信息化与社区治理模式创新——以杭州上城社区信息化模式为例

黄 家 亮

(北京科技大学 文法学院, 北京 100083)

我国社区建设从一开始就遇到人类社会发展进程中的一个里程碑式事件——信息化时代的来临。如何在这样一个新的时代背景下不断创新社区治理模式、提升社区治理水平，是一个重大的理论和实践课题。

一、社区治理困境与信息化时代来临

当前我国社区治理面临着诸多方面的深层次问题，而信息化时代的来临为解决这些深层次问题提供了历史性契机。

(一)当前我国社区治理的困境

所谓社区治理是指“以社区地域为基础，政府与社区组织、社区居民共同管理社区公共事务的活动，它体现为社区范围内的不同主体依托各自资源而进行的相互作用模式。社区治理的目标就是通过多元权力对社区公共事务的参与，在多元权力格局职责分明而又相互依赖的基础上整合社区资源，满足居民需求，维护公共利益,推动社区发展”[1]。相对于传统的社区管理而言，社区治理理念强调的是要将社区内各个利益主体和社区内外各种资源都调动并整合起来，共同参与社区公共事务，共同满足社区居民需求，实现社区多元主体的合作共治。社区建设的目标就在于不断提高社区治理水平，逐渐走向“社区善治”①这里所说的”社区善治”是借用西方治理理论中的“善治”概念。在治理理论中，“治理”是相对于“统治”而言的，而“善治”是“治理”的理想状态。联合国亚太经济社会委员会(UN ESACP)认为善治具有八个特征：一是参与的治理(participatory )，二是依法行政的治理(follows the rule by law )，三是透明化的治理(transparent )，四是回应性的治理(responsive)，五是共识取向的治理(consensus oriented)，六是公平与公开的治理(equitable and inclusive)，七是效能与效率的治理(effective and efficient)，八是负责尽职的治理(accountable)。参见UN ESCAP：What is good governance，网址：http://www.unescap.org/huset/gg/governance.htm。。

然而，由于我国社区建设起步较晚，且是由政府自上而下进行推动，社区治理体制尚未理顺，致使社区建设发展滞后，社区功能得不到应有发挥。这主要表现为以下三个方面。

第一，治理主体过于单一。我国社区制是由单位制演变而来，政府行政力量在社区治理中一直处于支配甚至垄断地位，而市场、社会等其他主体发挥的作用很小，这导致了社区治理主体的单一性。在相当长时间内，社区居委会作为国家行政力量的代表承担着政府延伸到社区的大大小小的各种行政事务。从法律地位来看，社区居委会是居民自治组织，是带领居民实现自治的“头”，而非政府延伸到社区的“腿”。但实际上，无论是过去还是现在，社区居委会在社区内却是一家独大，是社区最核心的组织机构，承担了大量行政性事务，甚至可以说是社区的权力中枢，这就导致了社区居委会的功能错位和社区“行政化困境”[2]。

第二，社区资源整合不足。随着单位制的逐渐解体，越来越多的社会成员从“单位人”变为“社会人”、“社区人”。为了实现对“社区人”的有效管理，整个社会的重心逐渐下移，社会资源配置呈现越来越明显的社区化趋势[3]。然而，公安、司法、社保、卫生等各部门的资源却是相对分割，下到社区以后也呈分散状态，需要进行有效整合才能形成“合力”。同时，作为一个“地域性社会”， 社区内部也蕴藏着各种丰富的资源，如驻区单位和社区居民的各种社会资源，社区内具有专业技能的各种人力资源，以及社区历史、传统、习俗等各种文化资源。这些资源往往是潜在的、无形的，容易被忽视，只有通过一定的体制机制创新，这些潜在的资源才能得到开发和激活，变成现实的、可用的社区资源[4]。可以说，社区并不缺乏资源，但是缺乏对资源进行有效承接和整合的平台。

第三，居民的社区认同和参与机制欠缺。社区的本质是其“共同体”属性，社区建设就是要“通过创造优美、舒适的生活环境，提升人的生活质量，使社区成为一个‘生活共同体’；通过人与人的交往与沟通，形成祥和、团结、合作的社会环境，使社区成为一个‘社会共同体’；通过互助共济，构成一种我为人人、人人为我的理想与道德境界，提倡诚信友爱、奉献，使社区成为一个‘精神共同体’；通过强化社区团结、法律意识，构建共同的社会价值观和共同的精神追求，推动社区发展和社会协调发展，使社区成为一个‘文化共同体’”[5]。有学者曾形象地说，社区建设的目标就是要“把居住在同一空间的邻里(物理空间上的比邻而居)建设成为邻里(社会空间意义上的邻里关系)”，“社区姓‘社’不姓‘区’，‘社’主要指的是人与人之间的关系”[6]。 然而，当前我国社区建设却面临尴尬处境：政府自上而下干得热火朝天，而社区居民参与的积极性却不高、参与的渠道也不多，这导致居民的社区认同和归属感不强，社区在相当大程度上还只是一个行政管理或地域意义的概念，离“共同体”理想还很远，在一定程度上社区建设成了政府的“独角戏”。

(二)信息化时代的来临及其契机

早在上世纪七十年代初，美国著名社会学家丹尼尔·贝尔就大胆预测一个技术轴心时代——后工业社会的来临。在他看来，创造新的“智能技术”并控制技术的发展是后工业社会中政策制定的主要目标[7]。如果说丹尼尔·贝尔对于未来信息社会还主要基于大胆想象和科学预测的话，那么到了1995年，《数字化生存》的作者尼葛洛庞帝所面对的则是一个初具魔力的智能世界——尽管那时候互联网还没有普及。尼葛洛庞帝认为信息技术已经完全改变了人类的生活方式和生存状态，他在《数字化生存》中描述了数字技术为人们生活、工作、教育和娱乐所带来的种种冲击和问题[8]。紧随其后，曼纽尔·卡斯特则直接用“网络社会”来概括当今这种被信息技术所统治着的社会，因为“作为一种历史趋势，信息时代的支配性功能与过程日益以网络组织起来。网络建构了我们社会的新社会形态，而网络化逻辑的扩散实质性地改变了生产、经验、权力与文化过程中的操作和结果”[9]434。无论是基于大胆预测，还是基于现实观察，三者都认为信息技术革命的确是人类社会里程碑式的事件，它开启了一个与过去完全不同的时代。当今，信息已成为经济发展的资源和生产要素，成为社会进步的强劲推动力，一场由信息技术点燃的革命正迅速在全世界扩展。这场革命对人类影响之深，就像曼纽尔·卡斯特所说：“从根本上改变了我们出生、生活、学习、工作、生产、消费、梦想、奋斗或是死亡的方式。”[9]28人类社会正在迈向一个新的信息时代。

中国社区建设从一开始就面临着这样一个新的时代，并被越来越深地卷入到信息化的浪潮中。随着信息技术特别是网络技术在中国社会的迅速普及，如何在信息化、网络化时代开展社区建设、创新社区治理成为一个重大的时代课题。这实际包括两个方面的命题：首先，如何应对信息化、网络化对实体社区所带来的挑战，如英国社会学家马丁·阿尔布劳所说的“脱域的共同体”(disembeded community)问题①马丁·阿尔布劳认为，在全球化时代，共同体(community)是没有地方性的中心的，它已和地点脱钩，成为“脱域的共同体”。如果想描述在全球化条件下居住在统一区域中人们之间的关系的特点，最好把他们叫做“互不相关的邻里”。参见马丁·阿尔布劳：《全球时代：超越现代性之外的国家与社会》(高湘泽、冯玲译，商务印书馆，2001年版第252页)。。其次，更为重要的是如何利用信息化特别是网络化创新社区治理模式。在信息化时代，社区建设的内涵有了新的拓展，不仅仅是实体维度社区的建设，也包括虚拟维度社区的建设。《2006-2020年国家信息化发展战略》和《国家电子政务总体框架》也明确要求，要把电子政务覆盖到街道和社区，提高社区服务与管理的现代化水平。无论从哪个角度来看，社区信息化建设都是当今社区发展的潮流，也成为社区建设的重要内容。如何利用信息技术，搭建新的社区治理平台，从而实现各大社区主体间的有效联动和各种社区资源的有效整合，并促进社区居民之间的社区认同和良性互动，形成新型社区治理模式，是当前我国社区建设亟需破解的重大课题。

近年来，全国各地都在积极探索这一难题的破解之道，并积累了丰富的地方性经验。这里主要介绍、分析杭州上城区以“二化四网六平台”为主要内容的社区信息化模式①笔者所在学术团队曾于2008年和2011年两次对杭州上城区社区建设进行系统调研，本文的材料来源于课题组调研，特别是上城区民政局提供的内部资料。关于上城区社区信息化的介绍参见：郑杭生、杨敏、黄家亮等：《中国特色和谐社区建设“上城模式”实地调查研究》(世界图书出版公司，2009年版第159-223页)；郑杭生、杨敏等：《合作共治的“上城模式”——从新型社区治理迈向创新社会管理的“上城经验”》(吉林出版集团有限责任公司，2012年版第229-271页)。。

二、杭州上城社区信息化运行模式

上城区是杭州市的老城区和主城区，位于市中心区域，是南宋皇城根儿所在地，有着深厚的历史文化底蕴。全区下辖6个街道、51个社区，面积为18.1平方公里，常住人口约34万人。

(一)上城社区信息化历程

上城社区信息化建设历程大体可以分为三个阶段。

第一个阶段是从2001年到2004年的初步创设阶段。2001年12月，上城区首次实现了区、街道、社区三级纵向联网，建成了覆盖全区的社区信息综合平台，实现了区级各职能部门、各街道、社区之间文件传递、基础资料共享的网络化，并基本实现全区办公自动化。同年，上城区率先建成了全区所有中小学、幼儿园校校联通的教育城域网。2003年12月底，上城区湖滨街道岳王路社区作为全市第一个数字社区试点，开通了“社区e家人”网络平台。至此，上城区初步形成了覆盖政府内部办公、教育教学和社区居民事务的内部网络。

第二个阶段是从2004年到2008年的形成体系阶段。2004年杭州市印发了《杭州市社区信息化建设实施纲要(2004-2006)》，提出建立八个系统，即市民呼叫服务系统、网站系统、电子政务外网、应用软件系统、市民卡服务系统、电子阅览室系统、小区家庭智能化系统、居民基础数据库系统。在此基础上，上城区通过《关于印发〈杭州市社区信息化评估指标体系(试行V2.0)〉的通知》、《关于印发〈杭州市社区信息化管理服务软件基本功能规范(V2.0)〉的通知》等相关文件，对社区信息化工作进行了全面部署。在实际工作层面，上城区建立了“二化三网”，即办公自动化、台账电子化以及电信、电视、计算机三大网络。在此基础上，上城区首次提出建立“数字社区”的构想。

第三阶段是2009年至今的进一步发展完善和品质提升阶段。这一阶段上城区逐渐形成了较为完善的“二化四网六平台”社区信息化体系。

(二)“二化”建设

所谓“二化”，已经由之前的办公自动化、台账电子化发展为社区管理信息化和社区服务信息化。

1.社区管理信息化

搭建区、街道、社区三级联动平台，实现办公自动化；开发网络版管理软件，实现社区工作台帐的电子化，并以“事”设“项”进行模块设计，使区、街道、社区三级管理与服务在同一个网络环境中运行(见图1)。

图1 上城区、街道、社区三级业务流程图

2.社区服务信息化

通过《上城区便民服务手册》、电视服务网、电脑服务网、电话服务网搭建起社区服务新平台，以便更有效地满足不同层次社区成员的个性化需求。

(三)“四网”建设

所谓“四网”，是指“e家人”社区事务管理网、社区电脑服务网、社区电视服务网和社区电话服务网。

1.“e家人”社区事务管理网

区、街道、社区通过“e家人”社区事务管理网络实现整体联动，形成实时、在线、共享的数据信息。同时，实现各种政务系统的有效衔接，如社区信访网络管理系统、帮扶救助审批系统、数字城管系统、计划生育管理系统等都通过该网进入社区。该系统集网上办公(包括网上审批、网上交流、网上考核)、电子台帐、居民信息数据库功能于一体，实现了基础数据的内部共享，提高了工作效率，降低了管理成本。

2.电脑服务网

区、6个街道、51个社区建立网站群，每个社区网站都有“社区服务”、“社区论坛”和“事务听证”等栏目，按地域性、个性化、针对性开展服务。“社区服务”栏目主要提供社区周边的家政服务、餐饮服务、鲜花定购、电脑维修、公交车信息等；“社区论坛”栏目主要是促进社区与居民之间以及邻里之间的交流与沟通。

3.电视服务网

该网定位为“社区电视台”，主要为经常看电视的中老年人群服务。各社区在数字电视上开通个性化的“社区是我家”频道，该频道建立了社区政务类(社区动态、居务公开、居民采风等)、公共服务类(社区交通、工商预警、天气预报等)、社区服务类(服务信息、商品信息)、家庭信息类(物业管理、水电管理等)和华数互动类(投票、团购、淘宝)五大板块。

4.电话服务网

上城区与杭州市民服务呼叫中心共建上城区“96345”社区公共服务呼叫信息平台(见图2)，与各社区服务热线、区社区医疗服务热线、区应急救助服务中心及各种便民服务企业实现联动对接，通过手机、电话机、呼叫器的呼叫接入，第一时间为广大居民提供便捷、优质服务。

图2 上城区96345公共信息服务平台功能图

(四)“六平台”建设

所谓“六平台”是指依托“四网”搭建社区事务管理平台、公共服务信息平台、居民互动网络平台、居家养老服务平台、社会志愿服务平台、为民服务联盟平台，使信息化渗透到社区生活的方方面面，让居民享受快捷的“数字生活”。

通过以上社区信息化体系，上城区力图逐渐实现“5A”社区服务目标，即任何人(Anyone)在任何时候(Anytime)和任何地点(Anywhere)通过任何方式(Anyway)得到任何服务(Any service)。这一体系结构可用图3表示。

图3 上城区“二化四网六平台”社区信息化体系示意图

杭州上城区通过“二化四网六平台”建设，形成了一个覆盖广泛、科学严密、高效便捷、自成一体的社区信息化服务系统，极大地提高了社区治理的效率，实现了社区治理模式的创新。

(一)信息化与社区复合治理体制构建

杭州上城区社区信息化的首要功能是打破了过去由单一行政力量主导的社区治理模式，实现了社区复合治理。所谓“社区复合治理”是指社区内党组织、居委会、社区服务站、社区社会组织、市场组织、社区居民、辖区单位等各种主体，基于公共利益和社区认同，协调合作，各尽所能，共同提供社区公共服务[2]。社区主体的复杂性往往被看作是社区难以治理的重要根源，但如果换一种思路的话，这也意味着社区潜在资源的丰富性。如果能够将社区各种主体整合起来形成合力，那就是社区的宝贵财富。

上城区“二化四网六平台”建设是与其“333+X”社区大服务体系构建直接相关的，或者说，上城区推进“二化四网六平台”建设是为了更好构建其“333+X”社区大服务体系。在“333+X”社区大服务体系中，第一个“3”是指政府、社区、社会3个主体，第二个“3”是指公共服务、自助互助服务、便民利民服务3种体系，第三个“3”是指社区公共服务工作站、居民活动类载体、居民生活服务类载体3类载体，“X”是指三大主体提供的与生活密切相关的多个服务项目，包括吃、住、行、游、购、娱、健等各类相关服务。“333+X”社区大服务体系的基本理念就是明确政府、社区、社会各自的职责，将政府公共服务覆盖到社区，最终目标就是要将三个主体的力量在社区层面协作起来，实现有机互动、相互补充、各尽其能，共同发挥其在社区服务中的功能[10]。真正实现三个主体之间的协作这一目标需要找到具体的机制，上城区的成功之处在于其通过信息化技术找到了连接各类社区主体和整合各种社区资源的路径。以“四网”为例，“e家人”社区事务管理网实现了政府、企业、社区、公众之间的合作；电脑服务网实现了政府、企业、社区、非盈利组织、公众之间的合作；电视服务网实现了政府、企业、公众的合作；电话服务网实现了政府、企业、非盈利组织之间的合作[11]。

(二)信息化与社区资源优化配置

社区复合治理体制的最大优势是能够最大限度的开发、动员、整合社区内外的各种资源，特别是能够将社区内潜在的社会资源转化为社区实际可用的资源，从而实现社区资源的优化配置。社区信息化平台之所以能够促进社区资源的优化配置，主要在于其运用数字信息技术将各种服务的提供者与社区居民的需要实现了有机对接，其具体运作机制可以从“96345”社区公共服务呼叫信息平台的运行过程中体现出来。

“96345”看似一条简单的市民求助热线，但经过多年的发展已成为一个集多重功能于一体的综合性社区服务平台。其运行模式是通过信息网络平台实现全市各类社区服务信息联网，任何一个社区居民在任何时候任何地方需要提供社区服务，只要拨打96345服务热线，就可以通过这一平台迅速匹配到最优资源，然后由相关服务主体提供优质服务。支撑这一条热线的是通过“二化四网”所搭建的“六平台”蕴含的海量信息和服务资源。正是这种强大的服务队伍、丰富的信息资源和科学的管理方式，保障了服务需求方和服务供给方之间能够实现无缝对接，构建起一个信息呼叫和服务供应一体化的网络系统。

从本质上看，该平台是政府利用自身的公信力和组织协调能力，通过构建一个信息化公共服务平台，在千家万户的分散需求与成百上千的服务供给主体之间实现了有效对接，构建了一个具有张力的公共服务空间。相对于传统的由政府直接提供或由市场自发提供公共服务的模式来说，这是一种政府主导、市场和社会组织运作的新模式，这种模式实现了所有参与主体的“共赢”，如：政府增加了税收并促进了就业、公共服务等社会问题的解决，企业拓展了市场并促进了服务业的规范化、品牌化发展，社会团体获得了巨大的活动空间，居民的服务需求能够得到及时、高质量的满足。

(三)信息化与社区居民参与机制创新

如前所述，“共同体困境”一直是困扰我国社区工作者的难题——政府努力地推进社区建设，而社区居民却缺乏参与的积极性，也对社区缺乏情感和认同。造成这一局面的一个重要现实原因就是“社会主要群体不在场”，即中国城市社区主要成员的主要社会活动不在社区之中，他们即使想参与社区活动也缺乏机会[12]。而社区信息化正是通过信息技术为社区成员搭建了不受时间和空间限制的参与、交流平台，使人们即使身在职业场所也能参与社区事务。上城区着力打造的居民互动网络平台，就是试图创新社区居民的参与机制。如为健全民意表达机制开设网上论坛和网上事务听证，使居民反映问题、发表意见有了畅通的渠道。网上论坛使社区居民随时随地只要有网络就能反映问题、提出建议和发表意见，并能够及时得到各种帮助和服务，从而完善了社区的自我管理，同时也实现了社区内的人力资源整合与共享。例如社区里的医生、律师、教师等可以发挥自己专业优势，在网上提供义务咨询和指导，增加成员间的相互了解和帮助，促进邻里和谐。

通过搭建社会志愿服务平台推进社区居民的自助互助服务，是信息化推动社区居民参与机制创新的又一表现。上城区充分挖掘网络在志愿服务方面的功能，推出了以“今天我服务你，明天他服务我”为宗旨的“网上时间银行”。“时间银行”网站每天公布当天的最新志愿者名单、服务项目和服务时间，同时将需要服务和能提供的服务项目在网上滚动播出，实现了服务提供方和服务需求方之间信息的有效对接。而且，志愿者每次提供服务的时长还可以储存在网站上，等他们自己需要帮助时，可以获得相同时长的志愿服务。此外，志愿者队伍还与“96345”市民呼叫中心实现联动，居民拨打“96345”，呼叫中心根据居民需求、服务对象情况和所在地址，联系各街道志愿者管理中心，就近选派志愿者上门提供服务，为居民提供了一个全天候的服务平台。

(四)信息化与新型“国家-社会”关系构建

从根本上来看，社区治理模式实际上就是“国家-社会”关系模式，或者说是“政府-市场-社会”关系模式。在西方，国家与社会往往被认为是相互对立、相互制衡甚至你死我活的的关系，为了防止国家对市场和社会的侵犯，往往对国家权力做了严格的限制；在计划经济时期，我国也是将国家与社会关系对立起来，但与西方不同的是，我们对市场和社会进行了严格限制，造成有国家而无社会。上城区社区信息化的实践表明，一种新型的“国家-社会”关系——“国家-市场-社会的三维合作”模式是完全可能的①关于这种新型“国家-社会”关系的详细论证，参见杨敏：《“国家-社会”的中国理念与“中国经验”的成长——社会资源的优化配置及公共服务与社会治理的创新》(《河北学刊》，2011年第2期)。。上城区通过信息化手段，将社区各主体有效连接起来，形成了互利共赢的局面：市场组织凭借自身灵活机动、市场敏感以及先进的管理经验和设备等优势，实现效率维度；政府组织则利用自身的公共性、完善的规章制度以及严密的监督和审查机制，实现公平维度；社会组织则通过其灵活性、公益性、奉献性等优势，弥补社区服务中的“政府失灵”和“市场失灵”，使整个社区服务体系更加完善。最后，社区居民在这种互动中获得了高质量、高效率的优质社区服务。这一模式的成功之处在于政府通过信息化手段构建了一个富有张力的社区服务系统，在这一系统中，政府、市场和社会三大主体之间不仅不相互冲突，而且形成了优势互补、互利共赢、复合治理的良好局面[13]。这种“国家-市场-社会的三维合作”模式与传统的“国家-社会二元对立”模式是绝然不同的，也是社区治理模式最深刻的转型，代表着未来我国社区治理创新的方向。

[1] 于燕燕.社会组织在社区治理中的作用和角色定位[EB/OL].[2013-11-25].http://www.bjpopss.gov.cn/bjpssweb/n32669c49.aspx.

[2] 郑杭生，黄家亮.论我国社区治理的双重困境与创新之维——基于北京市社区管理体制改革实践的分析[J].东岳论丛,2012(1)：23-29.

[3] 杨敏.我国城市发展与社区建设的新态势——新一轮城市化过程社会资源配置的社区化探索[J].科学社会主义,2010(4)：90-94.

[4] 黄家亮,郑杭生.社会资源配置模式变迁与社区服务发展新趋势——基于北京市社区服务实践探索的分析[J].社会主义研究,2012(3)：70-74.

[5] 马丽华.关于如何构建“和谐社区”的几点思考[EB/OL].[2013-11-25].http://www.sociologyol.org/yanjiubankuai/tuijianyuedu/tuijianyueduliebiao/2009-08-03/8510.html.

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[10] 上城区民政局.共建、共治、共享的新型社区治理模式——以杭州市上城区“333+X”社区大服务体系为例[M]//于燕燕.中国社区发展报告(2012).北京:社会科学文献出版社，2013.

[11] 陈微,马丽华.中国和谐社区——上城模式：共建、共治、共享的“333+X”社区大服务体系实证研究[M].北京:中国社会出版社，2011:78.

[12] 刘少杰.新形势下中国城市社区建设的边缘化问题[J].甘肃社会科学,2009(1)：11-14.

[13] 黄家亮.论社区服务中国家、市场与社会的互构——以北京市96156社区服务模式为例[J].北京社会科学,2012(3)：41-46.