论公务员财产申报和公开制度的法律价值

陈玉成

（浙江财经大学 法学院，浙江 杭州 310018）

●依法行政

论公务员财产申报和公开制度的法律价值

陈玉成

（浙江财经大学 法学院，浙江 杭州 310018）

公务员财产申报和公开制度作为廉政建设的一项重要内容。近年来，它的出台引起了社会各界的普遍关注。尽管实行公务员财产申报和公开势在必行，但也存在诸多阻力致使公务员财产公开在我国迟迟不能推行。对公务员财产申报和公开制度的法律价值分析尤为重要，特别是结合公务员团体的自由的财产性和公共利益优先性以及人的理性惧怕不确定性等因素。因为这些因素是公务员财产申报和公开制度中的自由与安全价值的冲突时，价值抉择背后深层次的原因。

公务员财产申报和公开；法律的价值；公共利益；利益平衡

一、引 言

公务员财产申报与公开制度，1987年在国内首次提出，2013年再次撩拨着公众的神经。经历二十多年的争论，公务员财产申报与公开制度始终未能以法律文本的形式得以出台，其中的原因值得探讨。许多学者认为公务员财产申报与公开制度作为廉政建设的一项重要内容，它的制定势在必行。但是公务员财产的申报与公开与公务员及其近亲属的个人隐私权的保护存在必然的冲突关系。当立法者试图寻求二者之间的平衡点时，保护个人隐私之已成为公务员群体借以阻止其财产与有关事项公开的主要借口［1］。这时有必要对公务财产申报和公开制度背后的法律价值进行分析，在公众的知情权与公务员的隐私权中做出抉择，为公务员财产申报和公开制度的制定出台提供微知拙见。

二、公务员财产申报与公开制度立法的必要性

公务员财产申报和公开制度立法的必要性除了它是符合法律价值的追求，还因为这项制度符合自然法思想，而且它也是我国现阶段政府廉洁性建设和限制公权力私用的基本国情的需要。

（一）自然法思想的要求

公务员财产申报和公开制度符合格劳秀斯自然法体系的基本思想。自然法的基本思想就是：不占有另一人的东西，把任何属于另一人而可能为我们所占有的东西归还给他，连同我们可能已从中取得的利益，履行诺言的义务，补偿因我们的过错而造成的损失，并按我们罪过的大小而给以应得的惩罚［2］。公务员财产申报和公开制度要求公务员自从事公务员这一行业之后，取得的每一笔财产都必须有其合法的依据。倘若其财产取得不合法，公务员势必受到公务员法和刑法追究其法律责任。这一点与自然法体系的基本思想不谋而合。

（二）政府廉政性形象建设的需要

公务员作为行政机关对外实施具体行政行为的基本单位，行政相对人对他们形象的认知将直接关乎行政机关做出的具体行政行为执行或履行的效率。然而，在现实中很容易将一位或者数位

公务员的腐败形象进行放大，以之来形容政府的整体形象。公务员财产申报和公开制度的出台会增加公务员财产的透明度，使更多的公民参与到公务员财产的监督当中，使之具备了解公务员和政府整体形象的法律依据。通过对公务员财产申报和公开制度的立法，可以使公民全面地了解公务员团队的财产状况，以免因个别官员的形象来诋毁政府整体形象。

（三）公权力监督的需要

公务员财产申报和公开制度的制定有利于现阶段的贪污腐败问题的解决。公务员的腐败主要在于公权力的私用，以权谋私。因此，我国廉政建设应当着力于公权力的监督。首先，公务员财产申报和公开制度不仅在静态上对公务员及其近亲属的财产进行监管，而且还在动态上对公务员财产的来源、流径和去向进行监察。对公务员财产的监管范围不仅包括动产与不动产等有形财产，还包括股票、债券和金融衍生产品等无形财产。公务员财产申报和公开制度要求按时间反映公务员的财产信息，对公务员财产进行申报和公开，增加其财产的透明度，从而使监督更为可行、有效。并从目的上杜绝权钱交易或以权谋私发生的可能性。其次，现阶段的立法很少从结果上对公务员进行监督，无论是《公务员法》，还是《刑法》，都是从行为的角度对公务员进行监督，很少在结果上对之进行监督。公务员财产申报和公开制度的出台将会填补这方面的法律空白。

三、公务员财产申报和公开制度的法律价值分析

在对公务员财产申报和公开制度的法律价值进行衡量之前，应当厘清公务员财产申报与公开制度背后的法律价值。公务员财产申报与公开制度的法律价值包括秩序、安全和自由等。秩序与安全是公务员财产申报和公开制度内在必须包涵的价值，秩序与安全在一定程度也存在内在的联系。这一点容易被忽视。

秩序意指在自然进程和社会进程中都存在着某种程度的一致性、连续性和确定性的状态。秩序（order）这一术语往往被用来描述法律制度的形式结构，特别是在履行其调整人类事务的任务时运用一般性规则、标准和原则的法律倾向；安全则被视为一种实质性价值，亦即社会关系中的正义所必须设法增进的东西。在这种视角下，安全同法律规范的内容紧密相关，它们所关注的乃是如何保护人们免受侵略、抢劫和掠夺等行为的侵害，再从较为缓和的角度来看，它们还可能关注如何缓解伴随人的生活而存在的某些困苦、盛衰和偶然事件的影响［3］227-228。秩序描述的是法律制度的形式结构，而安全同法律规范的内容紧密相关。两者不存在纯粹的排斥关系，很多时候两者具有统一性。秩序是安全意欲维持的一种状态，而安全则是秩序坚守的某种状态的重要内容。

公务员财产申报和公开制度涉及的价值包括安全价值，这一点容易被忽视。以贪污罪的客体为例，贪污罪的客体的认识有单一客体说和复杂客体说，前者认为贪污罪侵犯公共财产所有权；后者认为，贪污罪不仅侵犯公共财产的所有权，而且侵犯国家机关职务的廉洁性，并且主要客体即为此。也有学者认为，贪污罪除侵犯公共财产的所有权外，还破坏国家机关的职能、形象或威信［4］。无论单一客体说还是复杂客体说都会涉及公共财产的安全。而贪污问题是公务员财产申报和公开制度主要预防的对象之一。这就意味着公务员财产申报和公开制度的价值不仅在于维护国家意欲维持的某种状态，还在于保护公共财产的安全。

在立法中应当考虑的安全与自由的价值衡量，而不仅仅是对自由与一般秩序价值的比较权衡。仅考虑秩序与自由价值之间的衡量，在绝大多数场合，很容易得到作为根本价值的自由价值优先于秩序价值的结果。进而得出公务员财产申报和公开制度不合乎法律价值的分析。继而言之，对公务员财产申报与公开制度进行价值抉择分为两个方面：一是公务员的隐私权与公众的知情权，二是公务员财产申报与公开制度涉及的公务员之自由与公共财产之安全。

三、公务员财产申报和公开制度的法律价值冲突之抉择

公务员财产申报与公开制度立法背后的法律价值衡量主要包括公民的知情权与公务员的隐私权，公务员财产信息公开之自由与公共财产之安全。这两者的关系为上游价值与基础价值的关系。

（一）知情权与隐私权

在公众的知情权与公务员自身的隐私权冲突时，怎样抉择时刻困扰着立法者。笔者认为对两者冲突时，可以通过对两者基础利益进行衡量。公务员的隐私权主要涉及的是公务员财产信息不公开之自由；而公众知情权涉及的则是公共财产

之安全。在公务员财产申报和公开制度中，公务员隐私权涉及的是个人权利，而公众知情权涉及的则是公共利益。

1.隐私权的财产性

隐私权根据涉及信息的不同可以分为人身性的隐私权和非人身性的隐私权。在现实中，作为被动自由的隐私权依据隐私涉及的内容以不同的保护力度区分保护。例如：电话号码等信息被透露的行为在法律层面很少受到追究，但是人身性隐私权被侵犯则不同。为何出现这种结果？

首先，人身权应当高于财产权，人身性隐私权更贴近人身权。因此，人身性的隐私权应当高于非人身性的隐私权。其中非人身性的隐私权包括财产性的隐私权。显然，公务员财产申报和公开制度，涉及的是公务员的财产信息，属于财产信息的隐私权。在对公务员财产申报和公开制度的价值的衡量时，应当注重这一点。

其次，从被侵害的后果严重程度的角度，在现实生活中人身性隐私被侵害对被侵害人造成伤害的严重程度明显高于非人身性隐私权。人身性隐私披露很容易影响公民生活环境，从而造成被披露者的财产损失，而非人身性隐私则很少通过被披露者的生活环境，直接造成损失。也就是说人身性隐私被披露容易造成被披露者精神损害。

最后，人身性隐私被披露一般会降低隐私权主体的社会评价，权利主体不愿将之公开，他们会积极地以作为的方式将之掩盖。而合法财产性隐私则属于中性，既不会降低也不会增高，有时候会增加其社会评价，信息主体一般以不作为的态度对之；非法的财产信息被公开则是应自然法所要求，即便会降低信息主体的社会评价。

公务员财产强制申报和公开涉及的隐私属于财产性隐私。相对于人身性隐私，财产性隐私偏离了人身性，而更靠近于财产权。在对公务员财产申报和公开制度的法律价值分析时，可以从公务员的个人财产与公共财产进行利益衡量，而不是仅从公务员财产隐私被侵害之可能与公共财产被侵害之可能的角度进行衡量。

2.公共利益的优先性

公共利益与个人权利孰优先不能简单地一概论之，庞德认为解决利益冲突问题的方法是一种实用主义和经验主义的方法。法官应当了解其责任的性质并应当在他所能得到的最佳信息的基础上尽全力完成其职责，而其最终目的便是尽可能多地满足一些利益，同时使牺牲和摩擦降低到最小限度［3］426。笔者依据上述原理认为应当视利益涉及的具体权利的性质和涉及的利益大小进行判断个人权利与公共利益的优先性。因为在许多情况下，个人利益要大于公共利益，强行取公共利益而舍弃个人利益是不符合法经济学原理——社会成本最低原理。

1.1 研究对象 以中国知网(CNKI)收录的我国体育教学评价相关文献为研究对象，在理论分析的基础上，着重探索1987-2017年来我国体育教学评价研究现状及热点。

价值是怎样进行衡量的呢？在性质不同时，区分人身性与非人身性。公民之生命健康权高于财产权利，即使财产权利属于公共利益。法律作为社会发展的产物，也是人类创造的成果，无自然人之生命，就无法律。人之生命是保护其他利益的正当前提条件；当在性质上相同时，必须在量上进行衡量，分量重者优先保护。公共利益一般涉及不特定人的长远利益，它会高于个人权利；在涉及的权利性质与分量上相同时，公共利益高于个人权利。其依据《宪法》中的规定：社会主义的公共财产神圣不可侵犯，而对于私人财产的保护其规定为：国家保护公民的合法收入、储蓄、房屋和其他合法财产的所有权。在我国的《宪法》中，对于公共利益的保护优于私人财产。国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。公务员财产申报和公开制度牺牲公务员的个人利益保护公共利益是符合宪法及基本法的有关规定的。

因此，根据公务员财产申报和公开制度关于公务员隐私权具有财产性和公共利益的优先性，笔者认为在公务员财产申报和公开制度中公众的知情权优先于公务员隐私权。

（二）安全与自由

自然法的理性部分，在很大程度上是植根于人的认识能力之中的，这种能力会使人清楚地认识到人之非理性与破坏性的冲动所会导致的社会危害，而且也清楚地认识到有必要通过法律力量来控制这些冲动。当安全与自由这两个价值在人们所建议的规范性条例和立法方案的背景中发生冲突时，先天的心理特性或支配地位的文化氛围可能会使一个人在两者之间更倾向于安全价值［3］176。一般自然人在很多情况下愿意牺牲自己的自由来确保某种确定性——安全，因为人类在很多情况下对不确定性具有一种莫名的恐惧。

公务员财产申报与公开制度在公务员财产申报的范围限制上对公众的知情权与公务员的隐私权上进行利益的平衡。公务员财产申报的范围具

有两种限制条件：一是在申报的范围，即财产交易价值多大、交易明细需要进行申报和公开；另一种是申报财产信息的主体，即什么人财产交易明细需要进行申报。以下对我国台湾地区《公职人员财产申报法》进行有关价值分析。

1.申报的范围

单笔交易金额多少才是为公务员财产申报和公开的范围呢？笔者认为应当根据法律行为客体的种类进行判断。这方面可以借鉴台湾地区的相关法律制度。台湾地区的公职人员应申报的财产包括台湾岛内的不动产、船舶、汽车及航空器；100万元（新台币）以上的现金、存款、有价证券；价值20万元以上的珠宝、古董、字画及其他具有相当价值的财产，如专利权、著作权、商标权、采矿权、渔业权，甚至名贵的盆栽、高尔夫球证、高级会所的会员证等以及100万元以上的债权、债务及各种投资等［5］。效率价值的要求划定申报交易金额的底线，不能每一笔交易都要进行申报，无论大小。在安全与自由冲突的视角下，则是安全与自由价值的抉择。在交易金额较小的情况下，自由高于安全；在交易金额达到一定数额时，安全高于自由价值。

2.申报财产信息的主体

公务员财产申报与公开制度中申报财产信息的主体应当是公务员及其近亲属等与公务员身份有特殊关系的人。将公务员的近亲属与公务员身份有特殊关系的人等纳入到申报财产信息的主体，是因为公务员会利用这些人故意隐瞒自身的财产状况，而且具有常发性。为了遏制这一现象，力求对公民隐私权的保护和公共财产利益保护的平衡，所以将其纳入到申报财产信息的范围。根据《台湾公职人员财产申报法》第五条、第七条和第八条都将本人、配偶及未成年子女纳入到公务员财产申报的范围。而对于人际关系更为复杂、涉及范围更广、现阶段腐败较为严重的大陆地区，有必要扩大公务员财产信息主体的范围，即本人及其近亲属，在一定条件下，有合理理由可以怀疑与公务员具有特殊关系的人皆有可能成为申报财产信息的主体。而在公务员财产申报和公开制度中，根据不同的财产信息主体，价值抉择也有所不同。

首先，在公务员财产公开和申报制度中，就公务员而言，安全价值应当高于自由价值。从公务员职业论来说，公务员作为职业的一种，一人是否成为公务员是双向选择的结果。在成为公务员之前应当考虑到它的特殊性，有可能为了某一事项而牺牲自身的个人权利，公务员自身应当会有所认识，所以作为一名公务员事前可以预期到自身可能存在申报财产的义务，而且公务员属于特殊职业，财产透明是必然要求；从契约论的角度出发，公务员是国家机关与个人签订的劳动合同，对于公务员可以事前预期到自身可能存在申报财产的义务已然被列入其中。而公务员签订了契约的，公务员对自己的财产信息进行申报已然成为其一项义务。所以对于公务员，安全价值高于自由价值。

其次，公务员的成年子女、姑舅叔伯姨以及与公务员具有特殊关系的人员作为自由与安全价值存在一种平衡领域。这种平衡要求以这种身份关系的辐射半径作出控制特别是对其所任公职与财产互动的控制，家庭成员因与公务员的特殊身份关系，决定了其可能成为这种动态过程中的中介，在为了实现制度的价值，必须对公务员家庭成员基于身份的理由而对其基本权利予以适当克减［6］。怎样定义与公务员具有特殊关系的人员呢，这一直是立法上存在的困境。笔者认为特殊关系可以分为两种：第一是基于血缘关系而形成的特殊关系，另一种就是基于社会关系形成的特殊关系。相对于前者，近亲属当然被纳入到申报财产信息的主体范围，而这里的基于血缘关系形成的特殊关系指的是旁系血亲以及宗亲；基于社会关系形成的特殊关系可以分为基于财产形成特殊关系和基于身份形成的特殊关系，前者包括与公务员财产交易往来过密或未支付合理对价等的交易相对方，后者包括继父母儿女、干父母儿女等。为了平衡两种价值的冲突必须引入公务员身份关系的辐射半径作为平衡地带。在公务员财产申报和公开制度中选择牺牲他们的隐私来保护公共利益，实现该制度的安全价值。

最后，在公务员的外围，自由价值高于安全价值。这是因为虽然他们会涉及公共财产的安全问题，但是这种可能性为极小，不具有常发的可能性，所以在立法上，不应当对自由做出过度限制。台湾《公职人员财产申报法》第七条规定本人、配偶及未成年子女买卖、互易、赠受不动产或一定期间内累计交易达一定金额之上市 (上柜)股票者，属于申报的范围。笔者认为上述人员属于正常的申报范围。到底什么属于外围呢？在立法中应当

采取否定排除式。即除了成年子女、姑舅叔伯姨以及与公务员具有特殊关系到人员等。

四、结 语

简而言之，公务员财产申报制度不仅符合现代法律价值的追求，而且公务员财产申报和公开制度还符合法律制度的终极目的。法律制度实现其终极目的有三：其一，确认个人、公共和社会的一定利益；其二，对这些应为法律确认和国家强制力保护实现的利益规定范围；其三，对法律已经确认和规定的限制范围的利益进行充分保护［7］。公务员财产申报和公开制度通过申报确认公务员及其近亲属的合法财产利益，通过公开公务员个人财产信息对公共利益进行保护。所以有必要排除种种阻碍，对之进行立法；有必要通过建立公务员财产申报和公开系统，向社会公开方式，来解决现存的社会问题。

［1］沈瞿和.公务员财产与有关事项报告公开的法律建构［J］.福建论坛：人文社会科学版，2012，（5）：170.

［2］刘云生.西方近代所有权立法的三大前提——所有权的伦理学、经济学、法哲学思考［J］.现代法学，2004，（1）：50.

［3］［美］埃德加·博登海默.法理学法律哲学与法律方法［M］.邓正来，译.北京：中国政法大学出版社，2004.

［4］赵秉志.刑法教学参考书［M］.北京：中国人民大学出版社，2006：419.

［5］张忠利，刘春兰.台湾公务员财产申报与公开制度及其成效［J］.西北工业大学学报：社会科学版，2012，（2）：10.

［6］李小红.公务员财产公开制度的三个理论问题——理论起点、意义及利益平衡［J］.广西政法管理干部学院学报，2012，（6）：6.

［7］［美］罗斯科·庞德.普通法的精神［M］.顾前宏，译.北京：法律出版社，2010：53.

On the Legal Value of Property Report and Notification System for Civil Servant

CHEN Yu-cheng
（School of Law，Zhejiang University of Finance and Economics，Hangzhou 310018，China）

Property report and notification system for civil servant is regarded as an important element by a clean government,which has caused widespread concerning in the community in recent years.Though the information about official property is reported and noticed necessarily，there is a lot of resistance,leading to the delay in introducing property of official public system in our country.The analysis on the legal value of property report and notification system for civil servant is particularly important，especially combined with such factors as free property，priority of public interest and our reasonable fear.These factors are the deep reasons when the conflict of its freadom and security value in the property report and notification system emerges，the choice is made.

property report and notification of civil servant；legal value；public Interests；balance of interests

D630.9

A

1674-8638（2014）03-0080-05

［责任编辑：张 兵］

2014-01-20

陈玉成（1990-），男，浙江青田人，硕士研究生，研究方向：民商法学。

10.13454/j.issn.1674-8638.2014.03.015