浅议事业单位的财务控制

刘利君

摘要：为了强化对事业单位的管理，事业单位内部控制越来越多的受到人们的关注。财务控制作为内部控制的有机组成部分，在保证事业单位经济活动合法合规、资产安全和使用有效、财务信息真实完整，有效防范舞弊和预防腐败，提高公共服务的效率和效果方面起到不可或缺的作用。文章从控制论入手，对事业财务控制的定义和特性进行了概括，并论述了事业单位内部控制的作用和手段。

关键词：事业单位财务控制 定义 特征 作用 手段

随着《行政事业单位内部控制规范（试行）》的发布实施，事业单位内部控制也逐步走向规范化，财务控制作为事业单位内部控制的核心内容之一，应当受到高度重视。有效的财务控制可以使事业单位内部控制实现其战略目标，而无效的财务控制不仅不能帮助事业单位实现其战略目标，反而会造成资产的损失，甚至会导致舞弊和腐败，严重影响事业单位效能的发挥。因此认识财务控制的重要意义，强化事业单位财务控制手段对事业单位实现其战略目标有重要的作用。

一、财务控制的理论依据及定义

（一）财务控制的理论依据

“控制论”一词最初来源希腊文“mberuhhtz”，原意为“操舵术”，即掌舵的方法和技术。在古希腊哲学家柏拉图的著作中，经常用它来表示管理的艺术。在控制论中，将“控制”的定义为了“改善”某个或某些受控对象的功能或发展，需要获得并使用信息，以这种信息为基础而选出的、于该对象上的作用。1948 年，美国应用数学家诺伯特·维纳发表了著名的《控制论——关于在动物和机器中控制和通讯的科学》，维纳把控制论看作是一门研究机器、生命社会中控制和通讯的一般规律的科学，是研究动态系统在变的环境条件下如何保持平衡状态或稳定状态的科学，从此以后控制论的思想和方法几乎渗透到了自然科学和社会科学的所有领域。

（二）财务控制的定义

参照控制的定义，我们可以将财务控制定义为在一个动态的经济环境中，运用财务信息和手段对经济活动的运行过程加以控制，确保经济活动正常运行，以期实现经济组织的战略目标。

二、事业单位财务控制的特性

事业单位（Institutional Organization），是指国家以社会公益为目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。财务控制作为内部控制的一个有机组成部分，其特征是由其服务的对象和总体控制目标所决定的。事业单位财务控制和企业财务控制在全面性、重要性、制衡性、适应性方面具有一些相同的特征，但因事业单位和企业有很大的不同，其内控目标也不同，事业单位财务控制有其特殊性。根据事业单位的性质和内部控制的目标可将事业单位财务控制的特性归结为以下几点：

（一）目标的非盈利性

事业单位不以盈利为目的，而是以公益为目的，其内部控制目标也以保证服务的效率和效果为先，财务控制的特性也不以盈利为导向，虽然事业单位也承担着国有资产保值增值的任务，但利润最大化并不是其战略目标。因此在财务控制的过程中较少的强调经济效益，较多的强调为社会公益事业服务的效率和效果。

（二）策略的预防性

预防性控制的目的是为了防止错误的出现和对资产的不当使用。事业单位的资产属于国有资产，保持国有资产的保值增值，防范国有资产的流失是事业单位管理层的重要职责，防范舞弊和预防腐败是事业单位的内控目标，因此财务控制策略也应以此目标为导向，更侧重于预防，其特征即表现为防御性。安全第一，防范为主是众多事业单位的经营理念，也集中表现了其防御性特征。

（三）制度的约束性

事业单位相对于企业而言，因其资产均为国有资产，因此受到的制度性约束更多，国家或上级主管部门在资产管理、对外投资、财政资金、政府采购等方面均有较为规范统一的约束，而财务控制的外部环境也离不开这些制度的约束，因此财务控制也应在这些制度的框架内进行。在制定相关内控制度时也应以国家或上级主管部门的相关制度为依据并结合自身的实际情况进行制度的完善和细化。

三、事业单位财务控制的作用

（一）战略目标的导航仪

任何经济组织都应该有其战略目标，事业单位也不例外，各级上级主管部门有其五年规划或十年规划，事业单位也有其发展规划。实现什么样的战略目标以及如何实现既定的战略目标均离不开财务目标的设定、管理。财务控制就是事业单位战略目标的导航仪，离开了财务控制，事业单位发展就失去了明确的目标和方向。

（二）风险评估的测量仪

“风险”是指暴露在各种可能增加损失可能性条件下的敞口。从内部控制的角度，可以将风险定义为某项威胁的发生的概率，乘以控制措施未能成功预算或检测到该项威胁的概率，再乘以该项威胁导致的损失额。风险评估旨在确定风险发生的概率及重要性程度，是内部控制的重要要素，及时识别、系统分析经营活动中与实现内部控制目标相关的风险，合理确定风险应对策略重要的手段就是财务控制，财务报告记录的可靠性就是风险评估的测量仪，财务报告记录越可靠，风险就越低，反之反是。

（三）规避风险的报警器

事业单位财务控制系统有一系列的财务指标，这些指标既可以用来衡量事业单位事业的发展的状况，同时也对事业单位存在的风险起到报警的作用。譬如，资产负债率和预算指标完成率这两项指标就是典型的预警指标，资产负债率过高说明事业单位的财务风险很高，有可能出现资不抵债的情形，其可否持续经营就要进行认真的评估，并采取必要的措施降低该比率，使事业单位脱离资不抵债的危险。预算完成指标，尤其对财政资金的预算执行进度指标也是事业单位预警指标，若财政资金的预算执行进度低，一方面说明项目进度执行缓慢，另一方面也可说明该项目在项目资金的申请时可能存在过多的申报项目资金。对于事业单位自身而言，预算执行进度低可能会导致财政资金被收回的风险。总之，这些财务指标对是预警风险起着重要的作用。endprint

（四）正常运行的稳压器

稳压器顾名思义就是稳压的作用，电压高了，它将电压降下来，电压低了，它将电压升上去。预算管理是正常运行的稳压器，他能缓解潜在存在的瓶颈问题，并将资源分配到最有效的利用的领域，起到稳压的作用。通过预算控制系统的控制，支出可以被控制在预算的范围内，避免出现交大幅度的波动，保持经济的正常运行。同时，财务会计政策的一贯性也能防止事业单位经济运行的大起大落。

（五）应急处理的灭火器

事业单位总会出现这样或那样的意外情况，财务系统往往是最后一道关口。比如在资金支付方面，各项审批流程均审批完毕后，发现目前的经济业务事项存在舞弊的嫌疑或重大的风险，这时只要财务部门拒绝支付款项，事业单位受到的损失就会大大的减少，在处理问题上保留一定的主动性。资金同样是事业单位的生命线，当资金匮乏时，财务部门利用借款等筹资手段来帮助事业单位克服暂时的困难。

四、控制手段

（一）预决算管理

预算是一个经济组织的营运计划和控制工具，它用来确定在一段时间内为实现目标所需要的资源和投入。预算控制是一个管理过程，目的是通过制定系统性的预算流程，协调相关方的努力和相关营运活动，分析实际结果和预算差异并向最高管理层提供适当的反馈，以确保预算目标的实现。预算的编制方法有很多，如权威式、参与式、混合式等，但这些方法事实上都介于完全权威性和完全参与式之间。成功的预算要与事业单位的战略保持一致，组织机构应当健全，预算流程相对独立，能够进行有效的资源配置，员工视其为规划、沟通、协调的工具，而不是压力或惩戒措施，预算一旦制定，就应该具有严肃性，在保持一定灵活性的情况下不能轻易变更，预算编制的成本标准应合理，这些要素都是保持预算控制系统有效的必要手段。与预算相对应，决算是对决算的一种信息反馈，决算真实、完整、准确、及时，有利于下一期预算的编制和执行，强化决算分析工作，以及决算分析结果运用，对形成建立健全单位预算与决算相互反映、相互促进的机制有重要的作用。

（二）审批流程

事业单位也应该建立有效的审批控制流程，明确各岗位办理业务和事项的权限范围、审批程序和相关责任，建立重大事项集体决策和会签制度，才能保证相关工作人员在授权范围内行使职权、办理业务。有效的审批控制既要考虑到资金的安全性，同时也要考虑到业务的效率性。过度严格的审批流程往往会影响效率，丧失机遇，而过于松弛的审批流程往往会给舞弊带来巨大的空间，从而成为滋生腐败的温床。因此，审批流程的设计和有效运行是财务控制系统能否发挥作用的重要组成部分。

（三）会计系统

信息系统按职能通常可以划分为两个组成部分，及财务会计系统和营运信息系统。财务会计系统包括事业单位财务报表编制中所用到的各种数据，它是一个数据池。有效的会计系统，要按照管理层的一般授权和具体授权开展经济业务，并如实记录各项经济业务的原始轨迹。会计系统可分为信息收集系统、信息储存系统和信息输出系统。信息收集系统是采集财务活动信息的过程，是会计核算工作的第一步。主要任务是设置账套、会计科目、填制与审核会计凭证；信息储存系统是归集、储存和积累财务活动信息的过程，主要任务是记帐、过账、结账；信息输出系统是加工、输出会计信息，形成会计报表的过程，主要任务是编制和输出财务会计报表，为财务分析和财务审计打下良好的基础。

（四）绩效考核

事业单位的绩效考核和企业的绩效考核有很大的不同，企业的绩效考核往往重点关注投资回报率、剩余所得、关键业绩指标（简称KPI（Key Performance Indication））、平衡计分卡等，而事业单位的业绩考核更趋向于国有资产保值增值、财政资金的使用效益、社会管理和公益服务方面取得的成果以及对职工福利的贡献等。只有建立“预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果有应用”的全过程绩效管理机制，充分调动广大干部职工的积极性，财务控制系统的效能才能有效的发挥。

（五）内部审计

内部审计的目的是评估内部控制政策和程序的设计、有效性及执行情况，并评估绩效质量。内部审计的范围可包括运行的结果，财务会计报表的可靠性、制止、侦查、调查腐败与舞弊事件，保护资产以及遵循法律和法规的要求。内部审计工作的开展应保持独立性和客观性，审计人员还应有一定的熟练程度和应有的职业判断，还应向管理层沟通审计的目标、范围以及结论、推荐建议和行动计划。内部审计一般包括财务审计、营运审计和合规性审计。财务审计就是对财务报表的审计，营运审计则是评估部门、流程的效率和效益，合规性审计则是对是否遵守现行法规制度以及专业和行业的标准进行审计。内部审计最终成果为审计报告，审计报告质量的高低可反映财务控制水平的高低。

总之，在事业单位改革的浪潮中，充分发挥好财务控制的五种手段，也就是财务控制系统的五个有机组成部分的作用，事业单位内部控制的目标就可以较好的实现，其战略目标也就随之实现。

参考文献：

[1]周在霞.内部控制[M].立信会计出版社 2009

[2]舒新国，程秋.财务规划、绩效与控制[M].经济科学出版社2012

[3]韦德洪，张星文.财务控制学[M].国防工业出版社2009endprint