省直管县改革、财政分权与地方公共教育供给

吕凯波

（上海财经大学，上海 200433）

一、引言

自浙江省率先推行省直管县财政管理改革以来，作为一项向县级政府财政放权制度创新的省直管县财政改革纷纷被其他省份效仿。对此，中央政府也出台了一系列文件来推进这项改革以完善地方政府间的分配关系。不过，在改革目的上中央政府和地方政府存在很大的分歧，不同地方政府间改革目的也不尽一致。中央政府认为省直管县改革最大目的在于促进县级政府转变职能以更好地提供公共服务，而绝大多数地方政府却把促进县域经济发展放在了第一位置，希望能像浙江省一样通过放权改革提升县域经济实力。当然也有山东、湖南、广东等少数几个地方在推动试点改革中明确提及要转变政府职能、推进基本公共服务均等化。我们不能否定地方政府把县域经济增长作为省以下财政分权改革目的的合理性，但像安徽省和甘肃省把县域经济增长作为改革的目的却存在扭曲财政支出结构的风险。改革目的的分歧对地方政府深化省以下财政管理体制改革造成了很大的困惑，基层政府是按照中央要求放弃既定目的而转向公共服务提供，还是按照既定方向推进改革而不顾中央要求，抑或是将两者同时纳入改革目的?不管地方政府怎样抉择，省直管县改革中都存在两股不同的牵引力——经济增长与公共服务提供。在长期来看，两股力量可能并不矛盾，但对于短期给定财力而言，两者却成为地方政府不得不权衡考虑的问题，即县级政府要在将更多财政资金用于建设性支出还是服务性支出上做出选择。在两股力量的交错作用下，省直管县式财政分权改革到底会对地方性公共服务提供产生怎样的影响?

分权被认为是促进地方公共品有效提供的手段，但在中国对于财政分权和地方政府公共品供给水平之间的因果关系，学术界却没有达成一致的意见。还有学者发出了“财政收入集权增加了基层政府公共服务支出吗”的疑问（左翔、殷醒民等，2011）。省直管县改革政策效应的不明朗不仅体现在对地方性公共服务提供上，也体现在政府规模上，如张永杰、耿强（2012）认为省直管县对政府规模的影响不显著，而郭庆旺、贾俊雪（2010）认为省直管县财政管理体制改革能够有效遏制县级地方政府支出规模过度膨胀的趋势。

本文将以公共教育为例，探讨省直管县改革与地方公共服务提供的因果关系。如左翔等（2011）所言，研究对象的选择成了现有财政分权方面相关文献的一个重要不足点。在当前的财政制度安排下事权层层下放到县乡政府，因此一个地区公共服务提供水平在更大程度依赖于省以下财政管理体制和县级财政能力水平而非中央与地方财政关系。尤其是在“分级管理、以县为主”的义务教育支出体制下，以省为对象研究财政分权与公共教育的关系可能会造成很大的偏差。以县级政府为研究单位和公共教育为研究对象来解开省直管县式财政分权改革之谜正是本文要解决的问题。具体而言，本文尝试着回答以下两个问题，第一是省直管县式分权改革有没有促进地方公共教育的提供?第二是为什么提高了或没有提高公共教育供给?

本文接下来的结构安排如下：第二部分在回顾省直管县改革与公共品提供、财政分权与公共品提供的相关文献的基础上提出本文的研究假设；第三部分是计量模型的设定、变量选择与有关数据的介绍；第四部分报告经验分析结果并给出相关解释；最后是本文结论及进一步的讨论。

二、文献回顾

关于省直管县财政管理体制改革与地方性公共服务提供的关系，理论上大致有两种看法。第一种观点认为省直管县改革改善了教育等公共服务水平，如雷晓康、方媛、王少博（2011）的研究结果表明无论是城乡义务教育经费投入，还是办学条件、教师水平，强县扩权改革通过改善地方政府公共服务供给能力促进了县级中心地区的义务教育水平的提升，有利于基本公共服务均等化的实现。王德祥、李建军（2008）认为省直管县财政改革在简化财政层次的过程中规范了地方政府间财政分配关系，促进了县域公共品的供给。另一种观点就是省直管县改革反而恶化了服务性公共品的供给，如王闻、郑新业、赵志荣（2011）和刘佳、吴建南、吴佳顺（2012）分别基于河南省和河北省渐进式的省直管县改革的政策效应，认为在现行官员绩效考核情况下存在财政支出结构的激励扭曲，改革显著降低了教育等与当地居民利益密切相关的服务性支出比重。

省直管县制度变革是地方政府分权改革的又一重要举措，从本质上来讲，从2002年开始的省直管县改革和1994年分税制改革一样是调节政府间财政分配关系的制度安排，是一个集权与分权的问题。Tiebout（1956）和Oates（1972）认为相对于中央政府，地方政府不仅具有了解本地居民偏好的信息优势，也有进行制度创新的激励，因而向地方政府财政分权有利于地方性公共服务的供给。但在两者因果关系的实证检验中并不是那么明确，既存在支持Oates分权定理的证据，也有反对分权改进地方公共品提供的案例，尤其是在发展中国家的验证过程中结论更是不确定。以中国为例，不仅存在限制人口自由流动的户籍制度安排，也有使地方政府对人口流动反应弹性不足的税制设计，在种种因素作用下财政分权与地方公共品提供的关系不甚明朗。陈硕（2010）用万人中中小学生数衡量，认为财政分权改善了地方公共教育服务的提供。刘长生、郭小东、简玉峰（2010）认为财政分权总体上有利于提高我国义务教育的提供效率，但对公共教育服务均等化有负面作用。贾智莲、卢洪友（2010）和林江、孙辉、黄亮雄（2010）、成刚和萧今（2011）认为财政分权没有增进地方政府对教育的有效供给水平。从国外文献来看，大多数研究认为财政分权能够促进公共教育的提供，如Barankay和Lockwood（2007）基于瑞士的经验研究表明在控制了教育投入后，财政分权与教育产出显著正相关。①Iwan Barankay，Ben Lockwood.Decentralization and the productive efficiency of government：Evidence from Swiss cantons，Journal of Public Economics，2007（91）：1197-1218.Torberg Falch and Justina A.V.Fischer（2012）的跨国研究同样表明财政分权显著提高了教育支出的绩效，分权度越高的国家学生成绩表现也越好。

至于一些地方分权改革为什么没有改进地方服务性公共品的有效供给，从国内外文献来看，大致有以下三种解释：第一种解释认为公共品具有较大的外溢性，地方政府存在“免费乘车”的动机，尤其是像教育这种人力资本的投入，由于人才的自由流动而使得公共教育的外溢性很大，地方政府提供这类公共品的积极性不高，如Timothy Besley和Stephen Coate（2003）便采用了这种解释。第二种解释则认为地方政府提供公共服务不足的原因在于地方财政收入不够，加上缺乏专业技术和人才，地方政府没有能力满足当地居民对公共服务的需求，如 Richard CCrook 和 Alan Sturla Sverrisson（1999）在解释财政分权改革的反贫困绩效就认为分权效果取决于地方财政能力的强弱。第三种解释则认为分权背景下政府间竞争导致了公共品提供不足，如Eckhard Janeba和 John Douglas（2011）认为地方政府为吸引资本的税收竞争会降低公共品的提供。国内学者主要采取了分权改变支出结构的激励扭曲理论，如傅勇（2010）、李祥云和陈建伟（2010）、林江等（2011）认为财政分权与政治集权共同导致了政府官员的激励扭曲，出现了“吃饭财政—建设财政—民生财政”财政支出安排顺序，教育支出并不是地方政府优先考虑的对象。

对于财政分权为什么没有有效促进地方服务性公共品支出的既有理论解释大多认为是GDP导向的官员考核机制这一外力所导致的，即国内学者潜在地接受了国外“对地方政府进行财政分权能使地方性公共品供给更有效”的经典财政分权理论，认为GDP导向的官员考核机制只是财政分权扭曲公共支出结构的外生力量，变量间的相互关系可以表述为“政绩考核体制下县域经济增长压力+省直管县式分权改革→地方财政支出结构”。事实上，从各省推行省直管县试点改革的情况来看，在省以下财政分权改革中GDP导向的官员考核机制对公共支出结构的扭曲性影响已经发生了微妙的变化，其对支出结构的影响已经前移了，其相互关系可以表述为“政绩考核体制下县域经济增长压力→省直管县式分权改革→地方财政支出结构”。GDP导向的官员晋升压力迫使地方政府进行省以下财政分权改革，寄希望于省直管县能够促进县域经济发展，尤其是安徽、陕西、甘肃等中西部地区改革的经济性动机更强烈，如河南省委书记郭庚茂在2014年省两会时强调要以深化省直管县改革为契机解决阻碍生产力发展的因素，省管县要成为区域经济发展的战略支点，“改革的目的是为了更好地增强活力促进发展，更好地为人民群众谋福祉。因此，检验改革成败的标准归根结底是发展。”由于各省推行省直管县式分权改革大多为县域经济发展而非政府职能转变，把服务型政府建设作为省直管县式分权改革目的之一的只有广东、山东和湖南等少数几个省份。②吴木銮、王闻（2011）用静态面板数据模型探讨了省内财政分权的决定因素，认为一省经济发展水平与省内财政分权没有显著关系，影响省政府对下分权的是财政依存度、对外开放水平和人口密度，具体见《如何解释省内财政分权：一项基于中国实证数据的研究》一文，《经济社会经济体制比较》2011年第6期。虽然一省经济状况与分权关系不大，但县域经济的增长仍可能是影响县级财政分权度的重要影响。可以想象，扭曲性的财政分权制度设计很难会优化地方财政支出结构，在促进教育等地方服务性公共品的供给方面发挥积极作用。基于上述分析提出如下研究假设：服务于县域经济增长的省直管县式财政分权改革会降低县级政府提供公共教育服务的积极性。

三、模型设定与数据介绍

在Wen Wang et al.（2011）研究的基础上，我们构建如下回归模型来考察省直管县式财政分权改革对地方公共教育提供的影响：

其中，被解释变量eduspit表示第i个县在第t年的公共教育支出比重。省直管县虚拟变量reformit和财政分权度fdit是本文关注的两个关键解释变量。控制变量向量报告经济发展水平、工业化程度和中小学学生人口比重，λt代表年份固定效应，用以控制各县（市）不可观察的依时间变化的差异性。εit是误差项，被假定为0均值且不存在序列相关。

被解释变量公共教育的衡量方式有很多种，但大致可以分为两类，第一类用教育投入来衡量，如教育支出占地方财政支出比重（傅勇、张晏，2007；刘佳等，2012）、教育支出占GDP的比重（罗伟卿，2010）、生均或人均教育支出（江依妮、张光，2008）；第二类则用教育产出来衡量，如生师比（周业安、王曦，2008）、入学率（乔宝云等，2005）、义务教育完成率（林江等，2011）、升学率（刘长生等，2008；郑磊，2010）等。为便于同刘佳等（2012）研究结论做比较，本文选取教育支出占地方财政支出比重作为公共教育的衡量指标。

本文的解释变量为省直管县式分权改革，用省直管县虚拟变量和省以下财政分权度两个来度量。①Torberg Falch，Justina A.V.Fischer.Public sector decentralization and school performance：International evidence，Economics Letters，2012（114）：276-279.省直管县虚拟变量采用0-1形式，如果某县在某年实现的是省直管县体制则当年该变量取为1，否则取为0。省直管县改革会导致县级政府的财权更大，但分权度的变化不完全取决于省直管县改革，还存在其他影响分权度的因素。至于改革是否导致了更高的分权度，我们可以简单比较“市管县”分权度与“省直管县”财政分权度的差异，如果省管县的分权度要高我们可以认为改革会造成分权度的变化。如表1所示，省直管县的财政分权度比市管县要高6.29%。引入分权度可能会扩大改革的影响，但不纳入财政分权变量又会存在计量经济学中另一个问题——遗漏变量偏误。综合考虑纳入财政分权度（存在测量误差）和遗漏重要变量偏误给估计结果可靠性带来的影响，本文纳入了财政分权度变量。如何衡量财政分权度一直是关于财政分权实证研究的焦点，不同的度量方式往往会导致截然不同的结果。与Barankay和Lockwood（2007）的度量方式类似，本文用县级人均财政支出/（县级人均财政支出+省级人均财政支出）来刻画分权度。

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控制变量中，经济发展水平和工业化程度是研究公共支出必须控制的两个变量。瓦格纳法则表明随着工业化和经济增长的实现，人均公共物品产出量增长速度大于人均收入的增长速度（Herber，1975；Bird，1971）。瓦格纳对公共教育的外部性作了肯定，认为社会对教育的需求会随着经济发展而变化，政府不得不为高效的教育服务安排必要的财政支出（Norman Gemmell，2004）。邹俊伟等（2010）的研究表明经济发展水平高的省份，地方政府重视教育投入，政府有能力也有动力去增加教育支出。②邹俊伟等.财政分权、转移支付与地方政府教育投入努力[J].中央财经大学学报，2010（1）：12-16.不过，也有研究认为经济发展与教育支出负相关，如罗伟卿（2010）的研究结果显示人均GDP水平与教育供给（财政性教育支出占财政支出比重）在1%显著性水平下显著负相关，地方政府为了发展经济而牺牲了教育的发展。③罗伟卿.财政分权是否影响了公共教育供给——基于理论模型与地级面板数据的研究[J].财经研究，2010（11）：39-50.我们用人均地区生产总值衡量经济发展水平，用第二产业增加值占地区生产总值的比重衡量工业化程度。

人口统计结构对公共教育支出也有不可忽视的影响。Amy Rehder Harris et.al（2001）的研究表明老龄人口比重对公共教育支出存在显著负面影响，虽然这一影响不大。Paulo Roberto Arvate（2001）基于拉丁美洲的研究也得出了类似的结论。①Paulo Roberto Arvate，Ana Carolina Pereira Zoghbi.Intergenerational conflict and public education expenditure when there is co-residence between the elderly and young.Economics of Education Review，2010（29）：1165-1175.考虑到我国老人与子女同居现象的普遍存在，老人“用脚投票”来选择公共支出结构的现象并不普遍，代际冲突也没有那么明显，本文转而采用在校生比重这一对公共教育支出影响更为直接的人口统计变量。郑磊（2008）验证了学生占总人口比重对教育支出的显著正效应。本文用小学在校生与普通中学生在校人数占总人数的比重来衡量人口统计结构，由于缺乏职业中学在校人数的数据而没有考虑职校生对公共教育支出的影响。

表1是各变量的基本统计描述结果，可以发现在972个观测点有695个处于市管县状况，277个处于省直管县状况，并且省直管县状态下的财政分权度、人均地区生产总值和工业化程度都明显高于市管县，而教育支出占地方财政支出比重低于市管县的教育支出比重。

本文选取河南省作为研究对象基于三点考虑，一是由于河南省下辖县（市）较多，且其渐进式的分批试点改革为评估省直管县改革的政策效应提供了一个很好的社会实验；二是由于笔者能获取各县历年教育支出数据的只有浙江、福建和河南三省，而其他两省下辖市县不多，且是在同一年份改革，不便于做改革前后的比较；三是郑新业等（2011）和王闻、赵志荣等（2011）也选取了河南省作为研究对象，本文结论可与先前研究做对比。样本范围为河南省2002年—2010年下辖县（市），并剔除了数据缺失的样本和由县政府改为区政府的样本。数据来源为历年《河南统计年鉴》和《中国县（市）社会经济统计年鉴》。

四、实证结果与分析

估计静态面板数据模型需要确定模型的设定形式，通常用Hausman检验或BP检验确定选择固定效应还是随机效应模型或者是混合回归模型。BP检验认为与混合回归模型相比，随机效应模型更合适。但在固定效应模型与随机效应模型做比较时，不论有没有控制年份固定效应，Hausman检验都拒绝了解释变量与模型随机误差项不相关的原假设，因此，我们认为固定效应模型更加可靠。为便于比较，我们也报告了随机效应模型的估计结果，具体回归结果见表2。

不论是否加入年份虚拟变量，固定效应模型的估计结果显示省直管县式分权改革对教育支出比重有显著的负面作用，其中财政分权变量在1%水平上显著，而省直管县变量在控制时间固定效应后在10%水平上显著。在没有考虑内生性问题的前提下，本文的研究假设得到了初步验证，这也与王闻（2011）的研究结论一致。另外，人均地区生产总值和学生人口比重对公共教育支出比重有显著的正面影响，与预期相符合。工业化程度的影响在没有控制时间变量时有显著的负面影响，而在控制时间变量后不显著。

在认为分权改革内生的前提下，我们应用动态面板数据对省直管县式分权改革与地方公共教育的关系再次进行检验，该方法的特征是把被解释变量的滞后项也放入控制变量中，以考察地方公共教育供给的惯性，即地方政府在做教育支出的预算安排时是否遵循了渐进主义的决策模式。考虑下面的动态面板数据模型：

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其中，eduspit表示第i个县在第t年的公共教育支出比重，eduspi，t-1和 eduspi，t-2表示其一期和二期滞后项。由于解释变量中包含了被解释变量的滞后项，不可避免的产生了内生性问题，用普通的回归方法难免会造成估计偏差。Arellano和Bover（1991）提出用差分GMM法来解决动态面板数据估计过程中由于存在变量内生性和样本异质性问题而造成的参数估计偏差，但该方法只对差分方程进行估计会损失样本信息量，而且对于时间跨度较长的面板数据工具变量的有效性会减弱。误差项不存在序列相关是差分GMM一致估计的前提条件，因此我们需要对此进行检验。在误差项不存在序列相关的情况下，误差项的一阶差分仍将存在一阶相关，但误差项的差分不存在二阶或更高阶的序列相关。结果显示，误差项的差分存在一阶序列相关，但不存在二阶序列相关，因此可以使用差分GMM。第（5）列和第（6）列估计方程各使用了97个和103个工具变量，需要进行过度识别检验，Sargan检验结果表明在5%的显著性水平上无法拒绝“所有工具变量均有效”的原假设。基于估计效率的考虑，我们还采用Arellano和Bover（1995）以及Blundell和Bond（1998）提出的系统GMM估计法。与差分GMM相比，系统GMM法同时利用了差分方程和水平方程的信息，其工具变量合理性检验和Sargan检验的统计效果会得到改善。

由于系统GMM估计方法是典型的工具变量方法，工具变量的选择对估计结果的稳健性十分重要。在具体回归过程中，考虑到省直管县式分权改革的内生性，我们将省直管县虚拟变量和财政分权度设为内生变量。由于适龄上学人口是既定的，我们将中小学学生占总人口比重为前定变量。其余的控制变量均被认为是弱外生变量，用它们的滞后变量作为内在的工具变量。

根据表中的结果，我们得出以下几个结论：

第一，教育支出遵循渐进主义决策模式，以往年度教育支出比重高的县（市），本年度教育支出占地方财政支出的比重也会高。当没有控制年份固定效应时，无论是差分GMM的估计结果还是两步系统GMM估计结果都表明上一年教育支出比重对本年影响为正，而两年前教育支出比重的影响为负，这可能是遗漏年份固定效应造成的。在加入年份虚拟变量之后，一年前和两年期的教育支出比重对本年教育支出比重的影响都为正，且在1%的水平上显著。这表明，地方政府在安排教育支出时遵循了渐进主义的决策模式，呈现了增量预算的特点。当然，这也是执行《教育法》相关规定的反映，“各级人民政府的教育经费支出，按照事权和财权相统一的原则，在财政预算中单独列项。各级人民政府教育财政拨款的增长应当高于财政经常性收入的增长，并使按在校学生人数平均的教育费用逐步增长，保证教师工资和学生人均公用经费逐步增长。”①《中华人民共和国教育法》第五十五条规定。

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第二，省直管县式财政分权改革降低了地方公共教育供给。在没有控制时间变量时省直管县改革与地方公共教育的估计十分显著，而在加入年份虚拟变量后，省直管县虚拟变量与公共教育的关系不再显著。财政分权度则不论在差分GMM估计还是系统GMM估计，也不论是否考虑年份固定效应都在1%的水平上显著。因此，可以说县域经济增长导向下的省直管县式分权改革降低了地方政府公共教育的供给，本文的研究假设得到了进一步验证，这不仅与静态面板数据模型的估计结果一致，也与王闻等（2011）和刘佳等（2012）的结论具有相似性。因此可以认为我国大多数地方政府在县域经济增长和通过地方性公共品的提供来改善民生的选择中大都选择了前者，在扭曲性的官员考核机制下造成了地方财政资金的错配，教育等公共服务支出虽然有《教育法》为保障，但仍出现了下滑的趋势。

第三，人均地区生产总值和学生人口比重与教育支出比重正相关而工业化进程与教育支出比重负相关。人均地区生产总值与教育支出的正相关性可能是地方政府践诺教育支出“追4”的体现①国家财政性教育经费支出占国内生产总值4%的指标是世界衡量教育水平的基础线，在1993年《中国教育改革发展纲要》中中央政府首次提出了财政性教育经费“追4”的目标。，虽然大部分县市与4%的目标值仍有一段距离，但随着省直管县体制改革的不断深入和县域经济的发展，这一距离在不断缩小。学生人口比重与教育支出比重的正相关也符合预期，财政支出的安排往往同人口统计结果密切相关，支出结果在某种程度上反映了不同群体的支出偏好，如同老年人口比重越高社会保障支出比重越高一样，学生人口比重高的县市，学生群体在预算安排中的“话语权”较大，相应教育支出比重会有所提高。工业化进程与教育支出比重的关系虽然与经典的瓦格纳法则、马斯格雷夫假定相违背，却体现出了省直管县式财政分权的基本特征，县级政府为了发展县域经济把大量财政资金用于建设性支出，以此推进工业化进程和经济结构的转变。尤其是取消了农业税之后，工业和第三产业成了地方政府重要税源，因而在县级地区出现了以牺牲教育为代价的工业化进程。

五、小结

本文基于河南省2002年—2010年的县级面板数据分析了省直管县式财政分权改革对公共教育供给的影响。模型估计结果显示县域经济增长导向的省直管县式财政分权改革扭曲了县级财政支出结构，使得地方政府在公共教育方面支出不足。

从回归结果来看，省直管县式财政分权改革虽然没有直接促进公共教育的提供，但却可能通过县域经济的发展这一中介效应作用于公共教育。根据才国伟、黄亮雄（2010）省直管县财政管理体制改革显著提高了县域经济的增长；郑新业、王晗等（2011）的研究结果表明河南省的省直管县改革对经济增长率的影响在10%水平上显著，政策效应为0.0133。而根据本文的回归结果县域经济发展水平与公共教育显著正相关，因而省直管县财政管理体制改革会通过县域经济发展水平这一中间变量间接作用于公共教育支出。虽然短期没有迹象表明省直管县改革对公共教育的正面影响，但改革带来的县域经济增长却会在长期对公共教育支出产生影响。

为进一步推动省以下地方财政管理体制改革，完善地方政府间财政分配关系，以便更好地发挥财政管理体制改革绩效，需要对改革目标进行重新定位。以县域经济增长为唯一目标或最主要目标的省以下财政分权改革不能有效解决基层政府公共服务提供不足的问题。由于内生于县域经济增长的省直管县改革已经形成，在短期内也很难改变地方政府激励机制，但在改革目的上达成共识，中央与地方形成合力是今后改革的一个重要方向，治疗省直管县改革中“疲劳症”需要上下级政府间政策目的的一致性。

〔1〕成刚，萧今.省以下财政分权、转移支付与基础教育供给——基于1994—2001年江西省县级数据的分析[J].教育与经济，2011（1）.

〔2〕陈硕.分税制改革、地方财政自主权与公共品供给[J].经济学（季刊），2010（7）.

〔3〕郭庆旺，贾俊雪.财政分权、政府组织结构与地方政府支出规模[J].经济研究，2010（11）.

〔4〕傅勇.财政分权、政府治理与非经济性公共物品供给——来自基础教育和城市公用设施的证据[J].经济研究，2010（8）.

〔5〕傅勇，张晏.中国式分权与财政支出结构偏向：为增长而竞争的代价[J].管理世界，2007（3）.

〔6〕贾智莲，卢洪友.财政分权与教育及民生类公共品供给的有效性——基于中国省级面板数据的实证分析[J].数量经济技术经济研究，2010（6）.

〔7〕江依妮，张光.中国省内财政分权的演进与农村义务教育投入[J].教育与经济，2008（3）.

〔8〕李祥云，陈建伟.财政分权视角下中国县级义务教育财政支出不足的原因分析[J].教育与经济，2010（2）.

〔9〕林江，孙辉，黄亮雄.财政分权、晋升激励和地方政府义务教育供给[J].财贸经济，2011（1）.

〔10〕刘佳，吴建南，吴佳顺.省直管县改革对县域公共物品供给的影响——基于河北省136县市面板数据的实证分析[J].经济社会体制比较，2012（1）.