机构养老与政府职能：日本经验及启示

班晓娜，葛 稣

(辽宁师范大学管理学院，辽宁大连 116029)

机构养老与政府职能：日本经验及启示

班晓娜，葛 稣

(辽宁师范大学管理学院，辽宁大连 116029)

从日本机构养老的背景入手，考察日本机构养老与政府职能定位，指出政府发挥主导作用、给予民间组织补贴、进行专业性指导、通过各种措施宣传是日本发展机构养老的主要经验。提出中国应借鉴其成功经验，发展机构养老，具体措施包括：转变传统思想观念，变家庭养老为机构养老；明确政府在机构养老事业发展中的重要作用；不断完善立法，为机构养老提供法制环境；制定准入制度，促使社会资本进入机构养老产业；加强对机构养老服务人员的培训。

日本/中国；机构养老；养老模式；政府职能

2013年9月，国务院颁发的《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》(以下简称《意见》)中指出，到2012年底，我国60周岁以上老年人口已经达到1.94亿，2020年将达到2.43亿，2025年将突破3亿。《意见》明确提出应使“社会力量成为发展养老服务业的主体，大力发展养老服务业，提供方便可及、价格合理的各类养老服务和产品，满足养老服务多样化、多层次需要”。2013年11月15日《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)中指出“市场经济在资源配置中起决定性作用”。《决定》进一步明确了资源配置中市场的地位和角色，为发展各类产业指明了方向，尤其是养老产业更应该发挥市场力量，发挥全社会的力量举办机构养老。我国的养老事业由过去主要依靠政府力量，现在开始转变为依靠市场力量，但是政府依旧要起扶持、引导、给予法律法规政策的作用。随着老年人口的逐年递增，巨大的老年人口压力使得我国不得不开始探索新的养老模式，机构养老以其众多的优势成为我国重点发展的对象。政府强有力的支持以及民间资本的加入成为发展我国机构养老的关键所在，研究日本发展机构养老的经验对于我国具有重要的借鉴意义。

一、日本机构养老的背景

按照世界卫生组织的界定，老年人口占全部人口4%以下的社会为“青年社会”，4%到7%的称为“壮年社会”，7%以上的称为“老龄社会”[1]。20世纪中后期，日本进入老龄化社会，与人口老龄化相对应的各种养老模式逐渐被探索出来，机构养老模式就是其中之一，并得到了一定程度的重视和发展。日本政府建立了一套独特的支持体系促进了机构养老的蓬勃发展，取得了丰富的经验。

日本养老问题由来已久，自上个世纪40年代第二次世界大战结束后，日本进入了战后的生育高峰期，从20世纪70年代起进入人口老年化社会，成为亚洲人口老龄化程度最高的国家。据资料统计，1980年，日本65岁以上的人口已经占到了社会总人口的9.1%，这一比例在1990年升至12.1%，在2000年达到17.2%，到2010年更是达到22.1%。据日本国立社会保障人口问题研究所推算，这一比例在2020年将达到26.9%，2050年将创下32.3%的新高。[2]面临众多的老年人口，日本社会各界开始思考如何解决养老问题，不断探索老年人养老模式，提倡的机构养老以其标准化服务及减轻家庭负担等优点深受日本老年人的喜爱，成为日本养老服务模式的重要组成部分。

机构养老是指为老年人提供饮食起居、清洁卫生、生活护理、健康管理和文体娱乐活动等综合性服务的机构，它可以是独立的法人机构，也可以是附属于医疗机构、企事业单位、社会团体或组织、综合性社会福利机构的一个部门或者分支机构。[3]这种养老模式可以从形式上和功能上进行分类，从形式上，机构养老可以分为政府兴办的各类养老机构，诸如福利院、养老院、托老院等，合资或个人投资的养老单位，诸如老年公寓、老年村、老年护理院和临终关怀医院等。[4-5]从功能上，依据机构养老的不同功能将其分为三类：技术护理型养老机构，主要收养需要精心医疗照顾但又不需要医院所提供的经常性医疗服务的老人；中级护理照顾型养老机构，主要收养没有严重疾病、需要监护和护理但又不需要技术护理照顾的老人；一般照顾性养老机构，主要收养需要提供膳食和个人帮助但不需要医疗服务及生活护理服务的老人。[6-7]

在日本，需要长期照料的老年人随着人口老龄化进程的不断推进而增多，虽然传统的家庭养老仍然受到老年群体的偏爱，但年轻群体工作压力不断增大、工作时间的延长使得这一模式受到了现实的挑战。而日本政府又适时地提出了一些新的福利概念，使机构养老逐渐被认可。日本发展机构养老有以下优势：第一，同龄娱乐。机构养老最大的优势是把众多老人集合在一起进行专业化养老，老年人之间可以互相交流，克服了老年人特有的孤单心理，同时在一定程度上解决了老年人的心理问题，并提升老人们的幸福感。第二，良好的医疗照顾。机构养老相对于其他养老模式而言可以给予老人更加优良的医疗照顾，在专门的养老场所，老人们有专人进行看护照料，并且养老场所内配备医生，可以及时发现病症并对老人们进行持续治疗和复查。除此之外，还可以给予老年人定时的体检服务，帮助其了解自身的身体状况。第三，个性化专门服务。在养老机构中，老人们可以依据自己的需要提出申请进行个性化的专门服务，例如有些老人希望有人陪伴散步、陪伴聊天等，这些专门的服务可由老人们自己订制，并能满足老人们的各种需要。第四，促进养老产业及经济的发展。机构养老是养老产业链最为系统的机构，从各式各样的养老产品到品种繁多的养老服务，机构养老都会体现并伴随着巨大的需求量，这在一定程度上会刺激老年经济的发展和养老产业的壮大。正是由于这些优势，加之日本政府积极、合理、全方位的引导与支持，机构养老在日本迅速壮大起来。

二、日本发展机构养老与政府职能定位

1.日本政府在发展机构养老中扮演重要角色

日本政府在机构养老中发挥着重要的作用，具体体现在以下两个方面：第一，养老机构中很大一部分是由民政人员所组成的政府机构，经费全部来自于政府的财政拨款。其中由日本厚生省牵头建设的老人福祉设施便是其中的代表。福祉设施按照老人不同的需求分为老人日服务中心、老人短期入院设施、养护老人之家等，这些机构的建立几乎全部都由政府出资。正是日本政府庞大的资金支持，才使得机构养老度过了最初发展的艰难阶段，并不断壮大。第二，对机构养老严格的监管。日本政府对机构养老的支持还体现在对其严格的监管，这里严格的监管分为两个部分：一是完善的立法支持，这是严格监管的前提，没有详尽法律体系的支持，监管便失去了法律支持；二是严格的审查、准入、监管制度，这促使机构养老在其应有的良性轨道上发展。正是日本政府的资金和监管支持构成了发展机构养老产业的基础，使机构养老在日本盛行起来。

日本政府为养老服务机构建立的规章制度也对其健康有序发展起到了至关重要的作用。1966年，日本开始规范养老院建立发展，提出相应的准入标准《关于养护老人院和特殊养护老人院及其运营基准》，1981年，社会福利机构运营研讨委员会的报告《围绕社会福利机构运营诸问题的意见》提出了一系列关于社会福利机构发展的现实问题，引导其发展。1988年，全国老年人福利机构协会公布了《老人院的机能及服务评价》，这被认为是养老机构运营具体化的标志。1989年，在日本全国机构经营者协会提出的《社会福利机构运营指南》的基础上，1993年，日本又发布了《特殊养护老人院、老人保健设施服务评价基准》。[8]这些都为机构养老在日本的发展指明了方向，也是其蓬勃发展的重要原因之一。

2.日本政府鼓励民间组织发展机构养老

在日本，政府已不再是机构养老的唯一供给者，而是多元化的供给主体。早在1985年1月，日本社会保障制度审议会提出建议，要求充分重视民营企业在老年福利领域的作用，并通过市场机制使民营企业文化发挥更大的创造性和效益性。[9]鼓励民间资金发展养老机构有几点明显的好处：其一，缓解供需不足的矛盾。由于资金有限，政府提供的养老机构不能完全满足市场的需要，民间资金的进入不仅可以缓解市场上供需不足的矛盾，还可以缓解政府资金紧张的局面，同时也符合市场经济的要求。其二，促进为老人服务的多元化。在日本，利用社会福利协会、社会福利法人等组织，大力兴建各式各样的养老设施是日本政府的常用做法之一。这些组织的运营资金一部分来自接受其服务的老人，一部分由政府给予资助。由于这种方式对机构及老年人都非常有利，更加接近民众的具体生活实际，很受日本民众的欢迎，因此，这种方式在日本的发展非常迅速，服务质量以及服务效率都非常高。在日本常见的民间机构有养护老人之家机构，主要收容病残老人、痴呆症患者以及心理失调者，机构收费一分为二，按个人经济能力大小自己和政府分别承担部分费用。这种方式极大地解放了机构养老的服务能力，并能减轻日本政府的负担。

3.通过产业指导等方式对专业技术给予支持

日本政府通过指定专门的机构对机构养老行业进行指导。在日本养老产业发展的初始阶段，特别是20世纪六七十年代日本初入老龄化社会时期，一些中小企业开始进入老年市场，但由于技术条件等原因的限制，发展并不理想且面临着诸多的问题，服务人员缺乏也成为当时日本机构养老发展的瓶颈。在这种情况下，日本政府制定了行业规范与行业标准，并对企业进行技术指导和管理指导，派专业人员前往养老机构对其给予现场指导，这种方式解决了企业的现实技术困难。不仅如此，日本政府还大力培育养老产业专门人才，通过提高薪金水平等方式使日本养老服务从业人员有了稳步的提升。这些措施的实行为日本机构养老注入了新鲜的活力，使日本机构养老摆脱发展瓶颈，进入了高速发展的时期。

4.通过各种措施宣传机构养老模式

日本毗邻中国，深受中国传统文化思想的熏陶，中国传统文化中“忠孝”、“父子”关系根深蒂固，而这种等级和尊卑观念也深刻地影响着日本的传统文化。日本在推行机构养老的过程中也受到一定程度的传统文化思想的影响。根据预测，到2025年，日本的“银色产业”将拥有6270亿到7460亿美元的市场，“银色产业”中增长最快的当属养老院。1990年至今，日本的养老院数量已经翻了一倍多。2001年，日本已有养老院7582所，居住人数达到46.4万。[10]日本老年人的养老模式有如此巨大的改变，不仅仅源于硬件的配套，更是来自日本政府通过各种宣传措施鼓励人们走出家庭养老。据相关资料统计，日本社会经历了一个宣传走出家庭养老的历史时期，在这个阶段，日本政府和企业通过各种媒体方式宣传机构养老的好处，包括著名的“幸朋苑”(介护老人福祉设施)，它精美的宣传册、完备的设施使很多老人为之心动，通过政府的公益宣传加之企业的宣传，更多的老年人走出家庭进入养老机构安度晚年，因此，使用机构养老模式的老人数量明显增加。

三、日本经验对中国的启示

我国是世界上人口最多的国家，同时也是发展中国家中较早进入人口老龄化社会的国家之一，巨大的人口基数加上上个世纪六七十年代的婴儿潮使我国的人口老龄化相比别的国家将更加严峻，我国面临的养老问题任重而道远。但是，我国养老机构的发展现状不容乐观，截至2012年，我国共有各类养老服务机构44 304个，总床位416.5万张，收养各类人员293.6万人，其中社区留宿和日间照料床位19.8万张,平均每千名老人拥有床位数16.9张，与发达国家50张至70张的平均水平相差甚远，与发展中国家20张至30张的平均水平也有不少差距，[11]这些差距造成了我国机构养老模式还处于初期探索、水平较低的阶段。在现今多元化的社会，完善养老模式、发展机构养老、保障老年人安度晚年已成为亟须解决的现实问题。借鉴日本的成功经验，大力发展我国的机构养老模式，转变观念，明确政府责任，完善立法，明确准入制度，加强人员培训等是发展机构养老的路径选择。

(一)发展机构养老的前提

近年来，我国政府开始认识到机构养老的重要性，我国老龄事业的“十二五”规划明确提出，国家的养老方针从“以机构养老为补充”变为“以机构养老为支撑”，这充分说明当前我国政府对机构养老的重视程度。“十八大”报告继续强调大力发展养老产业，而机构养老正式成为养老产业中的中坚力量，大力发展机构养老成为当前及今后解决我国养老问题的重要途径。明确市场在发展机构养老中的决定性作用，理顺政府与市场的关系，是养老服务体系建立和发展的前提。

(二)发展机构养老的具体措施

1.转变传统思想观念，变家庭养老为机构养老

在中国的传统文化中，儒家思想占据重要的地位。受儒家思想孝文化的影响，年长者都希望通过家庭养老的方式来安度晚年，这在很大程度上阻碍了机构养老事业的发展。但随着社会经济的发展，儿女们工作压力不断增加，对家庭养老方式造成了一定的冲击，儿女们虽然想通过家庭养老的方式使家里的老人们安度晚年，但明显感觉到心有余而力不足。转变养老观念、促进机构养老的发展成为社会和家庭的共同需求：首先，机构养老可以提供标准化的养老服务，优秀的品质和服务可以使老年人的晚年生活得到保障；其次，老人通过机构养老可以使家庭负担大为减轻，儿女们可以安心工作，为社会财富的增加创造可能；最后，可以促进我国机构养老乃至整个养老产业不断发展，推动经济社会发展与进步。可以加大宣传力度，对比国内外养老模式，使老人感受到机构养老的好处，转变传统的思想观念。

2.明确政府在机构养老事业发展中的重要作用

机构养老事业的健康、健全发展离不开政府的重要作用。日本政府正是在机构养老中扮演了重要的角色才促使日本机构养老事业蓬勃发展。我国政府在机构养老事业中的重要作用主要体现在以下方面:其一，政府应因时因地合理优化资源配置，鼓励有条件的企业兴办养老机构，促进机构养老事业发展。政府应在机构养老发展中起引导的作用：一方面自身依据现实情况兴办各类公办的养老机构，满足社会需要；另一方面可以鼓励社会资金的加入，政府给予一定的补贴，实行“民办公助”的发展政策，促使养老机构数量迅速提升。其二，政府加强对自身的监督力度。政府兴办的养老机构数量应直接被纳入政府的政绩考核之中，因为这本身就关系到人民的切身利益，和人民的生活息息相关。只有加强约束，加强对自身的监管才能促进机构养老事业健康持续发展。其三，政府加强对外部的监督。机构养老的重要优势之一就在于机构养老的标准化服务，正是因为标准化服务的存在才使得机构养老的优质服务有了保障。由于我国机构养老尚处于快速成长阶段，标准化服务缺乏，导致行业没有统一的准则，服务和收费等很多方面都带有严重的随意性。正因为如此，政府应加强对外部的监督，规范企业兴办的养老机构的质量，促使它们保质保量地对老年人服务，达到标准化经营，有力地促进机构养老的发展。

3.不断完善立法为机构养老提供法制环境

日本国内有着完善的法律和法规，通过法律保障养老机构和老人的权利，机构和个人之间有了法律保障，并使机构按照法律、法规的规定进行运营。我国由于机构养老尚处于发展阶段，法律体系尚不完善，发生纠纷之后无法可依，严重阻碍了机构养老的发展。因此，有关部门应尽快出台相关的法律法规政策，通过立法明确机构与个人的关系，使得在发生纠纷时有法律保障，保护双方的权利，并通过全方位法律政策的约束，把机构养老事业拉到良性、法制化运营的轨道上来。目前我国亟待出台《养老服务、养老产业发展规划》，明确社会资金进入养老产业的原则、方向以及具体的为老人服务的领域和实施办法等。不能忽视政府的扶持和引导作用，要充分发挥政府的作用，通过简政放权、创新体制机制推动养老服务体系建设。

4.制定准入制度促使社会资本进入机构养老产业

由于我国目前对养老机构审查不严格，加之监管体系不健全和其他因素的影响，导致社会上现存的养老机构鱼龙混杂，参差不齐。这种现象的发生，很重要的原因就在于我国养老机构的准入制度不健全，门槛过低。要改变这种情况，政府应在机构养老中扮演“监管者”的角色，制定严格的全方位的(诸如资产情况、服务情况以及信用情况)准入制度，把不符合标准的养老机构排除在外。同时加强监管体系建设，通过抽查、暗访等方式对养老机构进行严格的监管。只有通过各种手段与措施确保无漏洞，才能保证整个机构养老行业良性发展，老人才能安心享用应有的服务。当前，需要按照民政部的要求，建立养老服务评价指标体系，确立合理评价机制，对社会资本兴办养老机构给予监督和审核，使养老机构有一个科学合理的准入机制。

5.加强对机构养老服务人员的培训

美国学者威廉姆·法利指出，社会工作从诸多专业中脱颖而出是源于社会需要受过培训的人员来执掌人类服务系统，社会已经申明，助人解决个人和社会问题的工作必须由有专业能力的、服从严格的责任制要求的人来做。[12]但是我国目前社会工作专业人才严重缺乏，尤其是受过专业教育训练的人才更是急缺，例如，1999年大连职业技术学院率先创办了老年服务与管理专业，但毕业生的就业率和从业率却不容乐观，[13]很多毕业生毕业后转行做其他行业，主要原因是机构养老行业收入低，发展前景不被看好。没有专业人员的参与，机构养老服务人员的素质和水平普遍不高，专门技术人员严重缺乏成为阻碍我国机构养老软实力提升的绊脚石。我国应当在制定行业标准的基础之上着力加强对机构养老服务人员的培训，并加大高校养老服务相关专业的开设，促使专业人才与服务质量和水平稳步提升，不断制定人才准入制度，规范人才服务标准，提升人才的待遇和社会保障水平，不断完善人才培养环境。通过这些举措可以大大提升为老人服务的软实力，最终促进机构养老在我国快速、健康、可持续发展。

我国机构养老的发展任重而道远。借鉴日本的经验，发展机构养老需要多方力量的不断支持。只有政府、社会资本以及老年群体乃至整个社会的共同推动才能促使机构养老走向一个健康合理的发展路径。目前我国机构养老的发展还处于起步阶段，各主体的配套政策、意识以及思想的转变都还没完成。但发展机构养老是现代社会的趋势所在，在全社会的共同努力下，未来我国的机构养老将有一个安全、有序、健康的发展环境来为老年人提供幸福安康的养老服务。

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2014-01-08

辽宁省社会科学规划基金一般项目(L13BJY031)；辽宁省大学生创新训练项目(201310165024)

班晓娜(1976-)，女，博士研究生，副教授；E-mail:bandsq@163.com

1671-7041(2014)03-0043-05

C913.6

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