论社会管理中的程序正义及其实现路径

2014-03-21吴羽

大连海事大学学报（社会科学版） 2014年3期

关键词：管理程序正义权利

吴羽

(华东政法大学博士后流动站，上海 200042)

论社会管理中的程序正义及其实现路径

吴羽

(华东政法大学博士后流动站，上海 200042)

探究现代社会管理的价值取向，即在解决社会秩序需求的前提下，强调权利保障及其实现。对社会管理程序正义进行价值分析，阐释程序正义是评判社会管理正当性及合法性的重要标准，同时有助于作出“善”的社会管理结果和规制社会管理中的权力运行。指出社会管理程序正义的实现路径是要在社会管理中遵循程序参与、程序商谈、程序公开、程序透明、程序平等及程序中立等原则。提出社会管理要符合“以人为本”的价值取向，实现管理的现代化，就必须做到社会管理程序正义。

社会管理；程序正义；权利保障

社会管理始终面临着“参与人将受到什么待遇”的追问，在传统社会管理模式中，国家在权力建构和行使过程中有时也会强调公民的权利主体地位，但实践中公民常常陷入管理客体地位。现代社会管理将人作为目的，强调权利保障，尊重公民自由。社会管理始终由理性决定，而不是肆意的产物，真正体现“以人为本”的价值取向，很大程度上取决于社会管理过程是否符合程序正义的基本要求。一般意义上，社会管理程序正义是指在社会管理中根据有关法律法规的规定，按照一定的顺序、步骤、方式作出决策的行动。本文将探讨社会管理程序正义的价值及其实现路径等问题。

一、现代社会管理的价值取向探究

社会管理与人类文明程度相辅相成，它的价值取向根植于社会主流思想或者主流意识形态中。自由被西方社会视为“最高政治目的”，早在古希腊、古罗马时期，社会政治生活最为重要的议题就是法律视域中自由问题。就自由主义内涵而言，如果基于政治法律而非哲学意义的探讨，现代意义的自由主义产生于反对封建专制斗争的过程中，无论是洛克、康德、托克维尔等古典自由主义思想家，还是哈耶克、罗尔斯、诺齐克等新自由主义思想家，都对自由主义进行了诠释。他们的观点虽有所侧重，但基本共识是，自由主义“强调宽容和尊重个人权利的思想传统”[1]，其实现路径是规制权力运行，如约翰·密尔指出的，“对于统治者所施用于群体的权力要划定一些他所应当受到的限制，而这个限制就是他们所谓自由”[2]。就此而言，保障权利与规制权力成为自由主义的两个基本向度，其核心价值是“把人当作人来尊重”，保障权利也逐渐成为现代性的一个重要特征。

现实的政治、社会、经济生活如何践行“把人当作人来尊重”，一直以来是自古典自由主义思想家们着力关注与解决的问题，这种观察、批判、选择和反思直至今天仍在进行。前法治时代，国家权力建构过程中即便存有将公民视为权利主体之意向，实践中公民也常常陷入管理客体地位，正如英国学者马克·尼奥克里尔斯指出的，19至20世纪初，英国国家在建构权力的过程中，将人类个体称为权利主体的同时，也将人类个体称为管理的客体。[3]现代社会的解决方案是坚持法治原则，即将具有权利保障品质的现代性建立在法治基础上，通过法治实现权利保障。在法治背景下，现代国家的政治、社会和经济制度的建构始终与权利保障处于交错影响的格局中，权利保障理念也深刻地影响到社会管理的理论与实践。因此，现代社会管理的价值取向是在解决社会秩序需求的前提下，强调权利保障及其实现，即把人作为目的，而不是实现其他目的的工具或手段，这就意味着公民在现代社会管理中处于权利主体地位，这一理念在社会管理发展史上具有重要的意义。

二、社会管理程序正义的价值分析

现代社会管理强调“以人为本”、保障权利及维护人格尊严，其与程序正义是一脉相承的，二者具有同构性，换言之，程序正义是现代社会管理的题中应有之义。大体而言，程序正义对社会管理具有双重价值：一方面，程序正义是评判社会管理正当性及合法性的重要标准，是具有独立品质的价值体系，这属于程序正义对社会管理的独立价值；另一方面，程序正义有助于作出“善”的社会管理结果和规制社会管理中的权力运行，是具有工具意义的行为规范，属于程序正义对社会管理的工具价值。

1.社会管理程序正义对社会管理正当性及合法性的独立价值

政治文明首要解决的问题是权力运行的正当性，社会管理的正当性及合法性不仅有赖于它作出怎样的决策，即社会管理结果是否正义，更取决于它是通过怎样的过程作出的决策，即社会管理过程是否正义。现代社会管理不仅是结果管理，更是过程管理，强调管理过程的正义，正如美国学者杰瑞·L·马肖指出的：“在评判公共决策合法性的时候，应当考虑的不仅仅是实体结果的合理性，而且要考虑法律程序如何界定程序参加人以及如何规制参与。”[4]究其原因，程序正义具有参与、商谈、公开、透明、平等、中立、及时、自由对话、确定性、可预测性、违法制裁等彼此独立又相互联系的“程序价值”，这些“程序价值”促使社会管理中的决策成为理性化的选择。更为重要的是，“程序价值”使社会管理中的利益相关人参与社会管理具有了实质性和有效性，最大程度满足了利益相关人对尊严的需求，实现了利益相关人在社会管理中的权利主体地位，进而“促使行政过程的‘自我合法化’”[5]。

社会管理程序正义对其他社会成员也具有深远的意义，广义上而言，每一项社会管理都是具有普遍意义的，而每位公民都有可能成为下一项社会管理中的具体利益相关人。其实，从法治的角度上分析，法治源于法律程序，其内涵虽然丰富，但核心要素之一是程序正义，程序正义某种程度上与法治、自由、权利、公正、民主等概念蕴含的精神实质是一致的，所以民主制度也被理解为“程序主义”。因此，社会管理的正当性及合法性来源于管理过程的正当化，即程序正义，反过来社会公众又可以运用确定性及刚性的程序标准评判社会管理中权力运行是否正当及合法。

2.社会管理程序正义有助于形成“善”的社会管理结果和实现控权的工具价值

社会管理程序正义有助于形成“善”的社会管理结果。罗尔斯将程序正义分为完善的程序正义、不完善的程序正义与纯粹的程序正义三种类型。不完善的程序正义是指尽管有一种关于正确结果的独立标准，但由于人类有限理性所决定，还是可能因某些偶然因素使我们偏离正确的结果，我们无法设计出一种程序以确保正确结果会万无一失地实现。[6]社会管理程序正义属于不完善的程序正义，也即，社会管理程序正义对于社会管理结果正义的影响大体上是积极的、正面的，其往往可以获得“善”的社会管理结果。

社会管理程序正义还能够有效规制社会管理中的权力运行。社会管理不再是国家“形塑”意义上管理社会的问题，而是国家、市场经济和公民社会三者通过法治进行有序互动的问题，广义的社会管理包括国家(政府)的治理。[7]因此，现代社会管理本身是依法行政的过程。当今社会，对公民权利最大的危害来自国家权力的行使。民主政治、分权制衡是从宏观上解决权力滥用问题，而权力具体运行则有赖于明确的程序规则。社会管理中权力由代表国家(政府)的公民个体行使，而公职人员是有可能利用公共权力牟取私利的，通过明确的程序原则规范权力行使尤为重要，可以说，保障公民权利及自由的关键正是程序性保障。意大利学者皮罗·克拉玛德雷曾指出，如果国家不允许提供正义的方法沦落成个人偏好的即兴创作和奇思妙想，那么，国家理性就应化约为有约束力的程序，并同样适用于所有人。[8]程序之所以具有规制权力的功能，是因为程序是一种角色分派的体系，程序参加者各司其职，互相之间既配合又牵制，恣意的余地受到压缩，[9]正是“程序决定了法治与恣意的人治之间的基本区别”。因此，社会管理程序属于“抑制性程序”，其使社会管理过程中的权力运行“有章可循”，没有程序原则的限制，权力的肆意化将不可避免。

三、社会管理程序正义的实现路径

社会管理程序正义的实现路径要求在社会管理中遵循程序参与、程序商谈、程序公开、程序透明、程序平等及程序中立等原则。

1.程序参与及程序商谈原则

程序参与原则是自由主义理论的重要表现形式，如果社会管理仅仅是国家(政府)及其授权机构的命令下达，而不允许相关利益群体的参与，社会公众必然会质疑此类决策的正当性，程序的本质是“过程性”与“交涉性”，人们即使迫于强力服从于此类决策，也只可能是“默认”而非“认同”。社会管理中的相关利益群体从心理上接受相关决策，基本前提是该决策是在他们参与之下共同作出的。社会公众之所以对参与社会管理决策的广度和深度有所需求，关键在于有效的参与过程本身是对参与人的尊重，参与行为是权利主体地位的重要体现，反之，不允许相关利益群体参与社会管理决策，将给人一种不公正的感觉。因为无论“参与式管理”是否有助于获得好的结果，它都有足够的理由符合程序价值，即在不同程度上直接接近于自主的自我决定；民主国家的大部分公民很可能宁愿自己管理，哪怕结果不好，也不愿意让别人管理他们的事务，即使结果不错。“参与式管理”的反面是奴隶制、政治服从以及军事管制。[10]一定程度上，听证制度是社会公众参与社会管理的重要实现机制，它使参与人得到“关注”与“尊重”，满足了参与人的“自尊感”,当然，基于权利的角度，社会公众参与社会管理也应当是自愿的。申言之，社会公众参与社会管理决策，实质上属于社会决策的民主化问题。[11]近年来我国一些地方施行“参与式预算”取得了积极的效果，充分说明了在社会管理中强调社会公众参与的积极意义。另外，程序参与原则还应加强除国家(政府)之外的其他社会组织参与社会管理。

程序商谈原则某种程度上是程序参与原则的表现形式，因为参与过程通常伴随着商谈。程序商谈原则意味着自愿、辩论、平等、包容、妥协、沟通、博弈、合作，这些商谈“元素”的核心价值在于维护弱势一方意见的充分表达，因此，程序商谈原则实现前提是商谈双方——管理者与被管理者——在法律上及现实中的平等地位。商谈是哈贝马斯“交往理性”极为重要的实现途径，在哈贝马斯看来，理性化不是单一的，而是双重过程，一种行动或陈述原则上可以在公开辩论的基础上被证明对每个人来说都具有同等参与的资格，这就是合理性。[12]根据“交往理性”，现代化的社会管理反对强势者运用强制、命令等简单的单向处断方式，公民在此种处断方式中极易被对象化或客体化，成为实现其他目标的手段或工具。当今人们已达成如下共识：文明意味着理性、反对“专横的、固执的自作主张”以及“一言堂”式的决策方式，“专横”“固执”的权力处断必然表现为“一锤定音、鸦雀无声”的结果，从而最终损及决策的理性选择。其实，程序商谈原则既保障了公民权利及自由，也有助于实现对社会秩序的需求，如“司法商谈程序对于保护公民自由以及促进更多的社会控制都具有重要的作用”[13]。

程序商谈原则和程序参与原则的共性还在于，它们与合法性存在密切关系，程序商谈及交往互动使权力的运行获得了合法性基础，正如哈贝马斯指出的，商议性政治的确定合法性力量是从意见形成和意见形成过程的商谈结构中来的。[14]显然，“商谈性政治”是现代法治的基本表征，如果社会政治生活缺乏商谈、参与，就容易走向专制，孟德斯鸠曾告诫道：“在专制的国家里，绝无所谓调节、限制、和解、条件、等值、商谈、谏诤这些东西；完全没有相等的或更好的东西可以向人建议；人就是一个生物服从另一个发出意志的生物罢了。”[15]因此，在社会管理过程中，如果赋予公民参与、商谈的权利，使他们获得自由的、不受强迫的理性沟通机会，切实保障他们行使所有程序性权利，而成为社会管理中的真正权利主体，此情形下作出的决策将被视为是参与人自己行动的产物，即便决策对参与人不利，参与人也更容易在心理上接受。由此，程序商谈及程序参与原则“作用”下的社会管理结果具有了社会意义，即其可最大程度上消弭参与人及社会公众的不满，实现决策的安定性。从这一角度上说，当今民主社会对公民权利的尊重，并非仅仅是满足于人们经济利益的需求，更重要的是满足人们参与社会管理决策的需求，所以民主也被称为“协商民主”。“民主的本质是协商，而不是投票”，设计合理的参与及商谈机制是民主政治不可或缺的一环，可以说在社会管理中贯彻程序商谈及程序参与原则是达致法治的重要条件。

2.程序公开及程序透明原则

政府信息公开是法治国家的基本义务，德国学者莱因荷德·齐柏里乌斯指出，国家行为原则上应实行公开原则，即每个人都应当能够使自己有理由相信，一切程序都是按照规定进行的。[16]社会管理中的程序公开原则应包括决策本身及其理由、过程的公开，公开的对象是决策涉及相关利益群体以及其他社会成员，公开原则还意味着应允许媒体报道以及社会公众的评论。同时，程序公开原则还应平衡好公开、透明原则与特定利益群体之间的关系，如涉及特定群体(如未成年人、精神病患者)的私权、国家秘密等事宜时，公开原则应受到必要的克减；但是，国家秘密的范畴应有法律的明文规定，以避免有关机构滥用“涉密”权而违背公开原则的基本要求。俞可平教授将“透明性”(transparency)视为“善治”的基本要素之一，“透明性”是指每一个公民都有权获得与自己的利益相关的政府政策的信息，这些政治信息能够及时通过各种传媒为公民所知。[17]因此，社会管理中的程序透明原则要求政府信息公开，并通过适合的方式为公众所知晓，以满足人们的知情权。

在社会管理中遵循程序公开及程序透明原则具有重要的意义：一是程序公开及程序透明原则可以确保决策理性，社会管理行为的公开透明必然使决策是在审慎、仔细考量而不是专断的前提下作出的。事实上，公民参与、商谈的效果很大程度上也取决于公开、透明的程度，国家(政府)的社会管理信息越是不公开、不透明，公民参与、商谈的效果就越差，其受尊重感也会越弱。二是程序公开及程序透明原则可以确保决策的可预测性，以符合“同样情形同等对待”的正义标准。社会管理行为的公开、透明使每一项决策都可成为以后处理类似事件的“先例”，供社会公众查询、参考，并使社会公众感到附于其身的社会管理行为不是多变的、任意的、专横的，使社会发展处于可预测的状态中。传统社会管理中的决策过程往往不够公开，政府信息也不够透明，很多决策是在封闭或半封闭状态中形成的，缺乏有效的外部监督，公民的参与权、知情权未得到充分落实，现代社会管理遵循程序公开及程序透明原则即是强调政府的管理行为应当在阳光下进行。

3.程序平等及程序中立原则

社会管理中的程序平等原则包括两个基本内涵：一是地位平等，或称为人格平等，包括被管理者与管理者之间、被管理者之间的地位平等，即社会管理的所有参加者在人格上是平等的，没有高低贵贱之分，只存在角色定位的不同，这需要通过相关法律进行明文规定。二是能力平等，或称为实质平等，即社会管理的所有参加者参与决策的能力应当平等，这是一种实质平等，而非形式平等，这需要通过相关具体配套性措施加以保障。显然，程序平等原则对于被管理者或者社会大众而言更具有现实意义，平等原则可以满足他们受尊重的需求，“人的平等感的心理根源之一乃是人希望得到尊重的欲望”[18]。更为重要的是，社会公众即使获得参与、商谈的机会，也并不意味着他们具有相应的参与、商谈能力，如果参与人“讨价还价的力量”是不对等的，或者说社会管理中的一些参与人不具备参与、商谈的能力，实质上也就剥夺了他们参与社会管理的机会。因此，能力平等要求社会公众的参与权、商谈权的行使是充分的、全面的、直接的、有效的，而国家也有义务培养、发展社会公众在社会管理中参与、商谈的能力，或者为社会公众进行参与、商谈提供必要的条件，从而使社会管理中的决策是相关利益群体实质参与的结果。

当今社会政治生活中，鉴于社会、经济、政治资源的不平等，一些机构、社会组织、公民对社会管理中的决策往往具有更多的影响力，因此，决策者本身的中立性对于维护公平正义尤为关键。社会管理中的中立原则要求决策者不得与被决策事项存有利益关系，决策者不得对被决策事项存有预断或偏好，决策者不得对相关利益群体存在偏私或者进行单独接触，决策者在决策过程中应当维持独立性等。因此，社会管理中的中立原则要求决策者能够做到不偏不倚，平等对待参与各方，给予参与各方同等机会，同时也要平衡好个人利益、群体利益、公共利益及行业利益之间的矛盾。

总之，程序平等及程序中立原则不仅具有对理性决策的工具价值，还使参与人感受被尊重，成为“权利和道德”的真正主体。

四、结语

一般而言，传统社会管理强调控制，追求国家利益，易忽视公民权利，管理方式表现为对管理过程正义的不够重视，在平衡公民权利及自由保障与社会秩序需求的关系方面也显得捉襟见肘，因此，在社会管理中遵循程序正义意义深远。当前我国一些经济发达地区出现了“等待征地”的现象，这是因为被征地的农民因征地会获得更好的生活状态，但在征地过程中，如果“等待征地”的农民没有获得参与、商谈的机会，他们仍会对政府的征地行为不满。他们不满的并非征地这件事，而是自己不能参与征地过程，参与、商谈意味着意见的充分表达和被尊重的感觉，现行征地制度的根本缺陷是没有实现程序公平。[19]换言之，“程序公正先于货币补偿”[20]。因此，社会管理要符合“以人为本”的价值取向，实现管理的现代化，就必须做到社会管理程序正义，即在社会管理中遵循相关的程序原则，由此，社会管理将具有理性、人性、可预测性、权利保障性等基本“品质”。当然，社会管理程序正义有可能会降低管理效率，但是以降低管理效率作为实现法治的代价是必须也是能够承受的。

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