进一步完善经济开发区管理体制的思考

● 杨 毅 吴海映

（作者系漳州市编办机关科科长；综合科主任科员）

经济开发区是一个地区经济发展的重要载体。经过多年的发展，经济开发区的功能已从招商引资、园区建设转变为加快城市化进程。当前，面对复杂的经济形势、激烈的市场竞争和经济转型升级的压力，开发区遇到不少困难和问题，特别是体制机制问题，直接影响其发展和壮大。本文以福建省漳州市开发区为例，就如何进一步完善经济开发区的管理体制，推动经济开发区发展，提出一些思考和建议。

漳州市现有国家级开发区3个、省级以上开发区9个，实际开发面积约128.4平方公里。2013年全市省级以上开发区共完成规模工业产值1708亿元，占全市的52.8%；工业增加值472.5亿元，占全市的52.6%；固定资产投入637.3亿元，占全市的36.2% ；外贸出口40.2亿美元，占全市的56.6%；财税收入68.2亿元，占全市的28.9%；支起漳州经济发展的“半壁江山”。开发区在行政管理、土地开发、投融资体制、项目引办、服务创新等方面有许多创新实践，发挥了体制改革“试验田”的作用。

目前，漳州市经济开发区管理体制基本可归为五种类型。

第一种是“区企合一”型。即开发区管委会与企业公司实行统一管理的体制。如漳州招商局经济技术开发区，其管委会与漳州经济开发区有限公司实行统一管理，按照公司模式运作，人员实行年薪制。该模式有助于促进开发区管理工作的集中化和专业化，有助于公司治理结构的建立，但企业在机构设置及人员进出等方面拥有自主权，易导致人员规模不断膨胀。此外，作为企业，其目的在于追求利润最大化，容易偏离开发区应有的定位和职能，制约体制优势的发挥。

第二种是“区场合一”型。即开发区管委会与农场实行统一管理的体制。如漳州市常山经济开发区，其管委会加挂“常山华侨农场”的牌子，兼管开发区和农场。该模式对于引导华侨农场转化为开放性经济新的增长点发挥了一定作用，但弊端也很明显，一方面机构设置过于庞杂，追求“大而全”，力求与市直部门对应；另一方面由于要兼管农场，管理人员较多，再加上原农场退休人员上百人，开发区财政负担十分沉重，无法充分发挥体制优势。

第三种是“以区带镇”或“以区管镇”型。即乡镇由开发区代为管理。如角美镇划归漳州台商投资区管理，市政府赋予漳州台商投资区市级经济社会管理权限，履行对角美镇的管理职责，包括直接领导角美镇及各村（居、场）除人大事务以外的全部工作。该模式中，乡镇仍承担镇一级的社会管理职责，台投区则集中精力抓好招商引资等工作，两者既有分工，又有协作。由于台投区是从龙海划归漳州市一级管理，区划没有调整，但归属发生了变化，如何能更好地与市级各职能部门衔接，同时处理好与原属地龙海市的关系，需要长时间磨合。

第四种是“区镇合一”型。即开发区管委会与所在乡镇整合，实行统一管理的体制。如芗城区金峰开发区与芝山镇实行区镇合一，社会事务一并由管委会管理。该模式有利于开发区统一规划、统一产业布局，便于协调各方，化解基层矛盾，提高运作效率。但“区镇合一”后，管委会要承担镇社会事务，任务量大大增加，为保证乡镇社会事务管理到位，管委会在机构设置上要兼顾乡镇的需要，机构设置上多违背“精简、高效”的原则，制约了开发区的发展。

▲ 漳州招商局经济技术开发区

第五种是“管委会主导型”。即开发区管委会对区内除社会事务管理外的各项工作实行直接负责的管理体制。如漳州古雷港经济开发区，其管委会作为市政府的派出机构全面负责开发区的基础设施建设、土地开发、招商引资等除社会事务管理外的各方面工作，机构精简、效率高，由于不承担处理社会事务的责任，体制的优势得以发挥。当然，由于没有直接管理镇，也出现了一些难以协调的问题。

上述五种类型的管理体制，存在一些共性问题，包括开发区行政主体地位不明确、经济管理自主权受限、管理职能行政化趋势明显、机构编制管理有待进一步规范等，需要今后进一步理顺。我们认为，开发区管理体制与运行机制的改革和创新是发挥开发区管理体制优势的前提。

一是明确开发区功能定位。开发区最初只是经济功能区，管委会的主要职能是招商引资，但随着开发区规模的不断扩大，外来人口、社会治安、社区文化、劳动就业、计划生育、社会福利、公共环境等问题不断涌现，开发区已经从单一的经济功能区转向新的城市功能区，既担负着经济开发的重任，还肩负城市化带来的社会事务管理和社会事业建设的重任。因此，找准定位尤为重要，可从三方面把握：第一，构建地位明确的“合法政府”。在法律、法规仍不完善的情况下，可通过“区地合一”等模式，使开发区具有合法身份。第二，构建“有限政府”。 面对社会事业和社会事务的增加，开发区管委会应明确职责边界，把主要精力放在对园区的宏观调控、企业服务、社会管理、市场监督上。第三，构建机制灵活的“高效政府”。大力改革机构、人事管理等制度,突破传统的官僚科层制，使机构精简、人员精干，提高办事效率。

▲ 漳州古雷港经济开发区

二是规范运行模式。可考虑逐步向以下两种管理模式转变：第一，针对带有单个乡镇的开发区，可实行“区镇合一”模式。将开发区与镇政府融合，由镇政府直接服务于开发区。开发区既承担经济管理职能又承担社会管理职能，实现统筹规划，推动经济社会发展。第二，针对辖有多个乡镇街道、规模较大、列入城市规划的经济开发区，实行“区地合一”模式。随着开发区管辖范围的逐步扩大、功能的多元化，城市化功能越来越明显，所辖区域已转向工业、生活和商贸结合的综合区，可探索设立新区政府，与开发区管委会合署办公，以实现对开发区的统一领导、统一规划、统一管理。新区政府负责行政、社会事务管理，开发区管委会负责项目引进、经济管理创新，进一步明确行政主体，使开发区具有较大的决策权，以提高决策效率。

三是规范管理权限，赋予管理权力。按照“依法合规，能放则放”的原则，通过授权、委托等方式，将有关审批管理权和行政执法处罚权下放给开发区管委会，并随着法律、法规的调整而调整，确保管委会代表政府在区内行使经济管理权限和相应的行政管理职能，增强开发区自主管理能力，提高运行效率。

四是完善组织架构，确保精干高效。按照机构精干、办事高效原则设立管理机构，科学设置岗位，保持机构精简，强化招商、项目、融资等服务的内设机构，保证重要内设机构在开发区的主导地位。对开发区内所有人员的人事管理，均实行“五制”管理，即身份档案制、全员聘用制、岗位竞争制、以岗定薪制、绩效考核制。区内人员原身份性质、编制性质、职务职级、职称、工资标准均作为档案保留，这有利于形成人才能进能出、能上能下的用人机制，最大限度地配置好区内人才资源，充分调动人员的积极性。