传媒体制“两分开”的制度安排逻辑

李 杉 阮 毅

(1. 武汉大学 新闻与传播学院，湖北 武汉 430072；2.湖北科技学院 人文与传媒学院，湖北 咸宁，437100)

在相当长的一段时间内，我国传媒体制改革是在“事业单位，企业管理”的混合型体制下维持既有的利益格局，是在原有的计划经济体制内的局部改革。这种改革必然不会触及核心制度层面，因而在推进传媒市场化、产业化发展到一定程度后，无可避免地又变为传媒产业发展的制度瓶颈。在新一轮文化体制改革的背景下，政府对传媒制度变迁的安排从诱致性走向强制性，尤其是文化事业与文化企业两分开的政策安排体现出政府对传媒属性、传媒市场结构的新的“路径设置”，梳理近十年政府的传媒制度安排，呈现出“属性多元、结构重建”的制度逻辑。

一、一元体制、二元思维的制度安排逻辑

以改革开放为起点，中国传媒体制改革历经三个阶段：初步市场化、传媒集团化和“转轨改制”。三个阶段的体制改革基本是在政府的制度安排下展开推进，尤其是前两次制度安排逻辑，是在一元新闻体制下或是偏向宣传属性、或是偏向产业属性的二元发展思维。

(一)混合型体制的安排逻辑：一元新闻体制的边缘开放

一元新闻体制就是以国有制为唯一所有制形式、以政治宣传为核心功能，这是在计划经济体制下确立的传媒体制。传媒是纯粹的事业单位，其日常开支大部分依靠政府的财政补贴，肩负着政府“耳鼻喉舌”的功能。传媒尤其是广电传媒是个需要高投入的部门，仅靠政府财政拨款难以支撑和发展。在此背景下，1978年，人民日报社等八家新闻单位联合给财政部打报告，要求实行“事业单位，企业管理”的混合型管理体制。财政部因无法全面填补媒体单位的资金缺口，为缓解经济压力，很快批复同意执行，并指定了试点单位。1979年4月，财政部颁发的《关于报社试行企业基金的实施办法》明确指示报社试行企业化管理模式。1981年开始，报业逐步自负盈亏，到80年代中期，混合型体制在全国多数中央和省级新闻报纸单位普遍实行。广电业混合型体制的实践稍稍晚于报业。1979年中央电视台作为试点试行“预算包干”的财政政策，采取“差额补助、结余留用”的办法，在获得财政保障的同时，也获得了资源收益和收益后资金的支配权，至80年代末期，整个广电系统全面确立混合型体制。

“事业单位、企业管理”的制度安排源自于对传媒实践的一种追认，成立的条件是确保意识形态的框架，即在意识形态框架的默契下，政府减轻财政支出的压力，而传媒获得一定的产业发展空间。传媒若回报“意识形态”，政府即授予传媒以“产业发展”——这种“产业发展”并非传媒的完全市场化和产业化，而是基于传媒的双重属性，将其非意识形态属性部分进行市场化运作，因而也就不难理解政府制度供给时的“个体评估-追认-行业推广”模式。政府先是“按兵不动”，传媒业对现有制度进行突破，政府则根据制度突破行为产生的实际效果对制度创新行为进行评估，然后以政策法规文件、领导讲话指示等形式做出表态，对既履行宣传职责又提高传媒自身经济效益的行为予以默许或追认并在行业内迅速推广，对违反了宣传职责的则予以通告批评或叫停、禁止。因此，政府对传媒制度安排的逻辑是基于一元新闻体制的边缘开放。

(二)传媒集团化制度设计思维：产业属性的单一膨胀

处于一元体制、二元思维中的传媒业的生存与发展主要受到两股力量的影响，一是政府，一是传媒自身。政府力图维系“意识形态”的“底线”，而传媒的“产业发展”则不存在“上限”。“产业发展”的需求渴望不断突破制度困境与瓶颈；出于规避管理风险的需要，“维护底线”者却不会贸然变革现有制度，除非制度需求达到一定程度，并且制度变迁也能给自己带来利益时，两者才能“合意”。与混合型体制确立的制度安排逻辑类似，集团化制度设计的思维也源自天平两端的“合意”。

从产业发展的角度来看，传媒集团化可以带来规模经济和范围经济。边际成本低于平均成本就会存在规模经济，不同于物质产品的生产，媒介产品的生产并不会因为受众数量增加而提高生产成本，反而会因为受众数量增加而减少成本。同时，传媒集团内不同媒体之间分享同一信息资源，可以减少信息采集费用，节约信息采集时间，使信息资源利用率得以最大化。当传媒集团旗下拥有电视台、广播电台、电影、报纸、杂志、网站等多种媒介形态，业务范围朝着节目制作与播出、信息产品研发、商务会展、旅游、房地产、体育和娱乐等多元化发展时，就可以创造范围经济。因此，集团化是传媒组织发展到一定阶段，在外部竞争与内部发展扩张的现实背景下，追求规模效益、提高抗风险能力的一种产业化发展的现实需求。

从政府的角度来看，传媒集团化便于集中管理，从而降低管理成本与风险。以报业集团为例，报业集团的组建是围绕党报展开的，不论党报的经营状况如何，一律将党报定为主报，其他一些业绩好的报纸被列为“系列报”，其大部分收入都要上缴报业集团，子报从属于党报，为党报服务。政府相关部门只要加强对党报的直接管理，就能实现对各子报的间接管理，以达到减少管理环节、降低管理成本的目的。同时，政府通过对党报的直接管理能够继续强化其舆论宣传的导向功能，以维护政权稳定。广电业集团化的道理亦如此，而且，由于广电传媒的媒介特性，如电波资源的稀缺性以及广电传媒覆盖面广、影响力大，相比报业传媒，国家对广电传媒的管制更为严格。

因此，从制度安排的逻辑上看，传媒集团化制度设计的思维仍然是在意识形态的框架下，以行政手段主导的传媒产业兼并与重组。政府干预使我国传媒集团带有浓厚的行政色彩，成为“事业集团”，事业集团与下属事业单位之间不是以资本为纽带、以业务为联系的母子公司关系，而是行政层级关系。事业集团的相继诞生，是“事业单位，企业化经营”思路发展到极端状态的体现。传媒的集团化不是基于充分市场化的前提建立的，而是利用行政资源优势而组建，集团化改革仍然拘泥于混合型体制的框架之下，这也意味着传媒集团多元化经营不过是一句口号，传媒的主要资源补偿来源是广告。行政资源配置带来的制度优势使得传媒集团在广告中获取高额回报也并非是合理的市场行为，反而形成了单一的资源依赖与垄断，因而在传媒集团化过程中体现出传媒“产业属性的单一膨胀”。

从以上制度安排的理念与传媒实际发展的状态来看，制约我国传媒发展的因素只有政府与市场，亦即传媒具有意识形态与市场的双重属性。

二、文化事业与文化产业分开：属性多元化的制度逻辑

德弗勒曾以“结构-功能”为基本框架，分析大众传媒在社会系统中的特性，认为传媒在社会系统中始终扮演一种稳定的角色和功能，因而对传媒产生制约的因素包括社会、市场和政府三个维度。混合型体制下的制度安排恰恰只关注了政府与市场两个维度，传媒政策关注的更多是政治和经济两种力量，因而也造成中国传媒所谓的“双重属性”实则是单一属性，从而也表现为国家与社会、公共与私人这些范畴在传媒内容中的缺失或先天不足。

(一)从双轨到剥离转轨：多元属性建立的可能

2003年我国开始启动的文化体制改革，将包括媒体在内的事业单位改革全面置于市场经济的基础上。2003年7月，中央办公厅下发《关于文化体制改革试点工作的意见》，改革试点工作全面推开，明确将文化单位分为公益性文化事业和经营性文化企业两类，明确要求经营性文化企业实施公司制改造，完善法人治理结构，按照现代企业制度要求培育文化市场主体。并且确定北京、上海、广东、浙江等9个省市为综合性试点地区，35家文化单位作为试点单位，其中，新闻出版系统有21家，这其中包括4家党报报业集团、4家经营性报社、7家出版集团(出版社)和6家发行集团，文化体制改革正式拉开序幕①参见《文化事业体制改革》(http://wenku.baidu.com/view/d654b2f4f705cc1755270995.html)。。2003年12月31日，国务院办公厅《关于印发文化体制改革试点中支持文化产业发展和经营性文化事业单位转制为企业的两个规定的通知》，进一步明确了在WTO框架内开放文化市场，以政府配置文化资源为主向以市场配置文化资源为主方式转换等基本取向，这意味着我国传媒改革已从运作机制的变迁发展到体制的实质性变革阶段②参见国务院办公厅《关于印发文化体制改革试点中支持文化产业发展和经营性文化事业单位转制为企业的两个规定的通知》(http://baike.baidu.com/link?url=H9kbgOx8ynMvmALwNBAJZfpRa-vTVNdPMhpDn_evosKD8aWizeurxAxJAPp5fB0xxDCVxR391bS0uR20N8_80q)。。

从这两个文件中可以看到，政府对传媒干预的范围与程度有了进一步的明确分野：公益性事业是指以新闻宣传为主的节目内容，属于意识形态范畴，由政府来主导；经营性产业由市场来调节，政府逐步放松对其的经济规制。这一分开意味着政府开始由主宰一切经济活动向提供公共物品和宏观管理转移，从而对传媒产品和服务的产供组合方式有了新的认识。

基于这一制度安排，传媒从原来的混合型双轨体制中部分剥离直至整体转轨改制。需要说明的是，整体转制并不意味着传媒改革回到产业属性单一膨胀的老路上，而是将传媒产品与传媒服务的生产权、供给权、资源配置权等交予市场和社会公众。这就意味着中国传媒发展依赖政府、社会和市场等多重路径成为可能，传媒属性从单一向多元的确立也逐渐成为可能。

(二)单一到多元：对传媒属性的再认识

对传媒属性的思考一直是我国传媒理论的一个基本问题。20世纪50年代中期，王中教授提出报纸的“两重性”：“报纸是阶级斗争的工具是真理，报纸是商品也是真理，两个互不排斥，而是从不同角度提出问题，一个从办报的目的提出，另一个是从经济学角度提出。”[1]当然，双重属性的提出在计划经济时代注定是“异教邪说”不被接受，直至“事业体制、企业运作”作为传媒双重属性论的制度确认，这一对传媒属性的认识才被认可。

显然的一个问题是，双重属性论只是基于特定历史条件的一种过渡性观点，具有模糊性、策略性和不彻底性等特点，也正是从2003年学者们开始对传媒属性、双重属性论有了重新的思考。如李良荣认为：“中国的新闻媒体都具有双重属性，双重属性是就新闻媒体而言，但就个别媒体，双重属性的体现会有不同的偏重，属于党的喉舌的新闻媒体具有更多的上层建筑即更多的事业性质，而不属于党的喉舌的新闻媒体具有更多的信息产业属性即企业性质。”[2]这一观点是对原本模糊的“双重属性”做出更为微观、细致的分解，也是对传媒属性再认识的开始。

伴随着社会经济与媒介技术的发展，人们对传媒的新闻性、娱乐性、服务性、社会性、商品性和高科技性等逐渐有了更为清晰的认识与判断，并且至少学界出现一种声音，即认为传媒具有以公共性、意识形态性和产业性构成的多元属性，公共性是其他属性的前提，多元属性之间存在一致的可能，但更多的时候，多元属性之间保持着一定的分离状态，使它们之间保持一定的张力，从而维持传媒属性结构的稳定。

当然，事业性与产业性传媒的分开是基于整个文化体制改革的宏观背景之下的，首先实现转制的是与新闻宣传距离较远的部门，比如新华书店、图书类音像类出版社、电影制片厂和艺术院团等，然后是那些涉及剥离改制的部门，最后才是经营性文化事业单位需要转制的部门。作为意识形态控制的核心领域，中国传媒尤其是广电传媒的体制改革还具有一定的滞后性，尤其是当传媒在混合型体制中获得巨大的市场垄断带来的高回报以后，也让其自身更不愿意从原有体制中剥离出来而在市场中“自由”发展。因此，我们也不难理解，在出版发行业转制普遍实现之时，中国报业和广电业却仅仅以“采编与经营分开”、“制播分离”等部分剥离的现实路径选择来应对文化事业与文化产业分开的宏观制度安排，它不仅是对“两分开”的一种误读，也将对中国传媒的可持续发展带来新的体制性障碍。

三、理想制度路径下的结构重建：政府、社会和市场三者关系中的传媒发展

传媒作为社会子系统，从诞生之时就与政府和社会紧密联系，但市场作为传媒资源配置的一种主导方式和制度并不是一直存在的，而且，市场不是传媒生存与发展的唯一路径，即使是在传媒业高度发达的西方国家，传媒并不是全部都依赖市场而生存或受市场影响(如公共传媒)。检视中国传媒的发展历程，我们发现，在与传媒发展相关的社会、市场、政府三要素中，政府一直并且依然最为强势。自建国以来，我国政府始终以全能型姿态存在，在社会各个领域扮演着最为重要的角色；市场的合法性地位只是在意识形态领域取得，依然受到政府“看不见的手”的强力管制和“看得见的手”的直接行政干预；社会虽然开始发展，但在三者关系中最为弱势，并受到政府与市场的双重侵蚀，社会的自治化和独立化发展面临着政府权力和市场利益的双重冲击。因此，在传媒发展和体制改革进程中，社会这一要素实际上是缺失的，这造成了传媒的结构性缺陷和制度性问题，即社会公众利益的缺失。

(一)旧有治理结构的触动

“两分开”实质上触及到了传媒产权结构的变革。在原属事业单位性质的传媒集团下成立传媒集团(股份)有限公司，将内部产业经营性资产与产业经营型子报子刊或频道(率)全部划归到集团(股份)有限公司，并整体转制为企业法人。整体转制后的子报子刊或者频道(率)从理论上可以获得包括采编权和经营权在内的完整权利，实现内容生产和经营的统一。同时集团公司建立内部法人体系和健全法人治理结构，成为按照现代企业制度组建的新型传媒市场主体。以广电传媒为例，在“两分开”的制度安排下，广电传媒的公益性文化事业部分即广电传媒集团(总台)仍归属国有，继续履行意识形态的宣传功能；而经营性文化产业部分即集团(股份)有限公司成为独立的企业法人，作为市场主体参与市场经济活动。集团(股份)有限公司实行产权多元化的股份制改造，建立现代企业制度，进行投融资上市，遵循优胜劣汰的市场游戏规则，采取完全市场化的商业运作。

1.对所有权、经营权关系的触动

我国传媒的产权得失一直完全由政府决定，收益权与处置权不归经营主体而是归政府，形成了一种产权结构单一、实际主体利益多元的局面：无论是投资、建设、使用等都隶属于各级政府，且呈现出既高度集中又高度分散的结构特点，治理结构集管理、宣传和经营三位一体，而政事、政企、政资和企事业混杂在一起。用现代产权制度和企业制度来运作经营性资源，将公共性事业与经营性事业分开，就是从实质性的操作层面将经营性资产、资源和业务从事业体制中分离出去，政府职能转向监管，逐步实现管办分离、政事分开、政企分开[3]，使局、台的职能划分更加明确。

2.对行政化竞争格局的触动

我国的制度安排与政策变迁一直多为行政命令式的结构调整，从而形成了行政区域化的规模。传媒市场化、集团化的改革路径也是依据行政区划、专业分工和级别大小来设置，各级政府与单位更多地关注政绩而非经济绩效，社会公共利益更无从保证。文化体制改革背景下国务院发布的《文化产业振兴规划》，要求落实非公有资本以及外资进入文化产业的相关规定，指出要积极吸收社会资本和外资进入政策许可的文化产业领域，参与企业的股份制改造，形成以公有制为主体的多元化的所有制结构。规划的出台，使跨区域、跨行业、跨媒体并购重组成为可能，市场化竞争取代行政化竞争成为可能。当然，出于各种因素的影响，传媒领域的跨区域、跨行业与跨媒体的发展仍然一波三折，甚至充满反复。

(二)多元化结构建构目标的可能

与以往体制内的制度变革与制度设计不同的是，“两分开”的制度安排，还敏感地触及到了传媒业体制的核心——产权制度的改革。“两分开”的制度安排，进一步要求明晰产权界限，既要保证事业性传媒能充分履行舆论引导、组织宣传等社会职责，还要使产业性传媒实现真正意义上的市场化、规模化的发展。国家在推进体制改革时，一方面，要考量改革是否会带来传媒业的失控，是否会成为增加社会风险的因素；另一方面，又必须保证传媒作为党政喉舌功能的充分履行，力求使整个改革不损害传媒的社会管理功能，避免引起巨大的社会震荡。因此，从运作机制的改革入手，循序渐进仍然是目前推进传媒业体制改革的合理路径，在这一思路下，基于多元属性的传媒结构的重建成为一种目标上的可能。

1.横向领域从两分开到三分开

两分开是从体制上对传媒组织内部的事业性和经营性的分开，发展到传媒结构层面则意味着从计划经济时代的基于行业和行政区域的条块分割和传媒种类分割走向属性分开发展的体系改革演进之路，即实现国家传媒、公共传媒和商业传媒的三分开。国家传媒作为“党的喉舌”而存在，主要负责宣传党和国家的政策方针，依靠国家的直接拨款和其他财政投入获得资金来源；商业传媒在接受当地领导并严格遵守相关的法律法规的前提下，按照市场规律开展传媒商业化运作和市场化竞争，自主经营、自负盈亏；公共传媒主要负责提供新闻信息、讨论公共事务，成为社会沟通的重要平台。

公共传媒不同于国家传媒，是对单纯事业性传媒和产业性传媒分开的补充。“传播的公共利益，就应该是媒介允许并鼓励、提升公共的参与和表达，塑造产业和政府以外的自治空间。也可以称为孕育公共生活、鼓励公共空间、提升公民文化”[4]。“新闻体制改革，最终将是政治派别利益、媒体产业利益与公众利益的博弈”[5]。

2.纵向领域的结构分层

社会分层源自于社会分工的不同，意味着利益主体的多元化以及利益凝聚维度的多元化。在国家、社会、市场的三重关系中，传媒结构基于社会结构与分层重建不同的层次类型，包括全国性传媒、区域性传媒和社区性传媒。全国性传媒和区域性传媒一直受到重视，而社区性传媒一直处于被忽视甚至压制的边缘。20多年的传媒产业化发展浪潮中，社区媒介所遭受的冲击最大，一方面无法通过产业化实现再生产的良性循环，另一方面政府主管部门的“关停并转”等清理行动直指此类媒介。

在中国社会转型时期，伴随着“公民社会”的崛起与发展、网络平台的不断成熟，社区媒介显然具有全国性媒介与区域性媒介无法替代的价值。随着传媒产权结构的进一步调整与独立，社区性传媒的建立也日渐成为可能。当然，中国传媒改革向来是以一种试错与渐进的方式[6]缓慢推进，因此，虽然文化体制改革从时间上已经推进了10年，“属性多元、结构重建”还只是作为一种治理目标的可能性而存在。但是，我们对于传媒发展的渐进式路径选择的评价，不是对于这种路径本身特征的评价，而是在社会公平和正义的原则下对于传媒发展的根本价值目标的评价。如何推进传媒体制改革，本身也是一个多方利益博弈的过程。“公共利益至上”应是传媒体制改革和价值归属的本质方向，也应是评判传媒发展的本质标准。如何将这一本质标准和方向落实在传媒实践中还将是一个任重道远的历程。

[1] 鄢光让，周斌. 关于新闻事业性质及属性的再认识[J].当代传播，1997(1)：34-38.

[2] 李良荣.论中国新闻媒体的双轨制——再论中国新闻媒体的双重性[J].现代传播，2003(4)：1-4.

[3] 张金海，余晓莉.媒介发展政策导向与制度变迁[M] //罗以澄，张金海，单波.中国媒体发展研究报告：2003-2004年卷.武汉：武汉大学出版社，2005：123-142.

[4] 夏倩芳.党管媒体与改善新闻管理体制——一种政策和官方话语分析[J].新闻与传播评论，2004：124-133.

[5] 夏倩芳.公共利益界定与广播电视规制——以美国为例[J].新闻与传播研究，2005(1)：54-61.

[6] 张金海，李小曼.传媒公共性与公共传媒——兼论传媒结构的合理建构[J].武汉大学学报：人文科学版，2007(6)：863-867.