行政诉讼受案范围之变——从具体行政行为标准到权利义务标准

张正炎

（华东政法大学 研究生教育学院，上海 200063）

行政诉讼受案范围之变
——从具体行政行为标准到权利义务标准

张正炎

（华东政法大学 研究生教育学院，上海 200063）

行政诉讼受案范围决定着受到行政主体侵害的行政相对人的诉权范围。因此，受案范围规定是否完善影响着行政相对人的合法权益。《行政诉讼法》所确定的以具体行政行为标准的受案范围难以操作，无法充分发挥保障行政相对人合法权益的作用。而我国司法解释所确立的以权利义务为标准的受案范围适应了行政审判实践，同时对保障相对人合法权益起到积极作用。因此，转变行政诉讼受案范围的标准，不仅可以保障行政相对人合法权益，而且能够促进行政诉讼制度的发展与完善。

受案范围；行政诉讼；具体行政行为；权利义务

一、行政诉讼受案范围概述

行政诉讼受案范围，是指人民法院受理行政诉讼案件的范围［1］。它不仅决定着司法机关对行政主体行为的监督范围，而且还决定着受到行政主体侵害的公民、法人和其他组织诉权的范围，也决定着行政终局裁决权的范围。

（一）《行政诉讼法》关于行政诉讼受案范围的规定

《行政诉讼法》第2条对行政诉讼受案范围进行了总体划定，规定公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。同时《行政诉讼法》第11条、第12条分别从受案范围的正面列举以及对不可诉行为的排除这两个方面对行政诉讼的受案范围进行详细的规定。根据《行政诉讼法》的规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员作出的行政处罚、行政强制措施等有关财产权、人身权的具体行政行为侵犯其合法权益的，可以依法提起行政诉讼。有关人身权、财产权以外的其他权利的具体行政行为必须是法律、法规明确规定可以提起诉讼的，人民法院才能受理［2］。此外，《行政诉讼法》还规定，人民法院不受理公民、法人或者其他组织对国家行为、抽象行政行为、内部行政行为和最终裁决的具体行政行为提起诉讼。

（二）行政诉讼受案范围规定的评述

与其他诉讼制度相比，行政诉讼制度的一大不同之处，在于它存在一个受案范围。行政诉讼受案范围的规定，可以使行政相对人对何种行政争议可以提起诉讼有一个明确而清晰的认识。但受案范围的存在也表明，并不是所有行政争议都能够纳入行政诉讼程序中。同时，《行政诉讼法》规定，人民法院只受理因具体行政行为而引起的行政争议。立法机关规定以具体行政行为作为受案范围的标准，主要考虑到在制定《行政诉讼法》时，我国行政法还不完备，人民法院行政审判庭还

不够健全，《行政诉讼法》规定“民可以告官”，有观念更新问题，有不习惯，不适应的问题，也有承受力的问题。因此，对行政诉讼受案范围还不宜规定太宽，而应逐步扩大以利于行政诉讼制度的推进［3］。由此可见，行政诉讼受案范围制度的设立的初衷是为了稳步推进行政诉讼制度的发展，但是随着行政法制的不断完善以及行政审判经验的不断积累，以具体行政行为为标准的受案范围对我国行政诉讼制度的发展和保障行政相对人合法权益的限制也日益显现出来，改革行政诉讼受案范围的呼声也日益强烈。

二、以“具体行政行为”为标准的行政诉讼受案范围的弊端

（一）受案范围规定之间不协调

《行政诉讼法》第2条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”因此，从本条所规定的内容来看，公民、法人或者其他组织只能对行政机关及其工作人员所作出的具体行政行为提起行政诉讼。同时，为了进一步明确行政诉讼受案范围，《行政诉讼法》第11条又采用列举的方式对行政诉讼受案范围所包含的具体行政行为进行了正面列举。采用列举的方式对行政诉讼受案范围进行概括，纵然能够起到明确界定行政诉讼受案范围的作用。但是采用列举的方式概括受案范围，不可能穷尽行政诉讼受案范围所涵盖的具体行政行为，总会有遗漏，因此在法律规定上存在不科学性。因此，行政诉讼受案范围的规定方式，应采取概括式的肯定规定加排除式的列举规定方式，即除明确列举排除的情况外，所有行政行为均在受案范围之内，成为行政法学界的共识，也符合当今世界通例［4］。

《行政诉讼法》规定公民、法人和其他组织对行政机关及其工作人员所作出的具体行政行为可以提起行政诉讼，但是《行政诉讼法》第11条在对行政诉讼受案范围进行正面列举时，所列举的7个行为并不是按照《行政诉讼法》第2条所确定的标准，是对具体行政行为的进一步细化，由此导致《行政诉讼法》第11条对行政诉讼受案范围的正面列举无法与第2条所确定的“具体行政行为”这一标准进行很好的衔接。不仅如此，《行政诉讼法》第11条所列举的7项行为根本不是同一层次的概念，划分缺乏一个统一的标准，结果就造成受案范围的规定语焉不详。列举的7项行为之间相互交叉或者重复甚至遗漏，从而造成受案范围规定的混乱，不利于司法审判实践的发展以及发挥行政诉讼保障行政相对人合法权益的作用。

（二）区分具体行政行为对行政审判实践意义不大

具体行政行为作为行政法学上的一个理论概念，其诞生之初是为了便于进行行政法学理论研究，而对行政行为所做的区分，其与行政执法活动联系不是十分紧密。同时由于现代行政管理活动内容的不断丰富，行政行为方式的多样化使得具体行政行为与抽象行政行为的区分日益模糊，从而导致以具体行政行为为标准的受案范围的规定无法更好地服务于行政审判实践。

1.具体行政行为与实践联系不紧密

《行政诉讼法》规定的行政诉讼受案范围是具体行政行为。而具体行政行为最初只是行政法学的一个理论概念。1983年的《行政法概要》首次使用抽象行政行为与具体行政行为的概念，并对二者进行了区分。而在抽象行政行为与具体行政行为概念产生之初，二者的区别仅在于事件或事实是否具体［5］。鉴于行政诉讼法施行前在学理范围内讨论的具体行政行为概念已因立法的规定而成为了一个法律概念，为使全国法院系统更好地理解与适用行政诉讼法，最高人民法院及时出台了《试行意见》，并在第1条对具体行政行为作出详细的解释。但是《试行意见》中对具体行政行为的定义既遭遇了理论上的批评与质疑，被指为不符合行政行为的学理，同时也没有被司法实务严格落实，不符合行政审判实际［6］。

在行政执法与行政审判实践中，对行政行为的认识主要取决于行政行为所涉及的行政管理事项，而并非是否为具体行政行为。这一点从《行政诉讼法》第11条对行政诉讼受案范围的正面列举也可以看出，《行政诉讼法》第11条所列举的7项行政行为是对行政主体在行政执法活动领域的进一步细化，并不涉及对具体行政行为的内涵进行细化。同时，《试行意见》被2000年的《若干问题的解释》所取代也表明，随着行政法学理论的不断丰富以及行政审判实践经验的不断积累，由于具体行政行为概念远离行政审判实践，而以此为标准的受案范围更加不能适应行政审判实践发展的要求。

对于船舶连续减速过程，此处称之为船舶减速连锁效应，该效应会导致航道内的船舶交通处于阻滞的状态，应尽量避免航道内发生船舶连续减速过程。

2.具体行政行为与抽象行政行为的区分日益模糊

具体行政行为涉及特定的人或事，而抽象行政行为的对象是不确定的，但是这一划分标准在理论与实践上已开始发生动摇。认定特定与不特定本身就是一个相对的概念，不是一个绝对的概念。特定与不特定，其含义和界限不够明确且容

易混淆。如果说具体行政行为是特定的，首先是指对象是特定的人和事。但抽象行政行为同样也可以说是特定的，他不是泛指一切的事和人，说它是不特定的，是在特定的（某一类事物）范围内来说的，所以既可以说是不特定的又可以说是特定的［7］。同时在行政执法实践中，还存在这样一种“具体——一般”性的行政行为。这种行为针对特定的事件却指向数量不确定的人［8］。如警察禁止进入某个已过安全期的房屋，该行政行为具有一般性，因为有关人员的范围不确定或不能确定（作出决定时无法知道谁会进入危险房屋）；但也有具体性，因为它所针对的是一件事（进入房屋）。因此，传统的以行为对象是否特定来区分具体行政行为与抽象行政行为，已无法适应理论与实践的发展，区分标准的日益模糊，势必影响到行政诉讼受案范围在审判实践中的运用。不仅如此，随着行政管理活动的日益丰富，行政行为的方式与手段也呈现出多样性，为了实现行政目标，往往要采用多种行政手段与方式。多种行政手段与方式的交叉运用，使得区分具体行政行为与抽象行政行为的难度加大，同时也使得这种区分变得毫无意义。

（三）不利于保障行政相对人合法权益

保护公民、法人和其他组织的合法权益，是我国行政诉讼法的立法目的之一。而行政诉讼的受案范围是具体行政行为，这无疑是将抽象行政行为排除在受案范围之外，因此当行政相对人因行政主体所作出的抽象行政行为而导致自身合法权益受到损失时，便无法通过行政诉讼的方式寻求救济。同时，由于区分具体行政行为与抽象行政行为的标准日益模糊，因此在实践中也有可能会出现法院以所诉行政行为为抽象行政行为为借口而拒绝受理行政相对人所提出维护自身合法权益的合理诉求。并且还有学者质疑以对象是否特定作为划分行政诉讼受案范围的意义究竟何在，因为无论是特定对象的行政行为还是不特定的对象的行政行为都同样可能侵害公民、法人和其他组织的合法权益［9］。而将行政行为对象是否特定与行政诉讼的受案范围联系起来，实际上是混淆了两个不同问题的实质。以对象是否特定来对行政行为进行区分，只是行政行为种类划分和研究的需要，从来也不应该是行政诉讼保护范围的需要。

三、受案范围规定之比较

定争止纷是诉讼的主要功能之一。诉讼受案范围的规定直接决定着争议能否被纳入诉讼程序中来，并通过诉讼制度使争议能够得到很好的解决。相比较于行政诉讼以行政行为对象是否特定作为行政诉讼受案范围的标准，民事诉讼则没有任何诉讼范围的限制。民事诉讼并没有对民事主体提起民事争议做任何限制，只要是平等主体之间因财产关系和人身关系所引起的争议都可以用民事诉讼方式解决。

纵观世界其他国家关于行政诉讼受案范围的规定，都并没有以行政行为对象是否特定作为行政诉讼受案范围的标准。联邦德国《行政法院法》将行政诉讼的受案范围概括为“非宪法性质的公法争议，且争议不依联邦由其他法院明确主管的，可以提起行政诉讼”。韩国行政诉讼法第1条规定，对行政机关及其所属机关的违法处分提起诉讼，请求取消或变更其行政处分的诉讼程序。纵观上述国家对行政行政诉讼受案范围的规定，并没有出现类似于我国行政诉讼法上以行政行为对象是否特定而对行政行为是否纳入受案范围进行区别对待。各国或地区对行政诉讼法受案范围的认定标准是只要这种行为被相对人认为侵犯或对自己的权利造成不利的影响，就能够提起行政诉讼。只不过大多数国家要这种影响相对人权利义务的行为是现实的、最终的，但澳大利亚将这种行为放宽至已经作出的、将要作出的或正在作出或采取的［10］。

四、司法实践中行政诉讼受案范围的转变

最高人民法院在2000年3月8日发布的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称《若干问题的解释》）中规定，公民、法人或者其他组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为不服的，依法提起诉讼的属于人民法院行政诉讼的受案范围。将此条规定与《行政诉讼法》有关受案范围的规定进行对比，我们不难发现，《若干问题的解释》中有关行政诉讼受案范围的规定中并没有出现“具体行政行为”一词，取而代之的是“行政行为”一词。由此可以看出，《若干问题的解释》正在逐步改变以行为对象是否特定为标准的受案范围而采用权利义务标准来确定行政诉讼的受案范围，即公民、法人或其他组织对具有国家行政职权的机关及其工作人员所作的行政行为不服，依法可以提起行政诉讼。《若干问题的解释》的规定淡化了具体行政行为与抽象行政行为之间的界限，从而扩大了行政行为的外延，为促进行政诉讼受案范围的完善起到了促进作用。同时，在行政审判实践中，《若干问题的解释》关于行政诉讼受案范围的规定在解决行政争议、维护行政相对人

合法权益中起到了促进作用。

在延安宏盛建筑工程有限公司诉陕西省延安市安全生产监督管理生产责任事故批复案中，被告延安市安全生产监督管理局因不服一审法院的判决，以本案《批复》属于内部行政行为，不属于行政诉讼受案范围为由而上诉至陕西省高级人民法院。按照我国《行政诉讼法》的相关规定，内部批复不向相对人送达，因此，无法确定其对相对人最终产生的实际影响，从而不可诉。但本案的二审法院认为，被诉延安市监法〔2008〕16号《批复》虽未由上诉人延安市安监正式给宏盛公司（原审原告）送达，但作为事故调查成员单位之一的子长县监察局将批复作为谈话的内容告知上诉被上诉人宏盛公司，并送达了复印件，已将批复的内容外化，而该批复中将宏盛公司列为责任单位，并要求给予处罚，因此，《批复》实际上对宏盛公司的权利义务产生影响，所以一审法院受理被上诉人宏盛公司的起诉正确［11］。从该案法官的裁判思路来看，二审法官在审理上诉人所主张的《批复》属于内部行政行为，不属于行政诉讼受案范围的理由时，并没有依照《行政诉讼法》的规定，认定行为是否为具体行政行为，而是依据《若干问题的解释》中规定的以行政行为是否对行政相对人的合法权益产生影响为行政诉讼受案范围的依据。

五、确立以“权利义务”为标准受案范围的意义

（一）有利于行政审判实践的展开

《若干问题的解释》所确定的权利义务标准的受案范围，以行政行为对行政相对人是否产生实际影响为标准，改变了以“具体行政行为”这一学理上的概念所确定的原则，避免了因学理上的争议而导致行政诉讼受案范围的不确定，在行政审判实践中更加易于操作，同时也便于诉讼各方理解与运用。

解决行政争议是行政诉讼的主要功能之一。《若干问题的解释》所确定的权利义务标准的受案范围，淡化了具体行政行为与抽象行政行为之间的界限，一定程度上拓展了行政诉讼受案范围。《行政诉讼法》所规定的以行为对象是否特定作为行政诉讼受案范围的标准，将“具体行政行为”这一学理的概念，运用于行政审判实践中，束缚了行政诉讼受案范围，不利于发挥行政诉讼解决行政争议的功能。固化的行政诉讼受案范围，必然会使得许多行政争议游离于行政诉讼之外。同时，由于这些行政争议未能得到很好的解决，不仅会引发许多社会矛盾，也会对行政诉讼制度的发展带来阻碍。《若干问题的解释》所确定的权利义务标准的受案范围拓宽了行政诉讼受案范围，避免了因游离于行政诉讼制度之外的行政争议长期得不到有效的解决而引发社会矛盾，能够很好地发挥行政诉讼的功能。并且以权利义务为标准的受案范围规定，并没有一味地扩大行政诉讼受案范围，其中的权利义务必须是与行政相对人有实际的关系，从而也避免了因受案范围过宽而给行政诉讼带来巨大的冲击。

《行政诉讼法》在其制定之初采用行政行为对象是否特定作为行政诉讼受案范围的标准，其主要考虑到在行政诉讼制度施行之初，受案范围过宽，行政诉讼制度无法承受。但是行政诉讼制度在我国已实施二十余年，随着行政法理论的不断发展以及行政管理活动的不断丰富，如果我们仍固守二十余年前的受案范围标准，不仅不能够很好地发挥行政诉讼解决行政争议，保障相对人合法权益的功能，而且也不利于行政诉讼制度的发展与完善。

（二）有利于维护相对人合法权益

保护公民、法人和其他组织的合法权益是我国行政诉讼法所要实现的立法目的之一。以行政行为对象是否特定作为行政诉讼受案范围的标准，其立足点在于行为的性质，并没有考虑到维护相对人合法权益的需要。随着实践的发展，以行政行为对象是否特定作为行政诉讼受案范围的标准不仅不能满足行政相对人的诉权需求，而且在一定程度上限制了行政相对人提起行政诉讼的权利。而《若干问题的解释》所规定的以权利义务标准来确定行政诉讼受案范围，其立足点在于考察行政行为与相对人之间是否存在权利义务。这样的规定是从行政审判实践出发，以维护行政相对人合法权益的角度出发，希望通过完善行政诉讼受案范围的规定，更好地发挥行政诉讼解决行政争议的功能，更好地维护行政相对人的合法权益。正如《若干问题的解释》兜底条款所规定的“对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于行政诉讼受案范围”。反之则意味着，如果对公民、法人或者其他组织权利义务产生实际影响的行为，就应当属于行政诉讼受案范围。这样的规定最大程度上保障了行政相对人的合法权益。

（三）受案范围的转变不违背现行行政诉讼法不受理抽象行政行为的规定

《行政诉讼法》以具体行政行为作为受案范围的标准，其主要目的是要将抽象行政行为排除在

受案范围之外。而《若干问题的解释》所确定的以权利义务为标准的行政诉讼受案范围，即公民法人或者其他组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为不服，依法可以提起行政诉讼。其中所指的行政行为必然包括抽象行政行为。

对于抽象行政行为能否纳入行政诉讼受案范围，学界意见不一。笔者认为，抽象行政行为纳入行政诉讼仍有待商榷。由于我国审判机关尚无受理审查抽象行政行为的实践和经验，如果贸然将抽象行政行为纳入行政诉讼受案范围，不仅会造成行政诉讼案件激增，对行政诉讼制度产生冲击，而且还会引起审判权与行政权之间的矛盾，不利于行政目的的实现。《若干问题的解释》在确定以权利义务为标准的受案范围的同时，更是以列举的方式将《行政诉讼法》第12条规定的行为排除在行政诉讼受案范围之外，即将行政机关所作出的抽象行政行为排除在行政诉讼受案范围之外。因此，确立以权利义务为标准的行政诉讼受案范围，不会对我国行政诉讼制度带来较大的冲击，同时也有利于维护法制统一，确保行政诉讼制度的稳定发展。同时，以权利义务为标准的行政诉讼受案范围的规定，也为今后将抽象行政行为纳入行政诉讼受案范围奠定了基础。

六、结 语

《若干问题的解释》所确立的以权利义务为标准的受案范围从行政审判实践出发，完善了我国行政诉讼受案范围，对保障相对人合法权益具有十分重要的意义。同时，在《行政诉讼法》修改之际，为了避免司法解释与法律条文之间因规定的不同而引发冲突，笔者认为，借此《行政诉讼法》修改之际，应将《若干问题的解释》所确定的以权利义务标准的行政诉讼受案范围纳入到法律规定中来，以维护我国法制统一，促进行政诉讼制度不断完善与发展。

［1］姜明安.行政法与行政诉讼法［M］.北京：高等教育出版社，2005：465.

［2］江必新.中国行政诉讼制度的完善：行政诉讼法修改问题［M］.北京:法律出版社，2005：42.

［3］王汉斌.关于《中华人民共和国行政诉讼法（草案）》的说明［EB/OL］.（2000-12-27）［2014-02-21］.http://www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/2000-12/27/content_5002264.htm.

［4］应松年.完善行政诉讼制度——行政诉讼法修改核心问题探讨［J］.广东社会科学，2013，（1）：5.

［5］王珉灿.行政法概要［M］.北京：法律出版社，1983：98-99.

［6］闫尔宝.司法解释放弃定义具体行政行为的策略检讨［J］.法制与社会发展，2012，（4）：15-30.

［7］武步云.政府法制论纲——行政法学原理研究［M］.西安：陕西人民出版社.1995：184-185.

［8］哈特穆特·毛雷尔.行政法总论［M］.高家伟，译.北京：法律出版社，2000：187.

［9］杨小君.行政诉讼问题研究与制度改革［M］.北京：中国人民公安大学出版社，2007：35.

［10］胡建淼.中外行政法规分解与比较：下册［M］.北京：法律出版社，2004：1719-1720.

［11］最高人民法院行政审判庭.中国行政审判指导案例：第1卷［M］.北京：中国法制出版社，2010：3.

Changes in the Scope of Administrative Litigation——From the Standard of Specific Administrative Act to the Standard of the Rights and Obligations

ZHANG Zheng-yan
（School of Postgraduate Education，East China University of Political Science and Law，Shanghai 200063，China）

The scope of administrative litigation determines the scope of the right to appeal when the administrative relative person was damaged by administrative subject.Therefore，whether the provision of case range is perfect or not has an effect on the interests of the administrative relative person.It is difficult to operate and unable to protect the interests of the administrative relative person which the specific administrative act as a standard of the case range is required by the“Administrative Procedure Law”.However，the rights and obligations as standard of the case range established by judicial interpretation adapt to the administrative trial practice.It plays a positive role in protecting the interests of the administrative relative person at the same time.Therefore，the changing in the standard of case range not only can protect the interests of the administrative relative person，but also can promote the development of the administrative litigation system.

case range；administrative proceeding；specific administrative act；rights and obligations

D925.3

A

1674-8638（2014）03-0091-05

［责任编辑：姜玲玲］

2014-03-18

张正炎（1988-），男，安徽宣城人，硕士研究生，研究方向：宪法与行政法。

10.13454/j.issn.1674-8638.2014.03.017