论标准化在行政执法中的重要性

•中山市质量技术监督局编码所 臧兴杰 王识傅 欧慧敏 广东省珠三角电力有限公司 秦福海

国家质检总局局长支树平在全国质检系统依法行政工作会议上曾经明确提出，“规范行政权力，是建设法治质检的最直接体现”。行政执法标准化，就是用明确的职责体系和科学的运作程序规范具体执法行为，用细化的自由裁量规则压缩执法权力的弹性空间，用严格的执法监督纠正制度落实的执行偏差，实现从一般的行政执法模式，向真正意义上的法制化执法模式转变。

但是在新的历史条件下，尤其是面临经济体制深刻变革、社会结构深刻变动、利益格局深刻调整、思想观念深刻变化的新形势，基于政府多元化目标决策与行政执法主要目的之间在一定程度上存在着矛盾以及相关体制机制、利益驱动等因素，主要体现在行政执法领域，存在职责不清、重权力轻权利、重管制轻服务、重查处轻预防、重结果轻效果等问题，有法不依、执法不严、违法不究、粗暴执法、渎职失职和执法腐败等行为仍旧在较大程度上存在。因此，对行政执法行为进行标准化就显得尤为迫切。

相关定义

1.标准和标准化

所谓标准，指在一定的范围内获得最佳秩序，对活动或其结果规定共同的和重复使用的规则、导则或特性的文件。当标准适应时代的需求时就会促进经济社会的发展，反之则会阻碍经济的发展。

对实际的或潜在的问题制定共同的和重复使用的规则的活动，称为标准化。它包括制定、发布及实施标准的过程。标准化的重要意义是改进产品、过程和服务的适用性，防止贸易壁垒，促进技术合作。“通过制定、发布和实施标准，达到统一”是标准化的实质，获得最佳秩序和社会效益则是标准化的目的。标准化受生产力发展水平的制约，同时又为生产力的进一步发展创造条件。

2.行政执法的概念和特征

行政执法是指建立在近代国家权利力的立法、执法、司法三分立的基础上的国家行政机关和法律委托的组织及其公职人员依照法定职权和程序行使行政管理权，贯彻实施国家立法机关所制定的法律的活动。

行政执法具有以下特征：执法主体的法定性和国家代表性、执法的主动性和单方意志性、极大的自由裁量性。

3.标准化和行政执法的关系

（1）标准是行政执法的重要基础

目前我国标准体系分为国家标准、行业标准和企业标准，要求企业在生产过程中必须以标准作为生产依据。而行政执法，包括计量、质量、标准、特种设备等方面，都要以标准作为技术依据。行政执法涉及方方面面，这就要求行政执法人员对各行各业都要有一定的了解，技术执法已经成为现代执法的总体趋势，要求执法人员对不同的行业都要有一定的认识。

（2）标准化法律法规为行政执法提供法律依据

标准是技术准则或者管理准则，行政执法以法律法规为依据。我国自从设立标准化管理部门以来，国家相继出台了多项法律法规，国家质检总局也出台了标准化规章和规范性文件，一些地方政府还制定了多项条例和管理办法，这些法律法规都是以标准为重要内容，使得标准化执法有法可依。以笔者所在的广东省为例，相继出台了《广东省标准化监督管理办法》、《广东省商品条码管理办法》等一系列规范性文件。因此，标准化领域为行政执法提供了大量案源，如果离开标准，执法就难以进行，有些法律法规就难以得到贯彻执行，行政执法就会落空。

（3）行政执法保证质监部门更好地履行标准化监管职能

第一，行政执法是推进标准化工作的有力保证。首先，执法监督是实现标准化目标的前提条件。其次，我国是专利大国，国内专利申请量和授权量逐年增多，国际专利授权申请量连续多年居世界前列。再次，我国加入W TO后，对我们标准化工作既是挑战又是机遇，企业在生产和管理中积极采标与国际惯例接轨。消除贸易技术壁垒，是当前生存发展的大计，也是标准化行政主管部门面临的重要挑战，积极开展采标工作和深入贯彻实施采标标准的惟一出路就是加强标准化监督和执法，彻底改变有些企业认为拿到采标证书就完事，轻实施重形式的思想，通过监督，切实推动我国技术进步和技术发展。

第二，行政执法促进标准体系的改善和各项工作的开展。首先，执法监督是标准化得以实施的重要保障。其次，行政执法是检验标准、完善标准的重要手段。一项标准制定后是否具有先进性，是否与技术和生产情况相适应，只有通过行政执法才能得到有效的反映，并将执行情况反馈到标准的制定发布机关。再次，标准化工作点多面广，农业标准化示范区、专业镇，产业集群镇、地理标志保护产品、服务业标准、旅游业标准等等都是标准化工作的重点。但因我国社会信用体系尚不完善等原因，假冒伪劣产品仍然猖獗，只有通过行政执法进行严厉打击，才能起到震慑作用，为标准化工作的开展创造健康良好的社会氛围。

行政执法的现状

由于行政执法所具有的被动性与功利性两大顽疾，导致破坏市场秩序、危害公众合法权益的违法事件屡禁不止，公众对行政执法现状极度不满，对政府行政执法能力产生怀疑，在某些领域行政执法的威信正遭遇空前挑战。行政执法现状主要表现在以下3个方面：

第一，滥用权力乱收费、乱罚款、乱摊派等“三乱”违法行政现象严重。有的行政执法部门为了自身利益擅自发文，非法向相对人设定义务，规定收费、罚款等项目，侵犯相对人的合法利益；更有甚者以非法吊销许可证、执照，责令停产停业，没收财物等做法违法行政。

第二，行政执法人员素质参差不齐，执法水平不高。我国目前行政执法单位中有相当一部分人员不是相应法律专业学校毕业，绝大部分执法人员是半路出家，对工作中需要具备的相应法律知识还很缺乏。加上在加入到执法工作后，部分工作人员又没有系统、全面地接受相应的岗位技能培训，相关法律知识掌握得不够全、不够细，从而造成执法水平不够高。

第三，执法主体过于分散。执法部门之间职责不清、互相扯皮等现象严重。各部门各自为政，分散执法，责任不明，互相推诿，互相扯皮，效率低下。

行政执法现状的原因分析

针对以上问题，进行逐步分析，主要是由以下几个因素引起的：

第一，落后行政观念的消极影响。行政权力来源于人民的委托，其行使的目的在于服务人民。依法行政首先是依法治官、依法治权，行使的目的在于服务人民。行政机关工作人员只有牢固树立权力本原意识，才能摆正自己和人民群众的关系，才能真正做到依法行政。

第二，行政体制的阻碍因素。目前行政执法存在的问题可以从体制的缺陷中找到其深层原因，一方面，与市场经济发展相适应的新的行政管理体制正在建立和完善中；另一方面，长期以来在我国行政管理领域形成的与计划经济相适应的行政管理体制仍在起作用。这种旧的行政管理体制存在着权责不清、关系不顺的弊病。

第三，缺乏有效行政执法的监督措施。当前，我国在行政执法领域中的问题十分突出，有法不依、执法不严、违法不究的现象大量存在，以言代法、以权压法、知法犯法、徇私枉法时有发生。主要是责任追究不到位，责任追究是行政执法监督的有机组成部分，是执法监督强制力和约束力的体现，同时也是目前执法监督体系中最为薄弱的环节。

第四，社会环境因素对行政执法工作的影响。社会上一些从事走私贩私、制假贩假、偷税漏税等违法犯罪行为的人员，千方百计在行政执法队伍当中寻找保护伞、代言人，用金钱、美色等各种方法拉拢执法人员。有相当一部分公民法律意识和法制观念淡薄，自觉遵守法律、维护法律的觉悟还不高，对行政执法机关的执法活动缺乏理解和支持，甚至阻挠执法人员正常执行公务。

行政执法标准化的必要性以及可行性分析

1.行政执法标准化的必要性分析

在我国，行政执法是政府大量的、日常性行政活动，与企业和人民群众的切身利益密切相关。经统计，在我国，约有80%的法律、90%的地方性法规和全部的行政法规、规章都是通过行政机关来贯彻执行的。就广东省中山市而言，全市范围内31个具有行政执法实施主体资格的市属行政职能部门或法律法规授权组织行使的行政执法职权就达7 800多项，每年实施的行政执法行为更是数以万计。

2.行政执法标准化的可行性分析

国家标准是行政执法标准化工作的技术基础。根据国家标准化管理委员会为贯彻落实国务院办公厅《关于加快发展服务业若干政策措施的实施意见》（国办发〔2008〕11号）和国家标准化管理委员会、国家发展和改革委员会等六部委联合印发的《关于推进服务标准化试点工作的意见》（国标委农联〔2007〕7号）等文件的相关要求，该项目将在行政执法领域开展标准化体系建设，以GB/T 24421《服务业组织标准化工作指南》系列标准为指导，建立行政执法通用基础、服务提供、服务保障等3个母体系。

行政执法作为一种国家对社会和公民生活的干预，它提供的范围和深度反映了国家干预的广泛程度；由于其保障社会和公民的基本生活运行，因此范围、程度和方式都比较明确，政府和行政执法部门的保障方式使得行政执法具有标准化的可能。

中山市法制局在2011年10月出台了完整的《行政处罚自由裁量量化标准（上、下）》，将中山市2 600多项行政处罚事项，量化为行政处罚裁量档次7 800多档，精细地规定每一种行政处罚行为的标准，以实现对基本相同的行政违法行为实行一把尺子衡量，一个标准处罚。此种做法不但开广东省之先河，在全国也居于领先地位。同时，这也为中山市行政处罚自由裁量权标准化管理及执法监督系统建设奠定了良好的信息化基础。

行政执法（行政处罚）标准化工作流程

网上办案子系统的功能主要包括：立案登记、调查取证、案件审核和复核、处罚决定书制作、执行、结案归档。该子系统主要将执法业务处理的关键环节实现电子化，使每一宗案卷网上留痕，防止网外循环，并提供相关数据分析功能。目前，诸如公安交警、公安消防、交通等部门已经内部实现了处罚流程电子化、信息化，然而也存在一些部门暂未实现处罚过程的信息化，为了更好地对处罚过程做到标准化监控，系统将从行政处罚的源头——立案登记和关键环节——制作处罚决定书进行监控。系统将通过行政执法人员对案件的描述，自动匹配处罚条款，当实际处罚结果与系统匹配处罚条款出现明显不一致的时候，系统将发出内容异常和结果异常告警，提醒法制和监督部门监督人员对异常情况进行实时监督和必要干预。工作流程如图1所示：

图1行政处罚程序岗位操作流程示意图

1.立案登记

案件基本信息，包括当事人类型（法人、自然人），姓名（单位名称）、联系电话、地址，案件类型，案件来源、案由、违法时间、违法地点、执法机关、违法情节描述。

2.调查取证

执法部门根据案卷内容，指定人员进行调查取证并将相关信息（地点、时间、人员、图像、声音、影像等）反馈至系统，完成调查取证工作。

3.告知与听证

执法部门根据案卷内容，指定人员进行处罚告知，并将告知当事人接收告知后是否愿意接受处罚的结果反馈给系统。如果用户有听证要求的，也应将听证结果反馈至系统。

4.案件审核与复核

执法人员就调查取证取得的相关信息，在听取涉案相对人的陈述申辩后，根据相关法律法规规定和本部门行政处罚自由裁量权标准的规定，对案件提出处理意见，并将相关信息上报至系统，在系统上完成本部门的案件审核程序和对有需要的案件进行复核。

5.处罚决定书制作

执法人员完成案件审、复核后，可即时制作标准规范的行政处罚决定书，同时在完成行政处罚决定书制作后通过手机短信通知当事人，并按规定将处罚决定书送达当事人。

6.结案归档

执法人员将每一宗案卷进行结案归档，系统自身具备电子档案功能，可以随时查询案件处理全过程的文书。

针对以上的每个环节制定相应的标准规范，主要从以下几个方面着手编制：违法行为描述，法律规定，处罚依据，标准实施。

法规、标准、合格评定三者形成，法规是原则性刚性规定；标准是落地执行路径；合格评定则是验证标准是否准确执行并符合法规要求，验证行为是否符合标准的要求以及是否具备声明标识规定。

行政执法只有结合标准，才能使得执法过程更加人性化，更加和谐、健康、规范开展。总之，开展行政执法标准化工作既是当前政府部门面临的紧迫任务，也是我国全面打造高效能政府的不二选择。行政执法中大量工作重复性出现的特点为标准化工作提供了良好的舞台，而标准化也将用其统一、规范、简化、优化的处理机制为行政执法节本增效。