流动人口的社会融合与社会管理创新

韩丽丽

流动人口的社会融合是事关我国经济社会结构转型、城乡统筹发展、社会和谐稳定大局的重大问题，过去行之有效的社会管理方法已无法充分应对，对新时期社会管理工作理念和方式方法都提出了巨大挑战，成为当前社会管理亟待破解的难题。为适应外部环境的变化，必须加强社会管理创新，这是增强社会管理活力和效率而做出的必然选择。

流动人口的社会融合是社会管理创新的重要议题

流动人口社会融合趋势的变化，推动社会管理创新。首先，流动人口的数量呈不断上升趋势。改革开放三十多年来，我国流动人口迅猛增长。从1982年到2000年，在短短20多年时间内，我国流动人口从 657 万人增长到 1.47 亿人。2010 年第六次全国人口普查结果显示，我国流动人口规模达到2.21 亿人。随着未来社会发展，在城乡二元经济社会结构没有根本性改变的前提下，流动人口的数量还将持续大幅度增长。据《中国流动人口发展报告2010》预测，到2050年中国的流动人口数量将达到3.5亿。

其次，流动人口在流入地呈现出稳定化趋势。流动人口历来被强调其“流动性”，但调查显示许多流动人口处于“留”而不“流”的状态中，流动性减弱，稳定性增强，主要体现为流动人口在流入地居住时间的长期化。据中国人民大学的“北京市1‰流动人口调查”资料显示，2006年北京市流动人口中来京时间5-9年者占25.13%，10-14年者占9.4%，15年以上者占4.1%。根据国家人口计生委2011年全国流动人口动态监测数据计算，全部流动人口中，在流入地居住5年以上者所占比例达37.45%，其中10年以上者占 15.41%，15年以上者占4.97%。因此在一定意义上，流动人口已经成为流入地城市的稳定居住者和稳定就业者。

在流动人口规模持续高位、稳定化趋势愈加明显的背景下，流动人口能否很好地适应并与城市社会相融合，会直接影响我国经济社会发展进程与和谐社会的构建。流动人口的社会融合诉求提高，呼唤社会管理创新。经过三十多年的发展，流动人口的层次结构更加复杂化，青年流动人口占流动人口的比例不断增加。与上一代流动人口相比，青年流动人口更加注重自由和有尊严的生活，有着更为强烈的社会融合诉求。

首先，新生代农民工逐渐成为流动人口的主体。随着农民工的代际转换，年纪更轻、竞争力更强的新生代农民工已占到农民工总数的60%以上，正在成为以农民工为主体的流动人口的主力军。由于与第一代农民工在文化素质、参照目标、身份认同、行为逻辑等方面存在巨大的差异，新生代农民工不安于固守过去传统的生存状态，其在城市不仅仅为了赚钱，满足基本的生活需要，而是希望融入流入地社会，同等享受基本公共服务和福利待遇。

其次，高学历青年流动人口在流动人口中的比例在不断提高。近年来，在一些大中城市出现了越来越多的接受过高等教育的高学历青年流动人口，他们没有当地的城市户口，就业层次不高，收入较低。但与农民工以及新生代农民工相比，这些高学历青年流动人口拥有相对较高的人力资本，进入高级劳动力市场的机会相对较大，“享受都市生活， 实现都市梦想”已成为其扎根城市的强大力量源泉，其社会融合愿望更加迫切。

虽然流动人口表现出对城市现代性生活更大的向往以及更强的城市融入意愿，他们为了适应城市社会， 被城市“主流社会”所接纳， 也已经做了巨大努力， 但相对于城市居民而言，流动人口无论在经济、社会以及文化层面，都属弱势群体，其社会融合的过程与结果除受到其自身能力和条件的影响之外，还取决于城市是否接纳流动人口。

当前因户籍制度、社会保障制度等制度约束，流动人口虽然进入城市，但并没有在城市“生根”，其社会融合遭遇了尴尬和阻碍，导致其无法共享城市文明的成果。如果不能有效提高流动人口的社会融合度，将会进一步强化流动人口作为城市社会边缘群体的弱势地位，导致更多的流动人口游离于城市边缘，长此以往会滋生失落感、挫败感和被剥夺感，从而引发社会群体间更多的矛盾、对立和冲突，威胁正常的社会秩序。

加强社会管理创新推进流动人口社会融合面临的机遇

当前我国进入了全面加强和创新社会管理的新时期，政府明确提出了针对流动人口的社会管理创新，特别是2012年党的十八大报告中指出，加强和创新社会管理，完善和创新流动人口和特殊人群管理服务。政府的关注重视及其社会发展进步为推进流动人口社会融合工作创造了难得的发展机遇。

第一，具备了较为雄厚的经济保障。当前社会快速转型带来了社会生产力的增长和国家物质财富的积累，为政府推进流动人口社会融合工作提供了充足的经济保障。因为推进流动人口的社会融合需要在就业、医疗、子女教育、社会保障、住房等方面实现流动人口和户籍人口的公平对待，要解决这些问题需要大量的财政投入，相对雄厚的经济基础是推进流动人口社会融合工作得以顺利开展的重要条件之一，能够使政府在一定的时间内把握住解决问题的最佳时机，赢得解决问题的主动权。

第二，奠定了较为广泛的社会基础。流动人口的社会融合问题已引起社会各方广泛关注，社会各界对促进流动人口社会融合问题的重要性、迫切性已基本达成共识，进而产生了解决问题的共同责任感和义务感，为推进流动人口社会融合工作的开展奠定了较为广泛的社会基础。这主要体现为，政府制定的针对流动人口的相关制度政策转向更加公平， 媒体越来越频繁地主张给予流动人口以市民待遇，广大市民也愈发明确地认识到流动人口是城市不可或缺的组成部分，城市舆论对流动人口的态度逐步走向理解与接纳。

第三，积累了较为丰富的实践经验。近年来，随着我国人口形势的转变、政府执政理念的变化，推进流动人口社会融合的实践活动相继展开。中央政府在此阶段颁布了一系列政策法规，逐步清理和废止对流动人口有歧视性的法规、规章和政策措施，为流动人口的社会融合扫清障碍，并逐步完善流动人口的公共服务，实现流动人口和户籍人口公平对待，促进流动人口的社会融合。地方政府在中央政策文件背景下也开始积极探索适合本地特点的流动人口社会融合路径，廉租房制度、社会保障制度、社区服务等针对流动人口的公共服务陆续进入各地政府的探索实践中，涌现了许多新思路。如北京在流动人口较为集中的石景山、朝阳等地方推进新居民互助服务站模式，推动流动人口自我服务、自主管理，促进了京籍和非京籍人口的交流和融合。各级政府的探索为当前加强和改进流动人口社会融合工作积累了重要的经验，对我国流动人口管理具有重要的实践意义。

加强社会管理创新推进流动人口社会融合的路径选择

加强社会管理创新推进流动人口的社会融合既是一项十分紧迫的任务，也将是一个较为长期的历史过程，应该从以下五个基本思路着手努力。

第一，加强社会管理研究是推进流动人口社会融合的前提。实践的发展需要社会管理理论的支持和指导，要推进流动人口社会融合的社会管理创新工作，必须重视加强社会管理研究。一方面，加强对流动人口社会融合理论问题的深入研究。借鉴国际经验和我国实际，明确社会融合的外延和内涵，提出科学、合理地测量社会融合的方法，完善符合国情的社会融合指标体系，把握社会融合的影响因素等，构建基于国情的创新性社会融合理论。另一方面，以理论为指导，深入研究过去30年的流动人口社会融合规律，在实践中动态监测、全面把握流动人口的社会融合现状、问题及其阻碍因素，并科学地预见流动人口的未来融合趋势，为政府相关部门突破社会融合管理工作的瓶颈、加强流动人口社会融合管理创新决策提供科学的实证依据。

第二，坚持以人为本的社会管理理念是推进流动人口社会融合的核心。加强和创新社会管理的要义在于落实以人为本，坚持以人为本的社会管理理念是推进流动人口社会融合的核心。社会管理者应充分认识到流动人口已经“在城”和继续“进城”是不可逆转的现实和趋势，在充分考虑城市发展潜力和现实城市容量、承载力的前提下，强调以人为本，以开放和包容的胸襟关注、关心、接纳流动人口，将其作为城市居民的一部分，纳入统一的管理和服务，把社会管理创新的目标任务与切实解决流动人口的现实问题相结合，积极回应流动人口的服务需求和民生诉求，通过一系列理念创新、组织设置、制度安排，为流动人口在城市生存、发展创造良好的环境。

第三，培育多元社会管理主体是推进流动人口社会融合的保障。良好的社会管理是社会多元主体共同参与、明确领导、协同配合的弹性管理，推进流动人口社会融合的管理工作除政府发挥主导作用外，还应培育多元社会管理主体，组织和协调社会各方力量形成整体合力，这是推进流动人口社会融合的保障。首先，重视基层社区作用的发挥。社区是流动人口在城市的立足之地，同时也是实施流动人口社会服务管理不可替代的重要主体。通过强化社区的自治和服务功能，开展形式多样且有意义的社区活动，丰富流动人口的物质和精神文化生活，加强流动人口与本地市民之间的互动、合作与信任，增强流动人口的社区归属感，扩展流动人口的社会融合渠道。其次，充分发挥共青团组织的桥梁作用。随着外来青年流动人口的大量涌入，为青年流动人口提供管理、教育和服务应成为共青团的一项新的重要工作内容。作为体制内的青年组织，共青团应发挥组织优势，在青年流动人口组织建设、活动开展、利益服务等方面不断探索与创新，加强对青年流动人口的有效覆盖和吸引凝聚，推进青年流动人口的社会融合进程。最后，扩展非政府组织的力量。非政府组织在提供专业化服务方面有着独特的资源和优势，在流动人口社会融合管理与服务的工作中要注意扩展非政府组织的力量。鼓励非政府组织不断拓宽社会服务范畴，为流动人口提供法律援助、开展职业安全与健康教育、组织文化发展与休闲娱乐活动、推动企业社会责任。非政府组织的有效介入不仅能够帮助流动人口满足社会融合过程中的经济、文化需求，也是政府推进流动人口社会融合工作的有益补充。

第四，丰富社会管理内容是推进流动人口社会融合的关键。 推进流动人口的社会融合管理工作内容繁杂，需要在统筹兼顾的同时，分清轻重缓急，抓住流动人口的真正需求，有针对性地解决流动人口最关心、最直接、最现实的公共服务问题，有利于提高流动人口的抗风险能力，这是推进流动人口社会融合的关键。要推进住房制度改革，改善流动人口的居住环境。大力推动城市的廉租房和公租房建设，惠及对象向城市中有相对固定工作的流动人口拓展。同时鼓励各社会单位将存量房、闲置房改建为适合流动人口居住的“阳光公寓”，以其可承受的合理租金出租。此外还需加大对流动人口集中居住地的环境整治和治安治理，保障其居住环境的整洁和安全。其次，实施就业帮扶制度。为流动人口免费提供诸如政策咨询、职业指导、技能培训信息、劳动维权等多种就业服务，促进其有序就业、成功就业。同时规范用工制度，保护流动人口的合法劳动权益权益。最后，加强流动人口的社会保障。我国目前社会保障体系的各种措施多是按照户籍地或者正规就业模式设计的，对于一些处于非正规就业状态下的不具有当地城市户籍的流动人口无法适用，各级政府应采取各种积极措施将流动人口逐步纳入到社会保障制度中，扩大社会保障范围，健全社会保障项目，提高社会保障待遇，逐步建立完善以失业、医疗和救济为基本内容的社会保障体系。

第五，注重参与的社会管理方式是推进流动人口社会融合的依托。推进流动人口社会融合，促进和实现其民生幸福最大化，需改变传统自上而下、被动式的社会管理方式，充分尊重和发挥流动人口的地位与作用，调动流动人口参与的积极性，使流动人口共尽社会管理之责、共享社会管理成果。首先，通过宣传教育，激活流动人口的主体意识，逐步培育起流动人口的参与意识。其次，建立政府与流动人口的互动机制。充分利用各种传统媒介和新媒体，搭建多种反映意见和诉求的平台，保障和拓宽流动人口利益表达渠道，通过各种各样的公众咨询、民意调查、公开听证、政策论坛、网上参与等手段，使政府与流动人口的对话更直接、更真切。此外还要扶植培育流动人口自组织，使其成为推进流动人口社会融合服务的有效载体，提高流动人口参与的组织化程度。只有重视流动人口的积极参与，推进流动人口社会融合工作才具有广泛的群众基础，有利于减少“被动式”、“恩赐式”、“单方决定式”等公共服务产品的衍生，实现以民为本、利益协调与人文关怀共进的社会管理新格局。

（作者：首都师范大学社会学与社会工作系副教授）

责任编辑：宋明晏