，推进工业化和信息化融合、制造业与服务业协同，提升产业素质和发展层次。同时，庞大的产业规模和齐全的产业部门为我们发展第三产业提供了坚实的产业基础和服务空间。从产业角度推进经济发展方式转变，也是要由目前主要依靠第二产业拉动经济成长转向依靠一、二、三次产业协同拉动。因此，加快发展第三产业，促进产业结构升级，既是转变经济发展方式的突破口，也是优化城镇化动力结构、提升城镇化质量的依托路径。要运用产业政策促进产业结构升级，对传统落后产业加快淘汰和退出，支持工业重要行业内部的兼并重组，优化产业组织，发挥规模集聚效应。加大技术研发与创新的投入，提高科研成果的应用转化，以技术改造促进业态升级。优化产业空间布局，发挥大中小不同等级城市的比较优势，促进城市间产业分工的动态调整、合作互补发展，形成总部向中心城市集中，一般产业向周边城市扩散的区域发展格局。培育壮大战略性新兴产业，通过新兴产业的前向后向关联，拉动产业结构向高层次演进。壮大服务业，发挥服务业吸纳就业能力强的优势，通过发展生产性服务业以提升产业素质和发展效益。

(三)统筹城乡，发挥互补效应

中国作为发展中国家，“三农”问题突出，而破解“三农”问题需要依靠城镇化。但要认识到，中国庞大的人口基数，即使完成城镇化，达到人口城镇化率80%的目标，仍然有近3亿的农民在农村生产生活。因此，推进城镇化过程不能忽略农村，要以统筹兼顾的战略思路推进城乡一体化发展，让农业接受现代产业体系的改造，让农村接受城市现代化的辐射，让农民接受思想素质、文化知识的灌输，为解决“三农”问题注入活力。三农问题的解决为实现城镇化提供稳定的后方基础，让城市与农村能够发挥互补效应、相互促进。要推进城乡一体化发展，用全域规划的理念统筹人口布局、产业配置、基础设施和公共服务。针对“三农”问题，需要在尊重农民意愿的前提下鼓励土地流转，实现规模经营，扶持和培育家庭农场等新型经营主体，延伸农产品加工链条，提高附加值，让农民分享更多收益。要改善农村基础设施条件，提高农村自我发展能力，通过引导农民向新型社区集中，提高公共服务配置效益，优化农村人居环境。要加大基础教育、技能教育、职业教育等继续教育力度，培养新型农民，提高农民人力资本，让农民无论从事农业生产还是去城镇从事非农产业工作都具备文化知识和基础技能。

(四)融入信息化，提升品质效益

信息化是以信息技术为代表的先进技术的广泛应用，将信息化融入城镇化进程能够完善城市功能、彰显城市品质、提升管理效益。推进信息化的融合应用，首先要重视信息基础设施建设，这是信息化普及和应用的硬件基础，也是智慧城市、智能城镇化的基础保障，这类基础产业需要政府主导并统一规划，避免行业分割导致的重复建设和数据难以共享。信息化与城镇化的深度融合与应用，可以在城市规划环节提高决策的科学化水平，在城市建设环节提高效益，在城市管理环节提高效率并体现人性关怀。以3S技术、网络通信技术、人工智能技术等应用为重点，逐步向城市环境监测、基础设施维护、公共服务保障、应急处置等领域渗透，全面提升城市的智能化、数字化、现代化水平。尤其要在密切关系民生的公共交通、水、电、气、热等领域，推广信息化管理应用，提高市政公用设施和基础设施的运行效率、服务质量。要发展电子政务，提高行政效能并节约行政支出，构建公开透明、廉洁高效的服务型政府，以优化城市的投资环境。要发展电子商务，提高商业交易效率并降低流通环节成本，以便捷的商务模式和消费平台释放城镇化的消费潜力，以此拉动第三产业发展壮大和经济增长。

(五)建设生态文明，实现永续发展

城镇化作为推进经济社会发展的载体，最终目标仍是促进人的全面发展。若以牺牲自然生态环境为代价换取城镇化的数量增长，结果只能是人口聚居在城镇，但居民福利不断下降，身体健康、公共安全、社会服务遭受到威胁。因此，建设生态文明不仅为城镇化科学发展提供新的理念——遵循人、自然、社会和谐共生，而且在城镇化提升人口素质过程中，将生态文明理念深植人心，提高自觉践行生态文明、建设美丽中国的主动性与积极性。将生态文明理念融入城镇化发展的全过程，需要在城镇规划中尊重自然、顺应自然、保护自然，立足各地区的资源环境承载能力而差异化定位、互补式发展，体现生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀。在城镇建设中，要以生态城市为目标取向，节约集约利用资源，提高能源利用效率和效益，推广绿色建筑、绿色基础设施，发展低碳经济、循环经济，实现减量化、再利用、资源化。在城镇管理中，要高效利用现代科学技术，提高管理的科学化、信息化水平，为生态监测、防治污染、动态治理提供技术支撑。

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