发展社会主义协商民主的对策

张春梅，李赖志

(辽宁师范大学 管理学院，辽宁 大连 116029)

党的“十八大”报告首次提出“协商民主”概念，明确“社会主义协商民主是我国人民民主的重要形式”，并要求“完善协商民主制度和工作机制，推进协商民主广泛、多层、制度化发展”。社会主义协商民主是我党领导人民的伟大创举，是人类政治文明发展的新成果。把协商民主正式写入“十八大”报告，也是我党的重要历史贡献。这对于深化政治体制改革，坚定不移地推进具有中国特色社会主义民主政治建设无疑具有重大而深远的意义。

一、中国语境下的协商民主

从学术研究的角度来讲，协商民主是20世纪后期首先在西方学术界兴起的一种新的民主理论范式，进而引起国内学者的关注和引介;从政治实践的角度来讲，协商民主在我国有着悠久的历史，早已被付诸实践并取得成熟的经验。但是，需要指出的是，虽然两者使用了同一个名词，但此“协商民主”非彼“协商民主”，西方学者所探讨的协商民主理想与中国政治制度层面的协商民主实践并非同一对象，两者不能混为一谈。因此，在探讨中国协商民主时就有必要首先澄清其内涵，以区别于西方的协商民主。

为了科学界定社会主义协商民主的内涵，需明确以下几个关键问题:

1.协商主体，也就是协商民主与谁协商，协商主体间的地位又是如何

1991年3月，江泽民同志在全国两会党员负责人会议上第一次明确提出:“人民通过选举、投票行使权利和人民内部各方面在重大决策之前进行充分协商，尽可能就共同性问题取得一致意见，是我国社会主义民主的两种形式。”由此可见，社会主义协商民主中的协商主体涵盖人民内部各方面，其参与主体具有无比广泛性与包容性。从各主体对国家政治活动的参与情况，将这些主体划分为三个层次:共产党、各民主党派和公民大众。具体表现为我党就党内事务广泛开展的党内协商、共产党与各民主党派以人民政协作为主渠道进行的政治协商、执政党就经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题与公民大众进行的协商对话。这三个方面的协商可以概括为党内协商、党际协商以及党群协商。

在学者对协商民主的设想中，参与协商的公民、政党、利益团体不仅在程序上是平等的，他们在实质性上也必须是平等的，因为协商要求现有的权力格局不能影响参与者的实际地位。［1］事实上，就协商民主需要什么样的政治平等，协商民主论者存在极大的争论，无论是结果平等、机会平等、资源平等还是能力平等，其实现都存在巨大的理论和现实鸿沟。因此，绝对的平等是不可能实现的，西方的政治实践也只是尽可能地接近而无法实现协商概念的要求。

社会主义协商民主是在中国共产党的领导下开展的，中国共产党是执政党，而各民主党派和公民大众是协商制度中的参与者，其政治地位与中国共产党是有差别的。因此，无论是社会主义协商民主的制度设计还是运行程序，都要坚持中国共产党的领导，这是社会主义协商民主的政治基础和前提。

2.协商渠道，也就是协商民主的实现形式

协商主体的广泛性必然要求多元化的渠道和程序来容纳异质多元的协商参与者。西方国家在长期的理论研究和政治实践中创造了多种多样协商民主的实践形式，其中包括公民会议(Consensus Conference)、审议民意调查(Deliberative Poll)、公民陪审团(Citizens Jury)、愿景工作坊(Scenario Workshop)和协商日(Deliberative Day)等方式。［2］然而，由于西方的协商民主构建于特定的理论前提和假设基础之上，现实条件的不足也造成其践行的困境。因此，西方的协商民主并非一种成熟的实践活动，实践中的协商民主并没有确定的制度设计。

不同于西方，尽管协商民主是学术界新近探讨的民主模式，但在我国却有着悠久的历史和丰富的实践经验，创造了多元化的协商渠道。结合协商民主在我国的操作实践，协商民主的实现渠道可以分为四个层面，具体包括:第一，从政党层面，社会主义协商民主主要表现为中国共产党的党内民主协商以及中国共产党和各民主党派之间的协商民主;第二，从国家政治层面来看，社会主义协商民主实现的主要渠道为人民政协;第三，从政府治理层面来看，社会主义协商民主由各级政府及职能部门组织，主要通过听证会、决策咨询论证会、媒体讨论等渠道，在决策过程中广泛听取社会各方面的意见;第四，从公民自治层面看，广泛的基层民主与社会自治制度为公民的有序政治参与提供了丰富的渠道，其中包括村民自治、社区网络论坛、民主恳谈会等形式。

在众多协商渠道中，人民政协是社会主义协商民主的主渠道，也是历史最悠久、最早实现制度化的协商形式，在我国政治生活中具有不可替代的作用。“十八大”明确提出:“坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，充分发挥人民政协作为协商民主重要渠道作用。”

3.协商结果，也就是协商要实现什么样的结果，达到什么目的

在西方协商民主理论者的理论预设中，人们倡导协商民主最重要的原因在于其推动了以下价值:通过对话、讨论和协调以达成共识，以产生更高质量的决策，提升公共决策的科学性和合法性。但同时协商民主论者认为，这也是要付出成本的，如浪费时间、拖延耽搁、犹豫不决，停留在需要改变的问题的表面等，这些都是会经常出现的问题。因此，在探讨协商民主时就必须回答需要什么样的协商。

西方协商民主的出现是为了应对多元社会的挑战，弥补选举民主及其多数原则的不足，协商的前提是社会分层和利益多元化。因此，在协商民主模式中，民主决策是平等公民之间理性公共讨论的结果，所有受到决策影响的公民都应该平等、自由地参加到协商过程中，并通过理性、审慎的讨论达成共识，并作出合法决策。然而，西方协商民主的理论构想在现实社会中障碍重重。首先，在多元文化且高度分化的现代社会，很难实现公民的理性参与并最终达成共识。其次，当利益相关者数目众多，协商无疑会耗费大量的人力、物力、时间、金钱等，决策效率会大大降低，甚至会延误决策时机。最后，正如协商民主论者所看到的，即使在理想的条件下，共识也可能无法达成。“专门围绕地方、部门，或者特定问题组织起来的协商舞台不可能产生协商程序制度化所要求的无限制协商。因为这些舞台仅仅集合了有限范围的利益，所以，其中的协商最多只会产生一致性的部门利益，但不是广泛的共同善的概念。”［3］

与西方的协商民主理论不同，中国发展社会主义协商民主的主要目的在于实现决策的科学化，通过协商可以集思广益，兼收并蓄，可以“增进”异质多元主体对公共决策的共识，而非一定要最终“达成”共识。因此，协商民主最终要实现的正如“十八大”所表述的:“广泛协商，广纳群言、广集民智，增进共识、增强合力。”

由以上的论述可以看到，中西方协商民主虽然具有一定的吻合之初，但也存在巨大的差异，在社会主义协商民主建设过程中不能简单照搬照抄西方理论。同时也应看到，西方协商民主作为一种新兴的民主理论范式，也体现了当代世界政治发展的一般规律和共同特点，对发展和完善社会主义协商民主无疑具有一定的借鉴意义。

二、社会主义协商民主：实践及反思

尽管协商民主是西方学术界新近探讨的民主模式，并更多地停留于理论层面的讨论，但在我国却有着悠久的历史和传统。社会主义协商民主是我国人民民主的重要形式。2007年11月，国务院新闻办发布的《中国的政党制度》白皮书指出:“选举民主与协商民主相结合，是中国社会主义民主的一大特点。在中国，人民代表大会制度与中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，有着相辅相成的作用。”

我国的协商民主形式多样，这些不同的制度设计从不同层面反映了协商民主的特征。其中，中国共产党领导下的多党合作、政治协商制度是社会主义协商民主典型的制度安排，发展历史也最为悠久。在新世纪，随着社会转型的深入，社会公共问题不断增多，社会治理层面的协商民主得到蓬勃发展，新的协商形式广泛出现，诸如“市民论坛”、“市民评议会”、“社区理事会”、“公示会”、“听证会”、温岭“民主恳谈”模式、“网络公共论坛”等，出现了众多的社会主义协商民主实践在推动公共决策上的创新案例。

这些实践形式对于推动社会主义协商民主建设具有极为重大的意义。但同时也应看到，社会主义协商民主还很不完善，存在诸多问题。无论是协商的主体和对象，还是协商的程序和内容，都有一定的局限性，制约了协商民主的进一步发展。

1.人民政协作用有待加强

人民政协是我国协商民主实现的主渠道，在发展社会主义协商民主、推进社会主义民主政治发展方面具有无可替代的优势。然而，在实践中，人民政协的协商民主作用还存在很多不足之处，如消极参与、协商质量不高问题等。有些人对建设协商民主的重要意义认识不足，认为协商民主就是走过场、可有可无，从而导致协商意识不强，实际协商中间形式主义不少。

2.协商民主缺乏制度化规定

我国的民主政治实践中存在着丰富的协商民主形式，也有协商民主制度的探索，但都没有形成制度化、规范化、系统化的机制。目前，我国关于协商民主制度探索的主要问题在于“在形式上它们仅是党的文件而非国家法律或法规，在内容上则仅涉及在政协的协商，而不是广泛的协商民主”［4］。

3.协商民主的程序规范不严格

协商民主关键是要在决策前协商，周恩来认为:“新民主主义的议事精神不在于最后的表决，主要是在于事前的协商和反复的讨论。”协商民主“就是会前经过多方协商和酝酿，使大家都对要讨论决定的东西事先有个认识和了解，然后再拿到会议上去讨论决定，达成共同的协议”。然而，在现实的协商民主实践中，事后协商的情况时有发生，决策前协商往往变成决策后的情况通报会，这也就失去了协商的本意。

三、社会主义协商民主的发展对策

“十八大”提出“要坚持走中国特色社会主义政治发展道路和推进政治体制改革，发展更加广泛、更加充分、更加健全的人民民主”，中国的协商民主建设必须立足于中国的国情，在总结历史经验的基础上提出适合我国的协商民主建设路径。

1.发展社会主义协商民主必须要加强中国共产党的领导

社会主义协商民主是在中国的政治制度框架内开展的，中国共产党作为执政党有不可推卸的领导责任。坚持党的领导不等于一言堂。毛泽东同志曾指出:“所谓领导权，不是要一天到晚当作口号去高喊，也不是盛气凌人地要人家服从我们，而是以党的正确政策和自己的模范工作说服和教育党外人士，使他们愿意接受我们的建议。”［5］党的领导体现在原则、路线、方针的领导，包括领导协商民主制度建设，召集、安排协商活动，保证协商成效，督促协商结果的落实等等。要更好地坚持党的领导，还要改善党的领导，不断适应新形势的要求改善党的领导方式和执政方式，加强自身建设。就社会主义协商民主而言，改善党的领导，意味着中国共产党要乐于并善于利用协商民主方式开展工作。

2.发展社会主义协商民主需要充分发挥人民政协作用

人民政协虽然不是协商民主的唯一实现形式，但却是协商民主的集中体现和主渠道。因此，发展社会主义协商民主必须充分发挥人民政协的作用。当前，人民政协在协商民主中存在不足之处的主要根源，一方面在于人民政协的地位缺乏法律保证，这在很大程度上制约了人民政协职能和作用的充分发挥。因此，有必要通过宪法和法律的形式，将人民政协作为我国基本政治制度的性质、地位和职能等进一步加以明确和规范。另一方面是人民政协的制度化、规范化和程序化建设有待加强。虽然中央和全国政协有关文件都有对人民政协政治协商的相关规定，但缺少专门的制度文件。因此，需完善人民政协政治协商的制度体系，包括实体性制度、程序性制度以及相关配套制度的建设。需加强人民政协政治协商的立法工作，通过国家法律法规的形式，把人民政协工作纳入法制化轨道，确保其职能得到充分发挥。

3.发展社会主义协商民主必须要推进协商民主制度化建设

党的“十八大”提出:“坚持和完善我国的协商民主形式，制定相关配套文件，推出相关工作制度，不断推进中国共产党领导的多党合作和政治协商的制度化、规范化和程序化建设。”协商民主的发展需要构建完善的制度体系，需要通过具体的制度构造将协商民主以法律规范的形式确立下来。有了制度，大家照章办事，协商民主才能有保证，协商民主才能走得更远更好。

因此，有必要加强社会主义协商民主法律法规建设，形成一套完善的协商民主运行机制，包括建立专门的《协商法》，对协商民主过程中的主体、内容、程序以及结果等都作出规定，明确协商什么、与谁协商、如何协商、怎样协商、协商结果运用以及最终的监督反馈机制，监督协商成果是否真正落到实处等具体要求，使协商民主做到有章可依、有法可循，保证协商民主办实事、出实效、得实惠。

4.严格协商民主的程序规范

协商民主是一种程序性民主，有了严格的程序做保证，协商民主才能顺利转换为切实有效的实现过程。

首先应当通过法律法规明确先协商后决策的基本步骤。凡是涉及“经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题”，在决策前都必须首先经过协商。严格坚持“三在前三在先”的原则，即协商在党委决策之前、人大通过之前、政府实施之前，先协商后决策、先协商后决定、先协商后通过。

同时，就具体问题的协商而言，还要建构明确的流程以保证实际协商的效果。在实践中，由于协商议题以及客体等的差异，具体的协商步骤也不尽相同。但凡是涉及重大问题的协商都要严格按照选题、协商、定案、执行、评估五个环节，使协商民主的各个环节都认真按程序开展工作。

四、结 语

民主是世界各国人民的普遍要求，也是中国共产党和中国人民持之以恒的追求目标。正如“十七大”报告所提出的:“人民民主是社会主义的生命，发展社会主义民主政治是我们党始终不渝的奋斗目标。”从世界各国来看，民主政治依然前路漫漫;从中国而言，中国特色社会主义民主政治建设也是一项长期而艰巨的历史任务。

民主在不同时代、不同国家有不同的表现形式和实现方式。任何民主的实现都要依托于一定的政治基础和社会条件，社会主义协商民主的出现正是根植于中国独特的国情。就社会主义协商民主在实践中所呈现的特点而言，社会主义协商民主是“有限协商民主”。因此，中国的协商民主建设不可能完全按照西方协商民主理论的条件去做，必须基于中国的国情，嵌入到中国的社会现实当中去。正如温家宝同志所说的，中国的民主制度会依照中国的国情循序渐进地得到发展。

［1］陈家刚.协商民主［M］.上海:上海三联出版社，2004:125.

［2］汪玮.西方“协商民主”的误读与借鉴——对中国政治协商制度的思考［J］.社会科学战线，2010(8):195.

［3］博曼，雷吉.协商民主:论理性与政治［M］.北京:中央编译出版社，2006:65.

［4］钟晓渝.发展协商民主的关键是制度化、规范化和程序化［J］.团结，2012(12):41

［5］毛泽东.毛泽东选集:第2卷［M］.北京:人民出版社，1991:742.