联合国在国际争端解决中的作用:以联合国组织的宪法结构为视角

史国普

(安徽师范大学 法学院，安徽 芜湖 241000)

一、引言

自1945年建立以来，联合国就成为最具权威性和影响力的国际组织。建立之初，她代表着建立更合理秩序之下美好世界的承诺，或者至少是消除战争——国际生活的主要祸患——的一种可靠方式。然而审查联合国的近70年历史记录，人们对她的国际实践产生了相当不同，甚至相反的观点:联合国要么被认为是解决国际冲突和争端的最合法而无可替代的权威，甚至是国际上唯一可以信任的组织力量；要么被看作闪烁理想主义光环的漂亮摆设，中看不中用，对解决危机，制止战争无能为力；更糟糕的是，她被视作主权国家可以玩弄于股掌，或利用，或视而不见，或抛弃的玩偶。

国家创造国际组织解决他们之间的争端，无论这些努力成功还是失败，都代表着人类为了要避免自我毁灭的命运，企图找到解决相互间冲突的理性方案。联合国的创建基因规定着组织的内在性质，联合国的发展历程不断塑造着组织的功能和作用。本文将通过分析联合国的本质和宪法结构，区分联合国在不同层次上的作用，深入探讨联合国作为国际争端解决工具的政治逻辑和法律逻辑。

二、联合国的性质和法律资格

联合国(United Nations)是一个什么性质的组织？如果从其名称入手进行分析，“联合国”这个名称本身是否真实与准确，其实是可以争议的。《联合国宪章》序言写着这样的话:

“我联合国人民，同兹决心欲免后世再遭今代人类两度身历惨不堪言之战祸，……因此，我各本国政府，……议定本联合国宪章，并设立国际组织，定名联合国。”①参见 联 合 国 网 站:http／／www.un.org／zh／documents／charter／preamble.shtml.

这里有三个问题可以问:

第一，这个组织是“联合”的吗？联合国的出处原本是第二次世界大战环境中，国际反法西斯统一战线联合对敌。但是，联合国成立至今不到70年，东西方国家阵营的敌对状态——冷战，就占据40多年，一直到1991年苏联解体；意识形态之外，由于各种原因，如领土，种族，宗教，自然资源的冲突等，许多会员国之间矛盾尖锐，相互仇视，冲突血腥残酷，以损耗大量生命为代价，且问题长期得不到解决。面对历史真实，人们有理由怀疑:这究竟是“联合国”组织，还是“分裂国”组织？[1]

第二，这个组织是一个“国”吗？联合国称号中的“国”字，明显是误导。因为无论从历史上还是法律意义上，联合国都不是由组织宪章中所提到的“我联合国人民”建立，而是由成员国政府建立的。大会——联合国的全体机构，是由成员国政府代表组成的，它不是由人民选举产生的议员组成的议会或者代表大会，不能直接为成员国立法；而安理会——是少数成员国组成的有限职能机构，由联合国193个成员国中的15个成员组成，职能限于国际和平与安全。简言之，联合国权力并非来自世界人民，大会不是“世界议会”，安理会并非 “世界政府”。

第三，这个组织真的是一个“组织”吗？联合国似乎自然会被认为是个“组织”，但组织的真正含义又是什么呢？根据布莱克法律字典，“组织”这个用语被解释为“法律上，商业上或任何其他实体……拥有联合或共同的利益”。理论上，《联合国宪章》或许可以被看作是一套协定的规则。然而，会员国对宪章条款经常产生不同的解释，甚至对一些所谓“不可损益”的基础性原则，如“禁止使用武力或以武力相威胁”“保护人权”等原则的确切内涵都存在着严重的分歧。国际实践表明，联合国被认为是一个舞台，由其成员国利用来进行相互斗争，以追求各自的国家利益，远不是一个去追求成员国作为一个整体的“联合或共同的利益”的组织。[1]

分析了联合国的政治性质，再来看联合国的法律人格，这个问题的争议不大。《联合国宪章》第104条明确规定了联合国组织在“每一个成员国领土之上”的法律资格。与主权国家相比，国际组织传统上被认为是“次生主体”——组织的人格要归因于它的成员国的意志。但是，在法律意义上，一旦这种人格获得国际法和国家法的承认，就使组织获得独立的法律人格——区别于其成员国的意志，从而使其能够履行职能，独立运作。1949年国际法院在赔偿案①参见 Advisory opinion on UN Compensation case I.C.J Report[1949]179.中表达了这种意见，确认了联合国在国际法之下的独立法人地位。联合国以自己的名义拥有法律权利和义务，反映并且致力于实现组织自身的公共意志。虽然国际法院本身就是联合国的机构，好像是自说自话，而且它的咨询意见根据《联合国宪章》规定并没有法律约束力，但是，由于国际法院对法律问题解释的权威性，使得它的意见获得国际社会的普遍承认，而事实上，联合国的会员国就包括了所谓“国际社会”的几乎所有国家。

三、联合国国际争端解决机制——遵照《联合国宪章》，在组织的集体框架之下解决争端

弗朗索瓦·比尼翁在《国际人道法》的引言中写道:人类自有史以来，战争就不曾休止。……然而，同样清楚的是，人类文明自有史以来就在为确立规则以限制残酷的战争而进行不懈的努力。[2]的确，翻开世界历史，人类的文明史同时又是战争史。战争是糟糕政治的延续，是被推向极致的暴力。但暴力与文明的关系竟是如此纠结，远非想象中的那么清晰可辨:暴力破坏文明又促进文明，文明限制暴力又容忍暴力。国际社会成员之间在相互交往中发生争议，原本是正常和难以避免的，而要防止争端激化和升级，不至于危及世界和平，是人类最直观感性的需要，一直都在促使人类进行深刻的理性思考。“文明人”究竟能否选择“非暴力”解决争端，避免人类自相残杀？凭着人类的智慧，究竟该做出一个怎样的回答呢？！

国际公法产生四百年以来，国际社会的成员创造并尝试了各种各样建立与维持和平的工具。其中最突出的是一战后建立的人类历史上第一个普遍性的政府间国际组织——国际联盟，和二战后建立的当今世界最大最具影响力的政府间组织——联合国。这两个组织都是战争的产物，却又都是和平的工具，致力于通过和平解决争端巩固外交，用“集体安全”取代“势力均衡”，以及推进裁军和武器控制。可惜的是，历史惨淡而真实。国联，两次世界大战之间的短暂间歇，在国际关系中的作用竟是轻如鸿毛。“国际法的圣书便一页一页地被撕掉了”②这里借用马克思评价1815年欧洲维也纳条约的话。《马克思恩格斯选集》第12卷，第707页。，人类建立解决争端的国际法律框架，依靠集体力量阻止战争的第一次煞费苦心的组织设计以失败告终。

那么，联合国能否弥补缺陷而有所进步，避免国联失败的命运呢？罗斯福总统在提出创建联合国的构想时，是把她作为一个全新世界秩序的开始，“她意味着——并且理应意味着，单边行动、排他性同盟、势力范围，势力均衡，以及其他所有那些已经被尝试了几百年，而总是失败的权宜手段的终结。”③Quoted in Britain Urquhart，"The role of the UN in maintaining and improving international security"(Alistair Buchan Memorial Lecture)，survival，28(Sept－Oct.1986):388.《联合国宪章》把各种可以使用的方法全都有机地融合进联合国组织框架之内，提供了综合性的争端解决机制。例如，安理会建立以“权力”为基础的，包括最严厉的军事手段在内的有广泛选择的争端解决程序，大会和秘书长运用主要以“利益”为基础的合作协调机制，以及联合国国际法院建立的以国际法之下的“权利”为基础的司法解决程序①这种划分的深入讨论详见 Connie Peck，the United Nations as a Disputes Settlement System，Kluwer Law International，the Hague，1996.。下文就将探讨联合国各个主要机构在国际争端解决中所发挥的作用。

四、联合国主要机构在争端解决中的作用

鉴于国际争端的复杂性和政治敏感性，并不是所有国际争端最终都能得到解决，同时，主权国家解决相互间争端的方法有很多，通过国际组织也只是其中的一种。国际组织解决国际争端的依据是国际法和公认的国际关系准则，联合国成员国依照《联合国宪章》办事，就是国际社会最大的政治；联合国依照《联合国宪章》办事，就是在实践国际法治。联合国，作为当今国际社会最具影响力的国家间组织，其争端解决机制具有独一无二，无可替代的特点。

(一)在联合国争端解决机制中，有安理会，大会，秘书处和法院的作用

1.安全理事会——国际争端的和平解决与强制解决

(1)法律资格

依照《联合国宪章》规定，安理会对维持和平与安全负有主要责任，履行此项职责时系代表成员国行动，成员国同意接受并履行安理会的决议。对于安理会行动资格的限制主要有四个:一是管辖的争端应当是“其继续存在足以危及国际和平与安全”。二是管辖的争端不得涉及在“本质上属于任何国家国内管辖”的事项，例外是安理会依第七章进行的执行行动不在此限。三是对于地区性争端，区域安排优先。当然，这不妨碍安理会在任何时候依第六章履行其对维持和平与安全负有的职责。四是所谓敌国条款，成员国对于二战敌国的重新进攻可以直接采取单方行动而无须安理会授权。

(2)介入争端的方式

当一个国际争端被提交安理会以后，首先要判断是否将其放入议程。安理会有关议程的决定属于程序性问题，因此不受大国否决权制约。对于争端当事国不是安理会成员国或不是联合国成员国的，安理会可以考虑邀请其参与争端有关讨论，但其没有投票权。对于利益受到特别影响的非安理会成员国，安理会可以邀请其参与有关讨论，但其也没有投票权。

当争端构成对国际和平的潜在威胁，依照宪章第六章的规定，安理会有权提出各种推荐以促使争端的和平解决。安理会进行介入属于第三方干预的手段，可以为事国提供调解，调停和斡旋。为了查清事实，安理会有权进行调查“任何争端，或可能导致国际摩擦或者引发国际争端的任何情势”。除了亲自解决，安理会还可以全部或部分地把争端提交联合国的其他机构解决。根据宪章规定，安理会和大会可以相互转交争端；对于“法律争端”，安理会可以建议当事国提交国际司法机构解决，或者安理会直接请求国际法院提供咨询意见；对于区域性争端，安理会可以转交区域组织解决。无论如何，由于所有这些解决方法的推荐性质，对于争端当事国而言，尽管可能面临来自国际社会的政治压力，安理会的解决方案对其并不产生法律上的拘束力。

当争端构成对国际和平事实上的威胁或破坏时，安理会应当承担起处理危机的首要责任，依照宪章第七章的规定，安理会在该领域内行使职责被赋予专属权和完全的自由裁量权。安理会为恢复和维护和平而采取的执行行动对联合国所有成员国产生法律拘束力。

此外，安理会授权的维持和平行动对国际争端的解决也有显著促进作用，但联合国维和行动必须得到当事国的同意，这使得它明显区别于依宪章第七章的授权，安理会自行决定而进行的执行行动。

2.大会和秘书长的角色——国际争端解决的政治外交方法

(1)大会是全体会员国的政治协商会议

大会是全体机构，实行一个国家一个投票权，是最民主的机构；然而，大会通过的决议是建议性质，即对成员国不产生法律拘束力②除了少数有关组织内部事务的决议，如预算以外。，所以大会的性质是政治协商和审议机构。这是国际社会在国家主权所谓“对内最高，对外独立”原则状况之下所能够，也只能够实行的国际民主管理机制。在争端解决方面，宪章第10到第14条对大会的法律资格作了非常概括的规定。大会和安理会的权利有相当多的重合。为了防止组织机构权威的分散和冲突，宪章第11条第2款对大会行动资格进行了限制，即“当安理会正在行使宪章赋予的职权处理任何争端或情势时，大会不得就该争端或情势做出任何建议，除非应安理会的请求之外”。一般来说，大会促进国际争端和平解决的方法手段，例如促成争端方的和解，进行调停、斡旋、调查等，与安理会的方法手段是类同而又彼此协调的。此外，大会拥有的优点是其决议的通过免予大国否决权的制约，保障了大会对于解决危及或破坏和平的争端，能够更顺畅的行使宪章赋予的权利。

(2)秘书长是一个荣誉争端协调人

秘书长是联合国组织的行政首长，在国际关系中代表联合国。宪章第99条规定，秘书长有权根据他自己的判断，提请安理会注意任何可能对国际和平与安全的维持构成威胁的事项。宪章第98条规定，他履行职责还包括完成联合国其他主要机构委托的使命——委托授权主要来自大会和安理会。秘书长亲自或者派遣他的代表，致力于预防性外交和调停，避免国际争端发生或者帮助解决国际争端。秘书长的独立活动在国际实践中经常采取的形式有事实调查，穿梭斡旋和居间调解。此外，秘书长在维和行动的部署和联合国行动的监督方面的工作多年来都引人注目。联合国的权威性和公正性赋予秘书长在争端的干预中以高度的可信性。然而，同样由于国家主权原则，秘书长在国际争端能不能起作用，能起多大的作用，不仅是取决于他本人的外交能力，而主要的是取决于争端当事国家的合作意愿，特别是能否获得大国的支持。秘书长的选举不属于大会投票程序的“重要问题”，秘书长人选要由安理会推荐给大会，由于安理会大国否决权的存在，秘书长的位置更多的是荣誉性的事务性的，而非决定性关键性的，联合国的政治代表本身起名“秘书长”是很贴切的。

3.国际法院——国际争端解决的司法程序

通过司法机构解决争端是宪章规定的和平解决争端的方式之一，宪章规定安理会应当促请争端当事国以和平方式解决争端，安理会根据第6章向争端当事国做出建议时，考虑“法律争端”，作为一般之规则，应当由当事国依照法院规约提交国际法院解决。

国际法院是联合国的司法机构，《国际法院规约》是《联合国宪章》的组成部分，联合国成员国自动成为规约的缔约国。依照宪章规定，法院通过两种方式参与争端解决，一是对当事国提交的争端做出有法律约束力的判决，即诉讼管辖；一是对联合国其他机构或宪章规定的组织提交的法律问题做出没有法律约束力的咨询意见，即咨询管辖。在诉讼管辖中，法院只能是应争端当事国的请求或在其同意的情况下才能够审理案件。不过，如果争端当事国的一方以法院的审理资格为由反对法院审理争端，法院将根据自己的判断决定自己是否拥有管辖权。①《国际法院规约》第36条第6款如果法院的生效判决没有得到遵守，受侵害一方可以向安理会申诉，由安理会必要时做成建议或决定，采取措施执行法院判决。

国际争端诉诸司法机构解决自有其优点。国际法院可以澄清，界定和解释国际法的规则，帮助争端当事国厘清自己的位置，促使当事国压缩各自夸大其词的政治宣传，把其主张转变为可以控制的事实和法律诉求。在一些情况下，法院给当事国提供的权威性的法律意见，可以被用来作为进一步协商谈判解决争端的基础。国际法院可以使国际争端的解决尽量非政治化，而争端当事国则难以做到。法院肩负着责任，通过把国际争端中的法律方面从政治方面中分离出来，从而依照公认的国际法规范和准则，来裁判国家间的争端。

不过，从国际法院建立以来60多年的实践看，其受理案件的数量在国际争端总量中所占比重微不足道，②国际法院从建立以来受理案件平均大约每年1到2件。解决国际争端的作用非常有限。或者说，大多数的国际争端是通过非司法的其他方式解决的。要客观地看待法院的功能和作用，主要有以下几点:第一，司法救济还没有成为国际争端与冲突主要的和最终的解决方法；第二，国际法院本是由主权国家建立的，但法院要实际起作用，是要依赖各个主权国家愿意诉诸法律的程度，这多少是自相矛盾和具有讽刺意味的；第三，广为通行的“国家主权至上”的传统理论，使得国家自主选择解决相互间争端的方式。在区域层面，对于主权至上的观点，欧洲法院的建立和司法实践已经一定程度上改变了这种理论。总之，司法方法解决国际争端受制于一个全球法治环境的最终建立，至少现在，同国内治理不同，国际社会还没有形成依法治理的全球共同体，主权国家们远没有形成诉诸法律解决争端的习惯！③在经济领域，WTO争端解决机制的建立和实践反映出国家培养运用法律手段解决争端的习惯是可能的。

(二)《联合国宪章》的组织结构对于联合国在争

端解决中的作用的影响

联合国的合法性和权威性来自于其普遍代表性，联合国会员国包括国际社会几乎所有国家。大会，作为联合国这个国际共同体唯一的全体机构，最能够反映组织的共同利益和共同意志，大会的决议就代表世界舆论。对于国际争端或冲突，在当事国自己无法解决的情况下，大会发挥作用无疑最具资格，最有公信力和最公允。对成员国来说，诉诸大会解决争端，不是法律义务而是法律权利。

安理会是一个由少数成员国组成的执行机构，承担“维护国际和平与安全的主要职责”。安理会是宪章的执行机构，不是大会的执行机构。根据宪章第7章，安理会是由自己作出判断并决定“是否存在危及和平，破坏和平，或者侵略行为”，以及是否应当采取集体执行措施.对发生争端的成员国来说，接受并履行安理会通过的相关“和平执行”决议是宪章规定的法律义务。同时，安理会还是国际法院生效判决的执行机构。不过，安理会只是在自己“认为必要时”才行使这项执行权，①《联合国宪章》第94条。安理会拥有自由裁量权，可以以争端对国际和平与安全不构成威胁，而拒绝采取执行行动履行国际法院的判决。②难怪凯尔森抱怨“联合国强制执行行动的目的是维持或恢复和平，而不是维持或恢复法律，两者未必相同。”参见 H.Kelsen，The law of the United Nations，New York:Praeger，1950

关于大会和安理会的关系。联合国这两大主要机构的行动原则是相互矛盾的——大会遵循“少数服从多数”的民主原则，安理会奉行集权加特权的“大国一致”原则。宪章之规定对组织结构缺乏清晰明确的分权，造成这两个原则在适用时往往发生冲突。例如，冷战结束后，随着苏联解体，安理会恢复了因过去两个超级大国间进行意识形态对抗而丧失的行动能力，但过犹不及，20世纪90年代以来，安理会通过其决议移交国际刑事法院。对个人进行刑事制裁，成立边界委员会直接为成员国划立国界，③安理会成立专门划界委员会为伊拉克和科威特确定边界，参见M.H.Mendelson and S.H.Hulton，＇The Iraq－Kuwait boundary.＇(1993)64BYBIL p.135.在领土争议地区设立联合国临时行政当局。④例如，联合国科索沃临时行政当局特派团，在科索沃宣布独立前，在该地区行使立法、行政及司法管理权。安理会通过这些决议将自己的职权进行了史无前例的大扩展，从维护国际和平与安全的执行权，发展到立法权，司法权，甚至域内行政管理权。然而，这样就使得安理会行动的合法性受到质疑——安理会真的是如宪章规定是在“代表所有其他成员国行动”吗？的确，宪章规定了依照大国一致原则，常任理事国在安理会享有主导地位，但这并不是说在大国一致的情况下，安理会行动就可以无所顾忌。宪章赋予安理会代表组织行使执行权是一个有限授权——应当仅限于履行其“维护国际和平与安全”的职责，而不能够没有边际的无限扩展。联合国的职能是极其复杂多样的，对安理会维护“和平与安全”的范围做出过度的扩张解释，会使得安理会承担许多它不可能不合适也不应该承担的职能。国际实践经验和决策程序民主化诉求都要求大会加强其职权的行使，在包括国际争端解决在内的国际事务中承担起更多责任。在大会中，发展中国家会员国占2／3，而发展中国家的真正迫切需要就是减少冲突，和平发展。因此，应当改进大会的工作程序，使之更加灵敏、及时、有针对性，让大会这个世界民主平台，成为能够通过平等协商政治解决国际争端和危机的真正依靠力量。

关于安理会和国际法院的关系，同样涉及权力分配问题。作为联合国的司法机构，国际法院对安理会的决议和行动是否符合《联合国宪章》，有没有审查权呢？在宪章和国际法院规约中都找不到明确规定。和大会的决议不同，安理会能够做出对成员国产生法律约束力的决议，因此确保这类决议的合法性，对保护当事国的权利，无疑是特别重要的。

如果安理会就国际争端做出的决议，严重影响到有关国家的权利和利益，而争端当事国又质疑安理会决定是否符合宪章和国际法的规定，那么当事国能否获得某种司法救济呢？一般来说，这可能会有三种渠道:一，安理会自己同意去和当事成员国进行仲裁，这种情况还未有先例。二，安理会要求国际法院行使咨询管辖权，澄清国际争端或危机中情势的法律方面，明确拟议中的有关行动的合宪性与合法性。这在联合国67年历史上只出现过一次。⑤Advisory opinion on the Legal consequences for the States of the continued presence of South Africa in Namibia(西南 非洲案)，SC Resolution 276(1970)，ICJ.Reports 1971:12.三，根据国际法院规约，法院只受理国家之间的案件，所以当事国无法起诉联合国安理会，⑥《国际法院规约》第34条。但关于修改《规约》，赋予国际组织以诉讼主体资格，已有学者讨论和提倡。但是，这并不妨碍当事国可以在法院的诉讼管辖程序中，提出他们对安理会相关决议的质疑。从理论上讲，安理会做出的决定，如果违反《联合国宪章》，就应当被认定根本没有法律效力。不过，这样的“司法审查”的影响是十分有限的，因为依照目前规约规定，法院的判决只对争端当事国产生法律效力，即不构成“判例”，从而缺乏法律的普适性，不构成国际法的渊源。但即便如此，到目前为止还没有任何安理会的决议被国际法院裁定为无效。

五、结 论

为了避免战争与和平的残酷循环，坚持联合国在国际争端解决中发挥核心作用是践行多边主义，创建永久和平的和谐世界①2005年，胡锦涛在联合国成立60周年特别首脑会议上，首次提出要“努力建设持久和平共同繁荣的和谐世界”。的人类出路。联合国诞生于“今代人类重遭惨不堪言之战祸”的第二次世界大战的废墟之上，其地位是当今世界任何机构都难以取代的，因为其他组织不会拥有这种令四海心悦诚服的合法性。[3]世界国家要正视和回答的两个基本问题是:第一，成员国们是否想让由他们自己建立起来的联合国发挥作用，以摆脱血腥战争为目的而容忍国际组织对自己传统享有的主权权利进行干预——这是政治逻辑；第二，联合国应该怎样发挥作用，才能满足成员国对组织提出的更民主、更公正和更高效的要求——这是法律逻辑。

联合国争端解决机制是使国家可以将任何问题提交国际社会依法解决，但同时，组织在国际争端解决中的作用受到宪章结构的影响和制约，反映着复杂的国际关系的发展演变，以及民主精神，国际法治理念和大国主导原则在联合国组织运作中的不断斗争与平衡。安理会的强制程序被滥用或被锁死；大会有职无权，程序烦琐，沦为清谈场所；国际法院对争端国家没有强制管辖权，司法监督权太弱，这些因为组织的制度性缺陷而造成的问题不通过联合国机构彻底的宪法改革是难以解决的。

[1]ROBERTS A，KINGSBYRY B.United Nations，Divided World，[M]Clarendon Press，1988:9.

[2]中国国际法学会.习惯国际人道法[C]／／中国国际法年刊2008.霍政欣，译.北京:世界知识出版社，2009:365.

[3]费傲多尔·卢基扬诺夫.安理会难以在现有国际秩序下改革[N].参考消息，2010－10－23.