公众参与城市规划——环境邻避冲突化解路径

程多威

（中国政法大学民商经济法学院，北京100088）

一、环境邻避冲突的诠释

邻避，英文为”NIMBY”（Not In My Backyard，直译为“别在我家后院”），是由英国记者Emilie Travel Livezey于1980年提出的一个概念，用于描述当时美国人普遍对化工垃圾极为警觉和反感的态度。其后“邻避”被媒体和学界广泛使用，指在现代化与都市化的进程中，许多集体消费的必要公共设施与非集体消费的生产设施，均面临因设施的外部性扩散，引起周边居民反对与抗争的吁求［1］。

以环境保护为事由，反对建设特定污染设施或公共设施的抗议活动，可以称为环境邻避冲突。仅据近几年媒体公开披露并在全国有影响的，可称为环境邻避冲突的集体抗议事件来看，就有诸如云南怒江水电站项目事件、厦门PX项目事件、北京和广州居民反对建立垃圾焚烧厂事件、大连PX项目事件、天津PC项目事件和宁波镇海PX项目事件等。这些集体抗议，有学者认为其已构成当前中国“社会运动的日常形式”［2］。

从已发生的事件分析，环境邻避冲突具有如下特征：冲突的发生指向环境邻避设施建设的行政决策，意在阻止环境邻避设施的选址和建设计划；冲突发生后出现恶化状态，对冲突发生地区的社会生活形成不利影响，甚至造成人员的身体损害和公私财产损失；冲突系有拟建设施所在地的居民发起和参与，具有草根性；民众的诉求以环境保护为由，并无政治性要求；在政府因应民众要求后，冲突化解。

当下环境邻避冲突指向的拟建环境邻避设施主要分为两类。一类是大型工业污染设施，如PX（Para－Xylene，对二甲苯）生产设施、PC（Polycarbonate，聚碳酸酯）生产设施等。由于所生产的工业原料会广泛应用于化工、制药、汽车等领域，这类设施建设可以有力带动区域经济发展。但其生产过程中产生的有毒有害物质会一定程度上污染设施所在地的大气或水体，并带来人体健康风险。因而大型工业污染设施往往受到选址区域居民的坚决抵制。这种抵制可以称为不发展的权利诉求或权利选择；另一类是环境公共设施，如城市污水处理设施、城市生活垃圾处置设施等。这类公共设施虽为公共生活目的，却因技术、设备等原因或多或少产生不利环境影响并造成民众生活不便。随着现代权利观念和环保意识勃兴，公民表达诉求的意愿和能力不断增强，这类本为社会必需的公共设施及其不利影响渐为人所知，并开始遭到选址区域居民的排斥。

可以发现，环境邻避设施具有显著外部效应。一方面，环境邻避设施的外部正效应往往突破设施服务范围的相对有限性，为更广泛的社会公众创造价值增益；另一方面，环境邻避设施的外部负效应呈现空间集中化，主要对设施所在地环境质量和居民健康造成不利影响。这种外部效应进一步引发设施所在地居民的“邻避情结”，即：一种全面地拒绝被认为有害生存权与环境权的公共设施的态度；基本上是一种环保主义的主张，强调以环境价值作为衡量是否兴建公共设施的标准；其发展不许有任何技术面的、经济面的或行政面的理性知识，是一种情绪性反应［3］。

一般而言，环境对人存在两方面的供给：一是环境向人提供物质性的生产和生活资料，以满足人的生理需求；二是环境向人提供一种稳定合理的生存秩序，以满足人的安全需求。环境的这两方面供给进而为人的发展需求提供持续性保障。如果某些情形会对环境满足人基本需求的供给过程产生阻碍或阻碍之虞，则其将为人本能地排斥或反对。Dear M所言“对房地产价值、个人安全感及小区宁适性所感受到的威胁”［4］即为环境邻避设施兴建阻塞特定需求实现的反映。

由此可见，环境邻避冲突表面上是试图阻止环境邻避设施的选址和建设计划，实质是源于环境邻避设施规划或批准过程中的利益衡量不当，是针对决策失当的公民抗议，是环境保护领域公民知情权和表达权的运用与行使，具有正当性质。由此，应将环境邻避冲突看作是环境法治建设长期性、渐进性的缩影。在近代世界，法律成了社会控制的主要手段［5］。我们需持以“环保温情主义”立场，通过法律形式对环境邻避冲突予以和平合理化解。

二、城市规划可作为环境邻避设施选址或建设决策的法律形式

（一）城市规划作为决策法律形式的合法性

环境邻避设施选址或建设决策的法律形式不宜割裂看待，应加以整体把握。在此规范意义上，环境邻避设施的选址或建设属于城市规划的范畴。城市规划是指对一定时期内城市的经济和社会发展、土地利用、空间布局以及各项建设的综合部署、具体安排和实施管理，包括总体规划和详细规划两种类型。

一方面，环境邻避设施选址是城市总体规划的内容。依据《城乡规划法》第17条，城市总体规划的内容应当包括城市的发展布局，功能分区，用地布局，禁止、限制和适宜建设的地域范围。其中，规划区范围、规划区内建设用地规模、基础设施和公共服务设施用地、环境保护、防灾减灾等内容应当作为强制性内容。环境公共服务设施是环境邻避设施的重要类型。

因而，环境邻避设施选址属于城市总体规划的重要强制性内容。

另一方面，环境邻避设施建设必须以城市详细规划为指导。详细规划分为控制性详细规划和修建性详细规划。控制性详细规划是指以城市总体规划或分区规划为依据，确定建设地区的土地使用性质和使用强度的控制指标、道路和工程管线控制性位置以及空间环境控制的规划要求。修建性详细规划是指以城市总体规划、分区规划或控制性详细规划为依据，制订用以指导各项建筑和工程设施的设计和施工的规划设计。环境邻避设施的建设除了要依据工程和施工的修建性规划外，还必须建立在充分考察建设地区土地使用性质、空间环境控制等控制性规划要素的基础之上。

基于以上分析，环境邻避设施的选址或建设决策包含于城市规划的范畴之中，在总体规划和详细规划层面皆有所涉及。城市规划作为环境邻避设施选址或建设决策的法律形式具有显著合法性。

（二）城市规划作为决策法律形式的正当性

1.规划裁量性

城市规划是筹划于未来的政策性活动，具有很大的不确定性，因而法律仅授予行政机关宽泛的规划裁量权。该种裁量权的行使不以具体法律事实涵摄于法律要件为前提，也不受法律效果的限制，采用的是一种“目的—手段”的构造模式。法律对负责城市规划的行政机关通常只有预期目标的指引，如《城乡规划法》第4条“改善生态环境”“促进资源、能源节约和综合利用”“防止污染和其他公害”“公共安全”等用语均为有关规划目标的鲜活表述。至于实现目标的具体路径和方法则交由规划主体自由裁量。

然而，现实中囿于理念局限或经验匮乏，在与环境邻避设施有关的城市规划的拟定过程中，政府往往从自身利益出发，片面运用成本—收益分析，优先选择“经济效益最大化”或“距离代价最小”的规划方案。这样的城市规划显然未对法定规划目标予以全面贯彻，防止污染或保障公共安全等被无视。政府的这种做法不仅会威胁城市规划的合法性，甚至可能为“管制俘获”提供生长的土壤，最终危害社会主义法治建设。

2.利益衡量性

城市规划的利益衡量性主要表现为规划方案的取舍必须通过不同利益的表达、竞争、交涉和妥协，并在此基础上达成合意的过程予以实现。公共利益是指某一群体内各利益主体的共同利益。环境邻避设施建设促进的公共利益主要是一种经济公益。此外，“邻避情结”经过居民个体的表达行为，可以外化为一种环境利益诉求，即环境私益。莱斯纳认为三种私益可以上升为公益：一是不确定多数人的利益；二是具有某些性质的私益就等于公益，像私人的生命、财产和健康这些涉及生存保障的私人利益；三是可以通过民主原则，对某些居于少数的特别数量的私益，使之形成公益［6］。在此意义上，环境邻避设施潜在所在地居民的环境私益指向一致，一种环境公益被塑造出来。

法是获取或减损利益的方法，是利益确认、限制和维护的正当和规范途径。环境公益与经济公益均为正当利益，发展的不平衡性和人类需求的多层次性是二者存在竞争或冲突的内在根源。现实中，有关城市规划往往缺乏对环境公益的合理关照。政府以牺牲环境公益成就经济公益的做法，尚衍生出某些个体或群体是否有义务承担其他群体或整体社会消费所产生之成本的正义问题。

3.科学技术性

城市规划具有浓厚的科技性色彩。现实中诸多环境邻避设施建设遭到强烈反对和抗议，往往是出于选址区域居民对环境风险的深切忧虑。“风险的特征在于可能发生，它不仅在技术使用中被生产，而且经常在意义赋予过程中被生产。”［7］换言之，除了可以由规划制定者或专家实际度量的技术风险外，环境邻避设施的环境风险还表现为一种被建构的感知风险，是居民个体对风险的不确定性、不可计算性以及不合理分配的不安与恐慌。政府对环境邻避设施的污染指数、安全距离、防护措施等技术风险事项缺乏有效评估，更增加了设施所在地居民的感知风险程度。

此外，城市规划的科技性还鲜明地表现在环境邻避设施所在地居民的补偿方案制定上。补偿通常包括直接金钱补偿、同类型奖偿、应急基金、好处保证和经济友好奖励六种［8］26。当获得的补偿等于或超过所受到的损失时，当地居民往往易于接受有关规划。然而产权、外部性、环境修复成本的不确定性和事后性会导致确定环境补偿标准方面巨额的议价成本［9］。同时，公众社会心理补偿的标准设定也存在很大困难［10］。

基于上述分析，城市规划的规划裁量性、利益衡量性和科学技术性为其充当环境邻避设施选址或建设决策的法律形式奠定了正当性基础。

三、公众参与城市规划应成为化解环境邻避冲突的制度路径

（一）公众参与城市规划应以提升规划决策理性为目标

政府在有关城市规划的决策过程中，长时间以来采用的是“决定—宣布—辩护”模式。这种家长式、权威式决策孕育着环境邻避冲突恶性演变的种子。Stewart R B著名的“利益代表”模式指出，行政决定的决策理性应该从实体问题的精确，转移到相关利害关系人公平参与行政程序上，希望通过参与所达到的程序理性来结合民意与专业，使行政决定取得正当化基础［11］。据此，当代城市规划应充分彰显“参与、自愿、合作”的时代特征。在有关环境邻避设施的城市规划过程中有效推进公众参与，俨然成为环境邻避冲突和平合理化解的关键所在。

公众参与理念已在我国城市规划法律制度中有所体现，相关规定散见于《城乡规划法》《环境影响评价法》《行政许可法》《规划环境影响评价条例》《环境影响评价公众参与暂行办法》等规范性法律文件中［12］。这些法律规定主要是通过规范行政主体的程序性义务，给予公众参与城市规划活动间接的承认和保障。该类程序性规定是一种最低限度的合法性要求。

谋求不违法与提升决策理性是两种不同层次的规划目标。推进公众参与城市规划应超越法规范的局限，立足化解环境邻避冲突的现实需求，积极提升规划决策理性。这就要求有效推进规划全过程各方参与主体的理性互动，增进其相互信任与理解，最终达成公共利益最大化的城市规划方案。同时，虽然基于现实考虑的公众参与活动并非源于法定的要求，但是行政机关及其他承担行政任务的主体在不违背上位法基本原则的前提下，做出对行政相对一方有利的自我约束规定，具有合法性的基础［13］。

（二）公众参与城市规划有关主体的法律形象

公众参与中的“公众”是指“不行使国家公权力的主体”，是与行使国家公权力的政府及其工作人员相对应的范畴。由于在城市规划中角色定位不同，公众可以进一步划分为专家和大众。规范和引导公众参与城市规划的政府及其法律形象也将一并探讨。

1.专家

专家是指“对某一学问有专门研究的人”或“擅长某项技术的人”［14］。为了保证中立性，这里的专家仅指尚未进入政府部门的具有专门技能的人士。

一般而言，专家的优势在于发现和认识事实问题。专家可以对城市土地利用情况、城市人口分布状况、环境邻避设施的必要性和选址论证、环境影响评价、可替代方案、潜在设施所在地居民补偿计划等规划事项提供专业意见。专家的意见并不仅仅面向政府规划决策，还有益传播真理，惠泽大众。因而专家必须对自己给出的专业意见负责。为此，专家应多通过论证会、听证会等公众场合发表意见；专家的书面意见应该公开；专家应对公众的质疑做出合理回应；专家意见如有错漏，应及时予以公开更正。

不可否认的是，即便与环境邻避设施的选址或建设并无直接的利害关系，专家也会存在某种利益或价值偏好，这在一定层面会影响对事实问题的判断。因而除了专家自我的道德约束外，还必须强调专家团体内部的制衡。具体而言，专家的人数应合理增多，专家的来源（大学、律所、鉴定机构等）和学科背景（环境保护、资源经济、社会心理等相关领域）应呈现多样化。同时，依据不同规划事项的特点，专家范围也应予以适时变动。

总之，城市规划中专家的作用就在于通过合法程序和形式，立足专长各抒己见，不断厘清规划有关的事实判断问题，并全面细致地提出相应解决方案。

2.大众

在公众的范畴内与专家相对应的概念可称为大众［15］，即“外行公众”。此处的大众相当于我们日常所说的普通市民，只要是不行使国家权力且不以专家身份出现的主体都可以视为大众。

一般而言，大众并不具备成熟的专业技能，其优势在于从不同立场出发发表不同的观点或意见。这些观点除了可以为认识事实问题提供经验性信息（比如距离环境邻避设施多远会感到身体不适、怎样的补偿方案会觉得满意）之外，其更为重要的意义在于可以反映不同的利益诉求。因为大众之间通过观点交锋最终达成合意的过程本质上是不同利益间的竞争与妥协过程。在这一过程中，城市规划的价值选择得以凸显。

公众参与城市规划并不片面强调参与者的数量。公民参与的框架要更多体现法团主义模式下以集中协调为特征的平衡，而非在多元主义模式下任由各利益相关人依规则相互竞争［16］。与此同时，为了有效合理使用有限的行政资源，在行政决定的过程中也难以容忍所有公众参与其中，参与适格者的范围应当有一定的界定［17］。城市规划中公众参与的适格者应以保证参与质量为衡量标准。

保证公众参与城市规划的质量要求参与者应具备参与相应事项的意愿。事实上，虽然环境邻避设施建设可以增进经济公益，但由于受益人群数量庞大且分布松散，设施的规划布局与大众个体福利的变化缺乏直接联系。大众存在明显的“搭便车”动机，其参与有关城市规划的意愿普遍较低。由此，这里的大众主要指向规划行为涉及的利害关系人，包括潜在设施所在区域的居民、被动迁的企业、设施建设运营方、环保团体等。这些利害关系人的关注事项存在重合，也存在差异。比如当地居民会关注设施运行给身心健康以及房地产价值带来的影响；被动迁企业会关注政府的补偿和安置计划是否到位；设施建设运营方会关注如何实现经济、社会、生态效益的统一；环保团体会关注怎样防治设施运行可能造成的环境污染。这些利害关系人之间可能会产生不同程度或层面的利益冲突或竞争，并且这些冲突可以随时发生变化，是难以预测和防范的。因而一方面，各利害关系人内部应建立合理的利益流通和整合机制，并通过民主方式选举代表参与规划过程；另一方面，不同的利害关系人之间可以通过问题研究会、公众讨论会、流通组织、特别小组等途径表达意愿、交换经验和学习知识，为规划合意的达成创造契机。

保证公众参与城市规划的质量还要求参与者应具备参与相应事项的能力。现实中，被动迁的企业、环境邻避设施建设运营方，包括作为规划决策者的地方政府，往往更关注经济公益的实现。相较之下，环境公益及其利益代表处于相对的弱势地位。由此，分散利益的组织化对于维护环境公益而言具有关键意义。潜在环境邻避设施所在地居民往往通过基层社区的组织活动有效整合分散的环境私益，因而成为环境公益的最重要代言人。由于利益诉求存在很大重合，当地居民还应进一步联合具有社会公信力或具有专业资质（法律、环评等）的环保团体，分享更多资源，接受更多培训，不断提高规划参与能力，进而在城市规划过程施加更强的决策影响力。

总之，城市规划中大众的作用就在于通过合法程序和形式，从不同角度表达利益诉求，不断厘清规划有关的价值判断问题，以推动公共利益的全面实现。

3.政府

政府作为城市规划的编制主体，应通过审慎地行使自由裁量权，合理合法地对城市规划予以规范和引导。为此政府必须首先做好信息公开，以缓解城市规划中公众与政府的信息不对称现象。在此基础上，政府对专家和大众参与规划的保障各有侧重。

关于事实判断事项，政府应充分尊重专家的权威性地位，在有关的规划领域和环节有效引入专家参与机制。对于专家意见，政府应基于自身的专业素养进行分析和衡量，合理予以采信。同时，政府应注重与专家间的意见沟通和反馈，以发挥各自特长全面而准确地做出事实判断。

关于价值判断事项，政府应平等看待各利害关系人，保障其表达权利，尊重其利益诉求，不因其经济实力、社会地位等方面的差异而有所偏废。政府应借助专业的决策工具和手段，对各种意愿、经验和知识进行甄别、整合和安排。同时，政府必须针对利益选择向大众做出合理解释，并接受大众的质询。具体到有关环境邻避设施的城市规划，有两个具体做法值得借鉴。一是政府可以和利害关系人签订具有时效性的环保协定，明确设施设置后提供的安全保证、环保标准、损害赔偿及违约处罚等项目；二是政府可以针对环境邻避设施建设项目向社会公开招标，利害关系人根据不同的建设方案做出选择。上述方式有助于政府实现公平正义的价值判断。

无论是事实判断还是价值判断事项，都会有机融合并以城市规划方案的形式予以呈现。规划方案的最终确定并非一蹴而就，期间会经过反复的征询和修改。然而实践中，很多行政规划并没有经过裁决程序，而是一经拟定就告完成，此时行政规划的确定和拟定之间的区分是不明显的，通常也由一个机关完成［18］。因而，实现规划编制机关与审批机关的有效分离亦成为政府亟待完成的一大任务。

总之，公众参与城市规划中政府的作用就在于通过合法程序和形式，积极主动地为专家和大众参与城市规划建立多元开放的渠道和平台。同时，综合考量公众提供的事实与价值判断，编制最优城市规划方案并予以施行。

通过对专家、大众、政府的法律形象塑造，公众参与城市规划以实现最优城市规划方案为现实导向，潜在的环境邻避冲突将借助最优规划方案的达成和平合理化解。在该过程中，公众得以积累宝贵的民主实践经验，政府的规划水平亦通过“政策学习”获得有益提升。

综上，将公众参与城市规划作为和平合理化解环境邻避冲突的法律路径具有现实基础和理论依据。通过进一步的制度设计，公众参与城市规划可以经受住实践的检验，展现应有的制度价值。当下中国呈现“强国家—弱社会”的权力架构，各方社会力量尚处于培育阶段。公民在公共行政中的地位和作用正在经历不断借鉴、反思和改造的漫长过程。Anthony Giddens将本体性安全受到惊扰的时刻称作“命运时刻”，因为“‘命运时刻’将人推到生命的转折点，意味着向过去告别，向未来迈进，走出旧我，重塑新我”［19］。环境邻避冲突孕育着希望。在这个意义上，如何能够把握环境邻避冲突频发的“命运时刻”，借机实现环境民主和环境法治的跨越式发展，不失为又一个需要严肃对待的重大课题。

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