我国遗产景区门票价格涨价热的冷思考*

2014-03-20张国超

湖北理工学院学报(人文社会科学版) 2014年6期

张国超唐培

(武汉轻工大学艺术与传媒学院，湖北武汉430023)

2014年4月10日前，被称为“中国最美丽小城“的湖南凤凰古城风景名胜区一直免费开放，如要参观古城内9 处景点，仅需购买148 元套票;但从2014年4月10日起，每个踏进古城的游客，不管是否参观景点，都将收取148 元门票。此次“捆绑式”售票、变相提高景区门票价格的举动，引发了社会各界对遗产景区门票价格上涨的关注和热议。因此，冷静地思考我国遗产景区门票价格涨价热的现象，分析背后深层次的原因，构建相关对策以促进遗产景区的可持续发展，具有重要的理论和现实意义。

一、我国遗产景区门票涨价及其理由

在国内遗产景区，凤凰古城门票涨价并非先例。实际上，早在2004年11月30日，北京故宫、天坛、颐和园、八达岭长城、定陵、长陵等景点门票就已开始涨价，随后，涨价之风在全国蔓延。在国内，我国的遗产景区门票价格已占城市居民人均月收入的7.6%，占农民人均月收入的32%［1］，大部分游客(特别是农民)可能被挡在遗产景区之外。和国外相比，我国世界遗产地门票占人均GDP(人均收入)为0.9%，日本为0，我国台湾为0，美国为0.05 %，加拿大为0.02 %，韩国为0.01%［2］。由此看来，我国遗产景区门票价格相对水平已成为世界第一。

是什么原因导致我国遗产景区价格逐年攀升?按照我国相关遗产景区所在的地方政府的解释，景区门票价格上涨理由大致有以下几种:一是票价过低，影响景区价值的体现;二是提高价格，可以限制参观人流量，保护景区文化遗产;三是现行票价难以弥补景区的资金缺口［3］。对此，我们可以逐条分析。首先，文化遗产具有历史、科学和艺术价值，是了解区域文明的重要载体，其价值的高低已经通过列入不同级别的文保单位或是否进入《世界遗产名录》予以体现。其次，遗产景区门票价格作为一种简单、有效的调控和治理手段，确实发挥了作用，这主要体现在:限制闲杂人员进入，创造优良的参观游览环境和秩序;调控参观游览人数以保护文物。虽然门票有以上两方面的作用，但并不是说通过门票价格的调整就完全可以解决以上问题。近年来的实践证明，在“假日经济”驱动下，仅靠提高门票价格控制参观人数的效果是有限的。第三点，据有关数据显示，我国遗产景区管理机构从景区门票收入中提取的维修费用比例并不高，反而是其它费用开支占了门票收入的大部分，甚至地方政府经常会从景区门票收入中抽走一部分去补贴地方财政。例如，泰山管委会的主要收入来自门票及景区内的其他经营性项目，管委会每年向市财政交纳部分收入，2004年，这笔上交款为7 000万元，以后逐年递增，遇到特殊年份可适当减少。2004年泰山索道收入约为门票收入的一半，这部分也作为公司经营收入，大部分并没有再投入景区的建设与遗产保护［4］。事实证明，在我国现有的文化遗产管理体制下，靠景区门票收入来弥补资金缺口的理由也是靠不住的。

二、我国遗产景区门票价格上涨的原因

既然上述理由都不能自圆其说，我国遗产景区门票价格上涨的根本原因是什么呢?笔者认为，遗产资源是一种公共资源，遗产景区门票价格不是由市场供需决定的，门票并不代表遗产资源和风景资源的市场价值，门票只能作为资源保护费用的补充。我国遗产景区门票价格持续上涨的首要原因在于遗产管理体制，即分级属地化管理。这种分级属地化管理的典型特征可概括为“条块结合、以块为主、多级委托、业务交叉”。这种体制的设计初衷是:在国家法律的统一约束和中央政府有关方针政策的统一指导下，在中央财政的有力支持下，各级地方政府承担保护本行政区内遗产资源的责任，开展有关业务工作，接受国家主管部门指导。在这种管理体制下，地方政府承担了管理文化遗产的事权，即充分的责任主体，但财权却掌握在中央政府手中。在中央财政不足和法律制度供给不足的情况下，地方政府纷纷把提高遗产景区门票价格作为弥补遗产保护资金甚至地方财政的重要来源。

实质上，类似凤凰古城这样把遗产景区门票收入作为地方政府财政收入和企业经营性收入的做法，混淆了遗产资源(公共资源)与一般资源的属性，违反了《国务院关于加强文化遗产保护的通知》中关于“不得将文物作为或变相作为企业资产经营的违法行为”的规定，彻底改变了遗产景区门票性质。这些做法的根源在于长期以来宏观决策部门对于遗产资源的性质认识不清，对于发生在遗产景区的分权管理体制听之任之，使本应该强有力行使的行政管理职能基本上处于不作为状态［5］。因此，只有地方政府真正履行遗产管理的责任，才能有效遏制目前遗产景区门票价格虚高的现象。

三、遗产景区门票定价的原则

遗产景区管理取决于遗产景区的管理宗旨。国外学者Garrod 与Fyall 经过调研，列出了遗产景区管理的八大宗旨［4］(如表1所示)。

表1 遗产景区管理的八大宗旨

由表1 可知，文化遗产资源具有独特性、不可再生性、不可替代性等公共属性，是一种特殊的公共资源，为了实现遗产的代内公平和代际传承，“保护”是遗产景区的第一宗旨。“可进入性”主要表现为门票，其目的主要在于“让人们有机会享受遗产的利益，要防止因为过度使用带来的破坏”，其涵义不外乎有三点:让人们享受遗产带来的利益，主要表现为接受遗产带来的教育效益;为保护而调节游客流量;门票价格不能太高，否则低收入群体将失去受教育的机会。可见，遗产景区门票设立的首要宗旨在于满足公众在提高生活情趣、增长知识、接受教育等方面的需要，每个人都拥有参观、欣赏的权利，唯此遗产才有保护的必要。换言之，遗产景区门票价格承载着景区遗产资源的公益性，要以福利性和公益性为主，兼有经营性，不应以赢利为目的。

因此，遗产景区应按照有利于教育、保护和适度开放的原则确定门票价格，经济收入不应是其追求的主要目标，门票收入只能作为遗产保护资金来源的一部分，更主要的来源还是靠政府资金以及社会捐助。遗产门票定价应充分考虑公众的承受能力，按适当补偿费用的原则确定，即根据保护维修成本等于门票收入加财政拨款与社会捐助的原则确定门票定价格，也就是零利润是定价的原则［6］。这种定价原则，也与下文所述国外世界遗产景区门票降低，甚至免费开放的趋势是一致的。

四、美国和意大利遗产景区门票定价的经验

正是根据上述定价的原则，美国和意大利在长期的遗产管理中探索出遗产景区门票定价的经验:通过财政拨款、捐赠、基金、彩票等多重调控，不断降低景区门票价格，甚至以众多遗产景区免费的方式，吸引本国民众走进遗产景区，鉴赏遗产所承载的价值，提高文化遗产保护意识。

美国法律规定所有国家公园门票最高不能超过20 美元，年卡费用最高为50 美元。各公园每年都可以向国家公园管理局申请对门票价格进行微调，但需要提出足够的理由(最主要的理由是物价上涨)。按照立法规定，各公园的门票与娱乐项目收费80% 可以留在公园用于支付公园的维护和管理开支，其余20%上交国家公园管理局统一支配，用于援助不收费的公园［7］。在公园预算中，门票收入所占比例不是很大，维修资金主要依靠政府的财政拨款。政府一般不会通过提高门票价格的方式限制客流量，而主要通过限制门票销售数量、规定参观时间段等调节手段来限制游客数量，以达到保护遗产的目的。

意大利遗产景区门票价格的制定均由政府文化遗产部决定。文化遗产部内设门票价格管理委员会，由7 名来自考古、艺术、建筑、环境等不同领域的委员组成。一般情况下，门票价格在8 ～10 欧元之间，均在一般民众的承受范围之内。例如，1997年以前，古罗马斗兽场一直免费开放，即使现在门票价格也不到5美元。意大利遗产景区门票价格一般保持稳定，只有在景区的历史价值发生变化，维持景区正常运转的水、电、能耗明显改变，以及环境因素导致的维护成本发生变化等情况下，才考虑对景区门票价格进行调整。景区门票价格调整的程序是:各地方政府主管部门必须充分酝酿，提出可行性建议并通过文化遗产部门票价格管理委员会审批［2］。这样，价格调整的最终决定权始终掌握在中央政府而非地方政府手中，在一定程度上杜绝了门票价格随意调整的乱象。意大利还要求所有景区门票收入上交国家财政，然后再根据遗产保护的需要从国库中统一支取，这种“统收统支”的做法在一定程度上提高了资金流向的透明度，确保资金用于遗产保护。同时，政府还出台税收优惠政策，吸引企业慷慨解囊，投资修缮文物，弥补文物保护资金的不足。目前，意大利用于保护、修缮旅游景区和文物古迹的资金中，约有65%来自政府财政，其余的则通过发行彩票、接受捐赠等途径获得［8］。

美国和意大利“政府为主、分级负责、社会参与”的遗产管理体制是遗产景区门票价格保持低廉的重要原因。这种体制的特征在于:中央政府财力雄厚，在保证实现遗产管理财权和事权的对称的前提下，地方政府的牟利动机能够被较好地抑制;遗产管理机构均是非营利性质;以法律的形式对遗产资源的性质规定、保护原则、管理体制和财政支持做出明确、详细的可操作性规定，且执行较为有力;社会力量介入遗产经营管理，并在扩大保护范围、拓展遗产维护资金来源、提高服务质量和补充行政管理体制力量匮乏上发挥了重要作用［9］。

五、我国遗产景区门票价格制定的思考

综上所述，我国目前的遗产管理体制是导致遗产景区门票价格上涨的根本原因，而美国和意大利的遗产管理体制则保证了遗产景区门票价格的稳定和低廉。但中国目前独特的国情(中央政府财力有限、遗产法律建设滞后、文物执法不严等)决定了我们不可能简单地模仿美国和意大利的遗产管理体制，而需要在一个较长的时期内探索建立具有中国特色的遗产管理体制。就目前而言，从公平的角度出发，我们应当参照上述遗产景区定价的原则，汲取美国和意大利在遗产景区定价方面的经验，尽快地降低国内遗产景区门票价格。笔者认为，具体可以从以下几个方面着手。

(一)立法监管遗产景区门票价格

我国目前尚未出台《世界遗产法》和《风景名胜法》，对遗产景区的公共资源性质没有明确的规定，当然也没有关于其它事务(包括门票)的原则性规定。在目前的遗产管理体制下，法律政策的缺失和地方政府牟利的冲动加剧了我国遗产景区门票定价混乱、价格畸高的状况。而法律的迟迟不出台和遗产管理体制改革的滞后，又源于国家决策层对遗产资源性质长期认识模糊、未形成共识，因而得不到应有的重视［10］。同时，在遗产景区票价格畸高的背后，还存在诸如以企业经营取代资源保护管理、遗产景区管理政企不分和事企不分、重收费轻保护、遗产资源频遭破坏等一系列问题。所以，在当前遗产管理体制下，中央政府应高度重视遗产资源的保护管理工作，加快出台有关遗产景区的法律法规，以法律形式明确文化遗产资源的性质、功能与经营管理宗旨，根据遗产资源的性质、功能与宗旨制定相应政策。在核定机构性质时，要明确其非营利性机构的性质，在经费上给予保障，而不是让其自收自支。

(二)完善门票价格听证制度

所谓门票价格听证制度，就是建立由各相关领域专家、政府官员、民间组织和遗产周边社区群众、游客等组成的遗产资源保护监督委员会，定期或不定期地对遗产景区的保护管理工作进行评估，从而控制高票价，为逐步扩大优惠票制和免费制创造条件。目前，遗产景区管理机构多是地方政府派出机构，其与地方政府是利益共同体，而价格听证主要是这些政府部门在起主导作用，以致往往流于形式。令人欣慰的是，2013年4月25日，十二届全国人大常委会第二次会议表决通过了《中华人民共和国旅游法》。旅游法对于景区门票涨价的问题作了明确规定:要求景区在醒目位置公示门票价格、另行收费项目的价格及团体收费价格;要求景区提高票价应当提前6 个月公布;利用公共资源建设的景区的门票以及景区内的游览场所、交通工具等另行收费项目，实行政府定价或者政府指导价，严格控制价格上涨;拟收费或者提高价格的，应当举行听证会，征求旅游者、经营者和有关方面的意见，论证其必要性、可行性。这些规定都有助于遏制景区随意定价和门票过高等问题。法规虽然出台，但关键在于执行。我们应该制定切合实际的价格听证会代表产生办法和规定，使价格听证会代表的代表性更强;要扩大价格听证会的范围，疏通意见反馈渠道，使价格听证会的覆盖面更广;要建立完善的法律监督、审计监督、舆论监督体系，使价格听证会的透明度更高;听证的举办机构必须要完全中立地完成听证的每一个程序，减少对被听证部门的影响［2］。

(三)拓展遗产保护资金社会融资渠道

作为具有五千年文明史的发展中国家，我国遗产资源丰富，数量较多，但国家财力有限，完全依赖国家财政拨款和景区门票收入，遗产景区很难获得足够的保护资金。因此，我们必须借鉴美国和意大利遗产保护资金的融资经验，多方筹集资金，减少遗产景区对政府资金投入和门票收入的依赖。只有具备充足的遗产保护资金，遗产景区才有可能降低门票价格。近几年，许多地方政府颁布和修改的地方文化遗产保护法规中都提出了寻求多渠道筹集保护资金的思路，但是在具体操作方式上缺乏详细的规定。根据美国和意大利的经验，拓展遗产保护资金社会融资渠道，可以考虑采用以下几种方式:第一，通过差别税收政策为遗产景区管理机构提供税收减免。遗产景区管理机构属于非营利性机构，在我国遗产保护资金普遍不足的情况下，税收政策也应该大幅度、实质性地降低各项税收的税率，以支持这项公益性事业的发展。第二，利用税收优惠政策引导社会资金投入遗产景区维护。政府可以通过方向明确的税收政策，有效地将个人和企业的资金引入到遗产保护领域中来。目前，为支持公益性文化事业的发展，我国也制订了相应的税收优惠措施，但这些政策的规范性和执行力度有待加强。第三，通过非营利性的遗产基金会融资。目前，由于我国有关非营利性组织的法律法规不健全、管理体制不顺畅、身份认定制度不完善等原因，作为非营利性组织的遗产基金会还不普遍，政府应该在完善相关法规、理顺管理体制、加强监管引导的基础上，帮助建立文化遗产保护基金组织，以此改善遗产景区保护资金欠缺的状况。

(四)建立遗产景区分级管理制度

针对现有管理体制存在的诸多弊端，很多学者建议在中国成立国家管理局(委员会)，直接集中管理各类世界遗产。这种管理方式固然有其优点，在当前的行政格局下，要将原来散置于不同部门手中的行政职责统一起来并非易事，这不仅会对地方政府造成极大的冲击，也难以实现权力从各分管部门的平稳转移。另外，实行垂直的管理体系，必然会设立很多独立的地域单元，在行政区划方面存在制约，对解决当地社区的搬迁、安置等问题，也面临困难［11］。因此，建议设立国家世界文化遗产保护管理工作协调领导小组，由国务院领导同志牵头，有关部门负责人参加，或建立世界文化遗产保护管理部际联席会议制度，负责协调解决世界遗产保护和管理中的重大问题。世界文化遗产所在地省级政府成立相应的保护管理工作领导协调机构［12］。在此基础上，我国的世界遗产管理可实行分级管理制度，以改变目前文化遗产地由县级或者乡镇进行管理，甚至出现由数个市、县割据管理的局面，逐步解决管理层次过低、多头管理、综合管理水平不到位的问题。可以按照一定的评价标准比如遗产价值的重要程度、对公众所具有的文化与教育价值的大小，以及利用和开发状况等划分为国家文物局直管单位与省级政府管理单位，原则上省级以下单位不再拥有对世界文化遗产的管辖权［13］。这在一定程度上会抑制属地化管理中因管理层级过低带来的门票价格上涨问题。

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