环境法庭原告资格受限问题的分析与对策

朱志炜

(北京林业大学法学系，北京 100083)

2007年11月20日我国第一个环境法庭在贵阳市设立。从贵阳市环保两庭成立至今已有6年时间，这6年时间里环境法庭如雨后春笋般在全国各地纷纷成立。但是在法庭数量增加的同时，很多问题暴露了出来，比如为人们所津津乐道的“无案可审”的问题。针对环境法庭的这些问题，研究者不在少数，笔者在参考前人的基础上，进一步对这个问题进行了细致的剖析，并给出建议。

1 原告资格受限的问题

“无案可审”最主要的原因就是原告资格受限的问题。原告资格可以分非公益诉讼和公益诉讼两种。

1.1 非公益诉讼:资格限于直接利害关系人 非公益诉讼情况下，原告资格范围非常小。环境法庭没有专门的环境诉讼法，因此环境案件的诉讼规则主要遵循民事诉讼法的相关规定。《民事诉讼法》第一百十九条第一款规定:“原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织。”这就将原告限定在了与案件本身“有直接利害关系”的主体上。但环境问题本身具有排污隐蔽性、污染损害发生滞后性、受害者自身能力的不足、因果关系复杂性等特点，环境问题的这些特点导致了环境污染的受害者往往不能及时“出现”，受害者这一群体也不是固定的群体，其本身具有广泛性和流动性。环境污染者与环境污染的受害者之间往往也没有直接的民事法律关系，而环境污染者的污染行为也不是针对某一个特定的人或特定的群体做出的，污染者只是在进行合法地进行生产，这就导致很多受环境污染侵害的受害人无法成为民事诉讼法上的适格原告，从而失去了通过司法途径解决环境民事纠纷的可能。举一个简单的例子，甲河流的上游有一家化工企业，该企业经过当地行政部门的审批进行生产，在生产过程中将大量污水排入河流，导致了河流的严重污染。在河流下游的A农户依靠河流进行水产养殖，由于企业的排污行为遭受了巨大的损失。同时，河流沿岸的居民由于河流的污染，无法进行正常的生产生活，身心都遭受到了极大的损害。该河流以前是一个风景优美的旅游景点，每年都有大量的游客来此游玩，自从企业污染河流以后，游客数量大幅减少。在这一案例中，要对该企业的污染行为进行诉讼，就必须要有适格的原告，而按照现行民事诉讼法的规定(暂不讨论公益诉讼)，具有原告资格的受害者就只有河流下游的A农户，河流沿岸的居民和来此游玩的游客都因无法证明自己遭受损失而不具有与本案的直接利害关系，也就不具有原告资格。显然，民事诉讼法这一严格限制原告的资格的规定，严重限制了环境污染的受害者成为环境污染诉讼案件原告的可能。所以不难看出，环境污染纠纷本身具有的诸多特点，使得环境污染纠纷和传统的民事纠纷有很大的区别，自然很难用为后者制定的法律来解决前者的问题，其中原告资格受限的问题尤为直接和明显，成为环境污染纠纷诉讼案件总量少、比例低的一个关键瓶颈。

1.2 公益诉讼:诉讼主体无法律明确规定 公益诉讼也面临着同样的问题。2012年8月31日修改通过的《民事诉讼法》(2013年1月1日实施)第五十五条规定:“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”这一新增的法律条款为公益诉讼提供了立法依据。按理说，我国的公益诉讼从此应该蓬勃开展，环境污染案件的公益诉讼应该较之以前大幅增加，可事实是否如此呢?

据不完全统计，截止2012年底有公开报道的，我国各级法院已经受理的各种类型的环境公益诉讼案件至少有54起。其中，环境行政公益诉讼7起，环境民事公益诉讼47起。检察院为原告起诉的17起，行政机关为原告起诉的22起，环保组织为原告起诉的9起，公民个人起诉的6起。而自2013年新修订的《民事诉讼法》正式实施至今，中华环保联合会按照此法关于环境公益诉讼条款的规定共提起7起环境公益诉讼，无一受理立案。

自2013年新修订的《民事诉讼法》实施以来，人民法院对于环境污染公益诉讼案件的受理率不但没有增加，反而大幅减少，对于本来受理的案件也不再受理。《南方周末》对此以:“修法善意遭遇地方懈怠，环境公益诉讼‘倒春寒’”为题专门发表社论，认为“民诉法新增公益诉讼法条，但模糊表述遭遇懈怠解读，成了地方法院不立案的借口。2013年，全国环境公益诉讼全面冰封”［1］。

究竟是什么原因使得全国环境公益诉讼遭遇“倒春寒”呢?笔者以为，虽然民诉法新增此项公益诉讼条款，但对于“法律规定的有关机关和有关组织”，法律则没有充分、具体的规定。只有《海洋环境保护法》第九十条第二款规定“对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区，给国家造成重大损失的，由依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门代表国家对责任者提出损害赔偿要求。”现行法律限制了海洋环境污染公益诉讼权利主体，且主题规定不明确［2］。这一规定只局限于“海洋环境污染”的案件中，对于我国与日俱增的，覆盖生产生活各方面的环境污染案件公益诉讼原告资格问题的解决来说，则是杯水车薪。大多数行政机关、环保组织都因法律没有明确规定，而无法成为“法律规定的有关机关和有关组织”，也就失去了原告资格，多地法院因此拒绝立案。

在我国当前的实践中，检察院及部分团体在实际扮演这一角色。云南省在环境公益诉讼主体这一问题上规定:只有检察院及在我国境内依法设立登记的、以保护环境为目的的公益性社会团体，可作为原告向法院提起诉讼。江苏省无锡市中级人民法院的环境法庭除了各级检察机关和环保社团组织外，还将各级环保行政职能部门、居民社区物业管理部门也纳入了原告主体［3］。但是这么做是存在争议的，一是这一类问题属于对诉讼程序进行规定的问题，这一类问题上位法如果没有相关规定，下位法却抢先规定是不符合法理的。两地在这一问题上的规定初衷显然是为了解决环境公益诉讼的原告资格问题，但是这么做究竟是否合法，或者说是否存在瑕疵是值得争论的。而我国的司法实践现在对此也没有更好的解决办法，只能睁一只眼闭一只眼。二是各地的环境司法实践都没有将公民个人纳入到适格的原告主体中去。这主要是考虑到公民个人如果成为适格原告，容易因私人利益或其他原因起诉从而造成滥诉。但是这一规定避免了公民滥诉的同时，也关闭了公民个人通过公益诉讼解决环境污染问题的渠道。笔者认为，《民事诉讼法》规定的“直接利害关系人”毕竟是少数，因此环境污染的公益诉讼是环境污染诉讼最重要的组成部分。而环境污染公益诉讼可以分为私益性环境公益诉讼和纯公益性环境公益诉讼，前者在维护公共利益的同时，也维护了自己的利益;后者则单纯是为了维护公共利益，不具有维护自己私益的特点。同样以上述案例为例，如果某一个沿岸居民或者某一个常来此游玩的游客为河流污染提起对污染企业的诉讼，显然他在维护了公共利益的同时也维护了自己享受优美环境的利益，属于私益性环境公益诉讼;如果一个路人或者其他地方的居民单纯从保护环境和维护公共利益的目的出发，对污染企业提起诉讼，则不具有维护自己个人利益的因素，为纯公益性环境污染公益诉讼。前者的诉讼主体是有限的，只有受污染影响的主体才可能提起私益性环境公益诉讼;后者的诉讼主体是无限的，任何人都可以提起此类诉讼。如果法律法规对此不加以区分，一味地加以禁止和否定，则完全禁闭了公民个人参与环境公益诉讼的渠道，这一方面打击了公民个人维护环境公益的积极性，另一方面也减少了环境污染公益诉讼的案源。公民个人无法成为环境法庭上的适格原告，是造成环境污染纠纷诉讼案件总量少、比例低的关键原因。

综合以上两种情况，笔者认为我国环境法庭案源少的第一个原因就是原告的资格受限的问题，而我国法律法规在这一问题上的规定处于“青黄不接”的尴尬情况:一方面，在传统的民事诉讼和行政诉讼上，将原告资格限定在极小的范围内，将大多数受害者以及潜在的受害者挡在了法院大门之外。另一方面，法律法规对于公益诉讼的规定又极不完善、不成体系，新增的准用性规则没有法律法规与之呼应，立法上有着极大的空白，使得环境公益诉讼处于十分被动的局面。各地司法实践在这一问题上没有统一标准，各自为政，各种尝试也都纰漏百出。在这种“老路不通，新路无门”的情况下，环境法庭“无案可审”几乎为必然。

2 通过环境权的设置拓宽原告资格

笔者发现，对原告资格的限制在学界饱受批判，绝大多数学者都呼吁尽快拓宽原告资格至公民个人，并以此将更多的环境纠纷纳入法院审理的范围，从而解决我国环境纠纷多，环境诉讼案件却很少的问题。立法上对拓宽原告资格的担忧主要表现为会产生滥诉，浪费司法资源，降低司法效率。因此，如何在拓宽法院受案范围，发挥环境法庭积极作用和防止滥诉之间找到一个平衡点，成了解决问题的关键。

《民事诉讼法》第一百一十九条规定的“直接利害关系人”这一概念，就是为了防止滥诉而规定的，这一条款将那些案件与自己无直接利害关系的人排除在了原告资格之外。但是它在避免了滥诉的同时也将一些本来理应具有原告资格的人排除在了原告资格之外。同样以使用之前的例子，在这一例子中的沿岸居民由于无法证明自己发生了什么损失或什么权利受到侵害而无法成为适格原告。但不难看出，这些人如果就企业的污染行为提起诉讼，维护了公共利益，同时也维护了自己享受优美环境的利益，属于私益性环境公益诉讼，这类人是理应具有原告资格的人，怎样才能让这些人具备原告资格呢?笔者以为，最好的办法就是将自然人呼吸新鲜空气、欣赏美丽风景等行为理解为一项自由或权利，这项自由或权利可以用“环境自由”或者“环境权”来表述。这种权利应该和“财产权”、“人身权”一样受到法律的尊重和保护。那么，河流沿岸居民就不再是“没有遭受损失，也没有权利遭受侵害”的人了，他们都因为这项“环境权利或自由”受到了侵害而成为了“直接利害关系人”，从而具备了原告资格，可以以自己个人的名义在人民法院起诉。这样做最大的好处就是找到了扩大原告资格和防止滥诉之间的一个平衡点。不修改原有法律条款，就可以保持原有法律体系的稳定性，不破坏原有的民事诉讼秩序，也具有原有法律条款防止滥诉的作用，具体表现就是其他无利害关系的人无法对此污染提起诉讼。与此同时，又让私益性环境公益诉讼人，也就是那些本应具有而现实中不具有原告资格的人拥有了原告资格，在一定程度上解决了我国环境法庭因原告资格受限而“无案可审”的问题。可见，通过对“环境权”的设置，可以解释许多环境法律问题［4］，也可以顺理成章地拓宽原告资格，解决环境法庭原告资格受限的问题。

而对于纯公益性的环境公益诉讼，则应当加以适当的限制。因为纯公益性质的公益诉讼，其诉讼主体限制过少，范围过大。如果不加区分，一味地将公益诉讼的主体放宽到公民个人，那么某一地发生了环境案件，全国各地的人都具有原告资格，都有权以自己的名义到当地的法院起诉，这显然不够科学合理，会造成原告过多、诉讼程序混乱、法院不知应该受理谁提起的诉讼等混乱情况。所以笔者认为现有的《民事诉讼法》第五十五条的规定有一定道理，但是还不够完善。纯公益性公益诉讼人虽然不应有原告资格，但是他们监督和保护环境的权利不应被剥夺，所以他们应该能到当地的有关机关和环保组织进行检举、申述和控告。对于民诉法五十五条中规定的“法律规定的机关和有关组织”应当尽快通过立法加以明确，使得这些机关和组织就可以起到普通群众和环境诉讼之间的桥梁作用。这些经过法律授权的“有关机关和组织”在接受人民群众的检举和申述的基础上整合资源，有组织地提起环境公益诉讼。这种设计也有两方面的好处，一方面，将《民事诉讼法》第五十五条规定的“机关和有关组织”加以明确并对其授权，使得该条规定从环境公益诉讼起诉的障碍变为环境公益诉讼的立法依据，发挥了有关机关和组织的积极作用。另一方面，也使得纯公益性的环境公益诉讼人举报有门，申述有道。发挥了普通人民群众保护环境的积极性，也极大地激发了他们关心我国环保事业，有序监督社会的热情。

3 结语

笔者以为，按照以上方法，将公益诉讼区分为私益性公益诉讼和纯公益性公益诉讼并区别对待，分别给予他们不同的而又畅通的环境保护渠道，可以让环境案件中不同主体的诉求分别得以有效、有序的表达，缓解社会矛盾，同时又最大程度地保护了我国民事诉讼程序的稳定性和原有秩序。这能在有效拓宽我国环境诉讼的诉讼主体的同时，又最大程度地避免了不必要的、容易引起混乱的诉讼，即通常所说的滥诉。这不失为一种值得尝试的办法。

［1］严定非，马荣真，黄伯欣.修法善意遭遇地方懈怠环境公益诉讼“倒春寒”［EB/OL］.http://www.infzm.com/content/93622.

［2］曝光台.海洋环境污染公益诉讼主体分析［EB/OL］.http://article.hongxiu.com/a/2013-9-13/4567738.shtml.

［3］黄莎.我国环境法庭司法实践的困境及出路［J］.法律适用，2010(6):70.

［4］蔡守秋.论环境权［J］.金陵法律评论，2002(1):83.