完善我国食品安全法律制度的思考＊

胡君玖，刘 燕

（安徽医科大学人文社会科学学院，安徽合肥230032）

20世纪后期，影响食品安全的全球性恶性事件频频发生，尤其是近些年，国际上一些地区和国家频繁发生食品污染与中毒事件，日益引起各国关注。食品安全问题目前已经不是个别国家或地区的问题，而是国际性问题，并且已经成为了全球性的重大问题。就我国而言，改革开放以来，我国的食品安全经历了由数量安全向质量安全的转变，各地区、各部门不断强化和完善食品安全监督管理体制；大多数食品生产经营者诚信经营，社会责任感增强；消费者在遭受问题食品侵害时的维权意识也不断增强，这些促使我国的食品安全水平总体上逐步提高，食品安全状况也在不断改善。但是，环境污染、抗生素和激素残留、病原微生物控制不当、滥用和违规使用食品添加剂、假冒伪劣食品等情况的存在引发出各类社会问题，近期发生的食品安全事件如双汇瘦肉精案、台湾塑化剂风波、上海染色馒头事件等事件均显示出我国食品安全目前状况依旧不容乐观，与发达国家相比，我国的食品安全法律法规体系仍然存在较多问题。

一、我国食品安全法律制度存在的问题

目前，我国形成了以法律为基础，以涉及食品安全的大量技术要求和标准的法规为主体，并且由各省及地方政府关于食品安全的规章为补充的食品安全法律体系。这一法律体系为加强食品安全各个环节的监管，打击食品安全违法犯罪行为，提高我国食品安全水平打下了重要的基础。虽然我国的食品安全法律制度众多，但是其存在着监管体制不健全、法律体系不完备、食品安全标准不统一等问题，以至于我国的食品安全法律制度不能适应食品行业发展的形势，导致在对食品安全进行规制时常常会无所适从，从而引发了各种社会问题。

（一）我国的食品安全监督管理制度存在的问题

目前我国的食品安全监管采用的是多部门分段监管的模式，也就是在食品安全的各个环节有不同的监管主体，具体说来，国务院设立食品安全委员会，负责组织协调、统筹食品安全的监管；农业部负责初级农产品生产环节的监管；质检部门对食品生产加工活动和进出口活动进行监督管理；工商部门负责对食品流通进行监管；食品药品监督管理部门负责对消费环节的监管，卫计委负责食品安全综合协调、组织查处重大食品安全事故的责任［1］。从这种监管机制在实际运行中表现出的问题来看，各部门的监管职责难以划分明确，这就有可能造成各部门的监管盲点或者重复监管；任何一个部门都没有完整的食品安全监管权限，不能对食品安全的全程进行监管，这就会造成各部门各自为政，互相推诿扯皮，协调起来有困难，从而使监管效率低下，损害广大消费者和生产经营者的权益，如央视在3·15消费者权益日播出了一期《“健美猪”真相》的特别节目，其中披露了河南济源双汇公司收购使用含“瘦肉精”猪肉的事实，这一案件披露后，农业部门和商务部相互推诿责任，农业部门一边指责企业唯利是图，一面又忙于为自身开脱责任，辩白“只要是抽检自然会有漏洞”，“在屠宰场瘦肉精的监管不归农业部门负责，应该由商务部门主要负责”。这种完备的监管理论与实际的监管现实相去甚远的状况也正是我国食品安全法律制度存在的问题的一个缩影。

（二）我国的食品安全法律体系不完备

目前我国涉及食品安全监管的法律法规多达100余部，食品安全事故的频发和科学技术的发展，使人们对食品安全问题的认识不断深化，导致我国规制食品安全的法律制度暴露出很多问题，其完整性、系统性与协调性仍存在很大的欠缺，如在协调性方面，由于我国有关食品的法律法规立法主体不一，各项法律法规在其规制手段方面存在一定的冲突，致使执法主体执法时无所适从，而且一些不法分子也会打法律的“擦边球”，钻法律的空子。如《食品安全法》第85条第5款规定的经营病死、毒死或者死因不明的禽、畜、兽、水产动物肉类及其制品，由有关主管部门按照各自职责分工，没收违法所得、违法生产经营的食品和用于违法生产经营的工具、设备、原料等物品；违法生产经营的食品货值金额不足一万元的，并处二千元以上五万元以下罚款；货值金额一万元以上的，并处货值金额五倍以上十倍以下罚款；情节严重的，吊销许可证。而《动物防疫法》第76条中又规定违反本法第25条规定禁止屠宰、经营、运输动物或者生产、经营、加工、贮藏、运输病死或者死因不明的动物产品的，由动物卫生监督机构责令改正、采取补救措施，没收违法所得和动物、动物产品，并处同类检疫合格动物、动物产品货值金额一倍以上五倍以下罚款。由此可见二者的处罚程度规定的不协调一致，致使法律在执行中出现冲突。另外，我国虽然有关食品安全方面的法律制度数量庞大，但是立法时缺乏与国际食品法典的对比，导致条款相对分散，调整范围较窄［2］。如国务院的《生猪屠宰管理条例》，仅对生猪的定点屠宰、检验检疫作了规定，而对其他动物如牛、羊、狗等的屠宰仅仅规定由省、自治区、直辖市根据本地区的实际情况，参照本条例制定，并未由国务院做出明确的规定，这就为食品安全的监管留下了空隙，也让一些省市没有相关条例的不法分子有缝可钻。

（三）食品安全标准体系存在的问题

我国的食品安全标准有多种分类法，其中最常见的是根据指定主体进行的分类，包括国际标准、区域标准、国家标准、行业标准、地方标准和企业标准，截至目前为止我国已经制定公布303部食品安全国家标准，覆盖6 000余项食品安全指标［3］。虽说我国的前卫生部等8个部门制定了《食品安全标准“十二五”规划》和《食品标准清理工作方案》，对我国现行的食品安全标准进行清理，预计于2013年底完成清理工作，2015年底完成标准整合工作，但是就目前而言，我国的食品安全标准的制定仍有多套体系：卫生部负责制定卫生标准，质检部门负责制定产品质量标准以及对所有标准的审批，各个行业主管部门也有权制定本行业的行业标准，这些标准的涉及面互有重叠，而且因为各自的出发点不同，做出的规定又有些互不相同，造成我国食品质量标准的混乱，这就不仅使消费者感觉困惑，更使一些企业不知应执行哪一条标准是好，显示出我国食品安全标准欠缺权威性与统一性［4］。另外，我国的一些食品安全标准与国际标准差距还是很大，技术指标落后，在某些重要食品中有害物质的限量远远低于国际标准或者国外先进标准水平，这就使得我国食品出口经常会受到其他国家的贸易壁垒，被扣留或者退货，给我国的食品企业和我国的经济以及我国的声誉带来严重的负面影响。

（四）食品召回制度存在的问题

我国的食品召回制度起步较晚，我国首次的食品召回制度立法是2002年的《上海市消费者权益保护条例》中规定的商品召回制度，2007年7月国家质量监督检验检疫总局局务会议审议通过《食品召回管理规定》，2009年，我国《食品安全法》第53条规定了国家建立食品召回制度。据这些法律规定，我国的食品召回制度存在以下问题，一是召回的缺陷食品范围较窄，一些发达国家如美国实施分等级的缺陷食品召回制度，召回的缺陷食品不仅包括有害食品还包括本身无害但是有瑕疵的食品，而我国召回的是有证据证明对人体健康已经或可能造成危害的食品，范围较窄；二是食品召回的监管执行力度不够，如《食品召回管理规定》明确要求对被召回的食品采取无害化处理措施，不得将无害化处理后的产品重新用于食品的生产与销售，另外还规定，采取销毁的措施必须也要符合环境保护等有关法律法规，因此，缺陷食品的召回并不是单纯的回收这么简单，而是对这些问题食品进行在有关部门严格监管下的有一定技术含量的科学处理；最后是惩罚力度弱，《食品安全法》第85条第10款规定，食品生产经营者拒不召回或者停止经营的，“由有关主管部门按照各自职责分工，没收违法所得、违法生产经营的食品和用于违法生产经营的工具、设备、原料等物品；违法生产经营的食品货值金额不足一万元的，并处两千元以上五万元以下罚款；情节严重的，吊销许可证”，本条所规定的行为均属于性质比较严重，对食品安全危害比较大的违法行为，对于这些行为，不论是否造成危害后果，只要有行为出现，就要承担相应的法律责任，但是该处罚力度对一些企业来说约束力并不大，如近期的新西兰恒天然集团的产品进口至中国发生的肉毒杆菌污染事件，就产品的召回程序，一位律师就表示该召回程序显示出我国目前的食品召回相关规定无法实施的症结就是违法成本低，政府也采取罚款方式了事，无法起到威慑作用［5］。

二、食品安全法律制度存在问题的成因分析

我国食品安全法律制度出现的以上四个问题并不是一朝一夕就可以解决得了的，我们必需深入挖掘发生这些问题的深层次的原因，如此才可针对这些深层的毒瘤做出针对性的完善措施，逐步改善目前食品安全制度的现状。究其原因，笔者认为是以下四大层面的原因导致我国食品安全法律规制出现问题：

（一）食品安全监管存在问题的成因

从法律依据上而言，我国政府对食品安全进行监管的主要依据始终是现有的涉及食品安全的法律制度，但是食品市场灵活多变，生产技术日新月异，违法行为也是越发隐蔽、高超，相关监管制度的滞后、惩罚力度的不够就难以有效的应对复杂多变的食品市场和一些狡猾奸诈的生产经营者，因而使得政府的管制不能实现预期的目标。从政府监管执法人员角度来说，监管人员缺乏基本的食品安全知识培训，专业技术水平低，业务能力欠缺，素质普遍不高，这就可能造成监管人员有法不依、执法不严、违法不究，加上大量的日常巡查监管工作使得基层监管人员难以按照上级部门的要求完成任务，考核机制的不合理也造成监管人员人人自危，监管工作也只停留在应付上级明察暗访、突击检查的层面，这也是监管部门力不从心、监管力不够的重要原因。从食品生产经营者以及消费者角度来说，市场准入的门槛低、投资少、回报快致使食品生产经营者的素质参差不齐，法律意识淡薄，缺乏社会责任感［6］，而我国消费者目前的维权意识还是较弱，在其合法权益遭受侵害后缺乏寻求救济的积极性，究其原因，一方面是消费者与经营者相比，无论是经济实力还是信息掌握程度等其他方面，消费者始终处于弱势地位，维权过程比较艰难漫长；另一方面，生产经营者的违法成本有时过低，如一盒几块钱的过期牛奶，加上消费者怠于维权，觉得“不值得”花费精力和时间去要求经营者赔偿，也会放纵经营者们的行为，因而在市场法规存在漏洞，消费者维权意识不够，“懒得”向有关部门申诉案件，有关部门因种种原因不知该生产经营者已违法，政府监管的效率之低也就可想而知。

（二）我国食品安全法律体系不完备的成因分析

深入分析我国食品安全法律体系存在的问题，笔者认为我国之所以会有如此庞大数量的涉及食品安全的法律制度，一是因为可以对食品安全进行立法的主体众多，每个部门进行立法会带有部门利益的色彩，出现部门利益法制化的现象，而且地方的经济发展状况成为中央对地方各级政府官员考核的重要依据，地方官员为了拿出所谓的“政绩”，地方政府在制定适用于本地方的法律制度时就会有可能会偏向于本地经济发展的利益，陷入地方GDP神话之中，促使地方保护主义盛行而不惜以老百姓的身体健康为代价［7］。另外，改革开放以来，我国的社会主义经济建设取得了巨大的成就，生产力有了很大的发展，食品行业也是迅猛发展，但是我国的食品安全立法由于长时期的滞后，对于食品行业领域日新月异的新科技、新的技术管理制度未能及时的纳入立法程序中，使得中国食品安全的立法显得有点跟不上食品安全技术科学和管理科学发展的步伐，部分法规的修改与制定也并未覆盖从农田到餐桌的全过程。这两个方面均会使食品安全法律制度在规制食品行业时不能充分发挥其应有预期效果。

（三）食品安全标准体系存在问题的成因

食品安全标准的制定应建立在风险分析的基础上，如今的发达国家都采用风险性评估这一新的科学技术制定标准，而我国目前食品安全标准的风险分析技术与监测才刚刚起步，但又受人力、物力、财力等因素的制约，力量仍是较为薄弱，因而我国许多食品安全标准中的量化指标没有充分利用风险评估技术，制定出来的安全标准也就缺乏科学性与可操作性［8］；另外，我国的食品安全标准的制定程序起步晚，能力弱，而且并不完善，缺乏对相关科学数据的系统检测、监控与研究，在技术的支持上也与发达国家有很大的差距，这就导致我国的食品安全标准落后、不科学甚至赶不上食品行业迅速发展的现状；最后，由于我国有多类复杂的标准制定主体，而国际上主流的是由发达市场的食品药品零售商等协会开发食品安全标准体系，并由标准化的管理机构去运作，以至于我国这种产生于计划经济，以政府以及相关事业单位为主导制定的食品安全标准体系并不能顺应国际化潮流，在对外贸易中遭受贸易壁垒是经常发生的。

（四）我国食品召回制度存在问题的成因

首先，目前我国仅在《食品安全法》与《食品召回管理规定》中规定了召回缺陷食品的条件与程序，但是，《食品安全法》对食品召回的规定过于笼统，只规定了食品生产者、经营者发现不安全食品时的相关义务，但是却没有明确召回的程序、时限等，在具体执行中存在一定的难度，可操作性不强，而且国家质量监督检验检疫总局颁布的《食品召回管理规定》只是一个部门规章，法律效力仅局限于质检总局，其执行力会受到一定的限制，致使主管部门无法启动强力有效的主动调查，在现实中也会势必影响缺陷食品召回程序的可操作性。其次，我国食品召回是以食品的生产者、经营者和进口商的主动召回为主，但是我国多数食品生产经营者法律意识淡薄，对食品召回制度缺乏理性认识，认为召回不仅损害企业商誉，更是耗时耗力，致使经营者们不愿召回其缺陷食品，导致食品召回制度很难实施。再次，在责令召回层面，我国的质检总局负责组织协调，省、自治区和直辖市质量技术监督部门在本行政区域内依法组织开展食品召回的监督管理工作，由此可以看出我国的食品召回监管机构并不是如发达国家那样是一个专门的机构，这样必然导致食品召回的监管部门不清、遇事推诿扯皮的情况，导致食品召回不能得到有效的监督。最后，在惩罚措施方面，由于是由省及以下质量技术监督部门执行缺陷食品召回程序，各个地方政府可能会有意包庇本地方产业，削弱对违法企业尤其是对本地方经济有“重大经济贡献”的大企业的处罚。这就纵容了这些企业继续违法经营。

三、完善我国食品安全法律制度的思考

完善我国食品安全法律制度的大前提是充分结合我国食品安全问题目前的形势，同时借鉴西方发达国家的先进经验，笔者认为应当主要针对现有法律制度存在的问题进行修整，逐步建立统一、高效、严格、能够对食品安全的全过程进行无缝监管的法律制度。

（一）完善食品安全监管体制的设置

一些发达国家在各自的食品安全监管史中都在不断调整完善本国的食品安全行政监管体制，对于发展中国家的我国而言，构建完善的食品安全监管体制同样势在必行。我国现阶段应逐步加强各个监管部门之间的协调、沟通与配合，并且进一步科学的划分各部门的职责权限，促使各部门在法定的职权范围内行使职权，从而保证对食品安全监管的全过程实行“无缝监管”与“无缝衔接”，有效的防止因法律规定和政府机构改革不配套而出现的监管方面的缺位［9］。同时，充分发挥国务院食品安全委员会这个高层议事协调机构在研究部署、统筹指导、督促落实、协调处理食品安全监管及其他方面的职责，并且该机构也应积极向发达国家学习先进的食品安全监管经验，逐步改善我国现行的食品安全监管制度，使之既与国际接轨又适合我国不断向前发展的经济现况。长远来说，我国可以一改现行的多部门分段监管模式，建立一个单一的一体化的管理模式，将目前的多个部门合并到一个部门中去，统一由这个食品安全监管机构对食品安全问题包括食品的生产、监测、贸易、流通和消费的全过程进行监管，此机构可以在发生食品安全事件时能够及时反映，做出处理，迅速结案，可避免影响扩大化，并且打破现有监管重叠或者监管盲区、无所适从以及监管混乱的局面，实现权责统一，节省我国的监管资源，建立这样的机构也符合全球食品行政监管职能整合的发展趋势。

（二）逐步建立完备的食品安全法律体系

新近出台的《食品安全法》使各个食品安全立法之间形成了无缝对接，促使其他各个法律在其作用下协调统一、高速运转，但基于我国国情，我们仍需对以《食品安全法》为核心的法律法规进行更进一步的完善。目前各国的食品安全法律体系的内容虽然各有不同，但目的都是为了保证食品行业的安全，保证国民的健康，也包含了一些共通的原则，如危险性分析原则、“从农田到餐桌”、预防原则、食品安全原则、透明性、信息可溯性和食品召回以及灵活性等，基于这些较为先进的立法原则，笔者认为若要完善我国的食品安全法律体系，一方面是针对现有食品安全法律法规的空白之处或者薄弱环节，应从本土向国际转化，根据以上的国际化的原则，与国际食品法典对比，弥补我国食品安全法律制度的空白与薄弱［10］；另一方面，应从食品安全的各个层面对食品安全法律制度进行整合，建立完整有序的食品安全法律体系，促使基本法与地方性法规、条例之间的相互协调、相互制约、相互平衡，尤其要加强地方性法规在遵循基本法原则下的针对性和可操作性［11］，克服现在这种分段立法，监管不严或出现空白的状况，共同保障法治的威严和社会的稳定。

（三）建立统一的食品安全标准体系

建立统一的食品安全标准体系，可以使食品生产的全过程标准化、规范化，为食品的质量安全提供技术依据和技术保证，全面提升食品质量安全保证水平，更好的保障消费者的健康。根据《食品安全标准“十二五”规划》和《食品标准清理工作方案》，建议我国目前从以下几方面来建立统一的食品安全标准体系，一是废止一些已经不适应我国经济发展状况或者陈旧落后、制定期过长的食品安全标准，重新建立一批新的、科学合理的食品安全标准，对于之前法律法规未涉及的、空白的食品安全标准，也应尽快制定适合我国国情的安全标准；二，因为食品安全标准中涉及大量生产经营过程中的食品添加剂的加入、卫生要求以及包装、储存、运输等各行各业的不确定因素，因此建议卫生行政部门在建立新的食品安全标准时能先投入大量的人力物力进行持续深入的研究，同时广泛听取各个监管部门、行业协会和生产经营单位的意见，坚持透明、公开和科学的制定食品安全标准，以提高标准将来的实用性；最后基于我国目前的食品安全标准与欧盟等发达国家的严格程度的比较，我国应积极推动并开展与国际食品法典或相关国家、地区的食品安全标准体系的研究比较活动，在有条件的情况下参与国际食品标准的制定与修订工作，以便及时了解国际食品标准工作的进展，以此逐步建立完善的、适合我国国情的、与国际接轨的食品安全标准体系［12］。

（四）完善缺陷食品召回法律制度

完善的缺陷食品召回法律制度是针对缺陷食品采取的快速救济与补救措施。对于现实生活中出现的召回问题，笔者建议我国的卫生行政部门一方面可以仿照美国的缺陷食品召回制度，将本身无害但是有瑕疵的食品纳入我国缺陷食品的召回范围，这不仅可以更强的约束食品生产经营企业的生产经营行为，而且也能在更层面上保护我国消费者的合法权益；另一方面要完善食品召回程序，完善被召回食品的无害化处理制度，避免这些食品再次成为消费者的健康隐患，可以在监管部门的现场监督下，依据被召回的缺陷食品的不同等级分情况处理，也可以借鉴报废汽车回收企业的经验，建立类似的、专业的缺陷食品无害化处理公司，并由专门的政府职能部门对其工作进行监督，由此实现缺陷食品的统一、规范化处理；最后就是加大对违法生产经营者的处罚力度，通过加大对缺陷食品生产经营者的处罚力度，才能提高问题企业对自己的缺陷产品主动召回的自觉性，这也间接促使生产者在生产制作食品时主动提高食品质量，避免食品在进入流通后出现质量问题被召回甚至需要接受惩罚的恶性循环。另外，现实生活中有些食品企业可能并不是因为恶意才导致食品质量出现问题，可最后还是要承担食品被召回的风险，因此建议建立食品召回保险制度［13］，可以由问题企业先对缺陷食品进行召回，费用由保险公司承担，这样就能帮助这些无法承担召回费用的中小食品企业防患于未然、渡过难关。同时，对于食品召回监督管理机构的违法行政行为如因地方保护主义而疏于监管、滥用监管职权等也要明确处罚方式与处罚力度，使其法律责任法定化。

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［2］ 张亚军.风险社会下我国食品安全监管及刑法规制［M］.北京：中国人民公安大学出版社，2012：73－75.

［3］ 孙铁翔.中国已制定303部食品安全标准覆盖6000项食品安全指标［EB／OL］.［2013－07－10］http：／／finance.ifeng.com／a／20130710／10130974＿0.shtml.

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［5］ 陈磊，戴蕾蕾.恒天然事件碰触食品召回制度软肋［EB／OL］.［2013－00－07］http：／／www.legalweekly.cn／index.php／Index／article／id／3294.

［6］ 黎燕玲，张樱子.食品安全监管困境的成因分析［J］.广西质量监督导报，2011（3）：42－46.

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［11］ 彭金梅.论我国食品安全监管体系的缺失与完善——以政府监管为研究视域［D］.福州：福建师范大学公共管理学院，2011：27.

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