关于气候变化问题的几点思考*

2014-03-20易长幸

武汉交通职业学院学报 2014年2期

刘然易长幸

(湖北大学,湖北武汉 430062)

一、气候变化问题是全球性环境政治问题

随着世界经济社会的发展和科技的进步,人类消耗大量的化石能源获取物质资源,向大气排放巨量的有害物质,由此产生温室效应及高硫含量造成的酸雨,导致全球平均气温逐年升高、气候变暖。气候变暖的现实早已对人类社会发展和自然生态系统平衡构成了严重的威胁。据统计,近100多年以来全球平均地表温度升高约0.3℃到0.7℃。全球变暖终会导致海洋水体膨胀和两极冰川融化,强力驱使海平面升高,这将直接危及沿海地区人们的生存;同时也会加剧洪涝、干旱及其他气象灾害,严重破坏人类家园。[1]此外,气候变暖还会影响到人类的健康,增加传染病,加大人类的疾病和死亡率。因此,全球变暖可以说是一种大规模的环境灾难。

(一)气候危机触动全球神经

当前,日趋严峻的气候变化问题已危及到人类的生存安全,气候变化直接关乎人类前途和命运也早已成为国际社会的共同认知。联合国秘书长潘基文曾明确指出,当前国际社会面临的三大挑战是应对金融危机、气候危机和核不扩散问题。将三者作比较,尤其是从对人类生存的威胁程度来看,气候危机无疑是当今人类面临的最严峻的挑战。

首先,气候变化所引发的所有其他结果——海平面上升,规模更大的飓风和暴风袭击,现在还被控制在热带地区的疾病会向两极地区蔓延——都会如期或者提前而至。海平面上升导致占联合国成员总数约1/5的小岛屿国家的版图正在缓慢地缩小甚至消失。更令我们担忧的情况将是海平面大幅上升很可能会彻底淹没一些小岛屿国家的国土,最终导致岛屿国家消亡。对不少国家而言,这绝对是一种全新的国家安全威胁。

其次,由气候变化导致的环境移民势必也会对国际安全造成深刻的影响,甚至还会影响到国际政治谈判格局。根据国际移民组织统计,2008年全球因气候变化导致的自然灾害而引起的“环境难民”高达2000万人。据估计,到2050年全球因气候变暖导致的流浪难民人数在2500万至10亿之间。大规模的境内或跨境流动环境难民不仅会给国际安全带来严重的不稳定因素,而且也会带来严重的人道主义灾难,甚至会滋生严重的国际恐怖主义。[2]

最后,全球气候变暖导致北极冰川加速融化,引发了国际上关于北极航道和水下资源问题新一轮更为激烈的竞争。气候变暖致使北极冰层融化,这将为开发北极大陆架以及开采北极海域所蕴藏的宝贵矿产资源提供新的可能性。当然,这也势必会激起国际社会对北极海域资源的争夺战。气候变化问题危及到人类生存和发展的环境,是一个全球化的环境问题。对于世界各国来说,积极应对全球气候变化,实现对气候危机的有效治理变得刻不容缓。[3]

(二)气候问题与经济发展同呼吸

气候问题是环境问题,也是发展问题,但归根到底还是发展问题。无论各个国家和地区的经济发展模式和发展程度如何,气候变化问题始终会与其经济发展同呼吸。[4]气候变暖可能会给一些地区的发展带来无限机遇,但同时也会给另一些地区的发展带来不可预估的灾难。一定意义上,经济利益是影响各国在气候变化上的立场的重要因素。目前,关于全球气候变化问题对各国的经济发展所带来的成本收益分析不多,但是气候变化对经济发展的影响深刻是毋庸置疑的。当前,一些发达国家提出一个问题,倘若仅有它们承担强制性减排义务而广大的发展中国家不必承担减排义务,则发达国家在减排上花费的成本势必增加,相应的其能源综合价格也会骤然上升,而广大的发展中国家由于不必承担减排义务,其能源价格会相应下降,从而会使发达国家的产品在市场竞争中处于很不利的地位。同样,大型企业在一个国家和地区内部的经济生活中角色明显,如果政府部门制定严厉的减排政策,石油行业和能源行业势必受到重创。

气候变化问题在一定程度上也会加深经济危机的负面影响,甚至造成巨大的经济损失。2007年金融危机爆发以后,世界各国关注的热点问题是如何应对金融危机和刺激经济发展,而应对气候变化问题被磨灭,这也给世界各国达成全球减排协议蒙上了暂时的阴影。各个国家想尽办法去解决危机,并出台一系列的经济刺激方案,其中许多高耗能、高污染的产业再次上马,这势必加剧全球温室气体的排放,低碳经济也渐行渐远。而此时,金融危机也使许多国家失去了为减缓和适应气候变化的投资能力。可以说,气候变化已经加剧金融危机在全球的破坏力。气候变化导致的异常气候(如雪灾、干旱等)问题不仅仅给一些国家造成了严重的经济损失,而且也使这些国家限于动荡泥潭,社会不安定因素随之增加,使得这些国家处于双重危机的打击中。

(三)气候问题的政治化趋势

气候变化对人类社会发展的影响越来越受到世界各国的关注。世界各国都面临着全球气候变化所带来的生态灾难、经济灾难和社会灾难,乃至是对国家安全的严峻挑战等一系列难题。气候变化问题的全球性从根本上决定了我们需要从总量上严控化石燃料的消耗量,减少温室气体的排放量,这也是符合全人类的共同利益的,但是由于世界各国在气候变化问题上的受益和受损程度不同,相应的各国在减排上的态度必然相异。一些发达国家不会以牺牲自己已有的生活和生产水平而大力“减排”,而发展中国家更是不会因为“减排”使自己一直处于国际社会落后状态之列。[5]目前世界性的国际组织和一些主要的地区联盟组织仍旧没有制定出一个能被世界大多数国家接受的减排目标和具体实施方案,应对全球气候问题的全球治理活动也早已演变成一场不同国家、不同地区之间的政治博弈。

作为一种典型的全球公共问题,全球气候变化问题经历了一个逐步政治化的过程。一般而言,1985年10月在奥地利召开的维拉赫会议被认为是全球气候变化问题政治化进程的开端,维拉赫会议的召开昭示气候变化问题的应对策略已经从一味地强调进行更多调查研究开始转移到强调需要有力的政治行动。1988年,世界各地接连发生一系列的气候反常事件加强了公众对全球变暖问题的认识,国际科学界也认识到全球变暖的危害性,正是在这一年中,各国真正意识到对气候变化问题进行强有力的政治回应是必要的而且形势也很严峻。1988年6月,在多伦多召开了主题为“变化中的大气:全球安全的含义”的国际气候会议,首次将全球变暖作为政治问题来看待。[6]本次会议呼吁世界各国政府要积极行动起来,制定切实有效的大气保护行动计划。自多伦多会议后,国际社会已经将全球气候变暖问题列入政治议程。同年12月份,联合国大会则通过了一项决议,强调气候变化是人类“共同关注的问题”,并最终促成国际社会成立了政府间气候变化专门委员会(IPCC)。IPCC的成立标志着气候变化问题正式登上国际政治舞台,进入了“气候政治化”时代。[7]

可以说,气候变化问题不仅是典型的全球性环境问题,更是一个举世瞩目的国际政治问题。2007年6月5日,联合国秘书长潘基文在美国《国际先驱论坛报》发表文章指出:“我们往往过多地将全球暖化视作一个技术性事项……但是,我要强调气候变化一个更直接涉及人类的方面,这就是,这个现象存在固有的不平等问题。虽然全球暖化影响到我们所有人,但对我们所有人所产生的影响是不同的”。[8]在这段话里面,潘基文秘书长虽然没有直接把全球变暖问题称作是政治问题,但是他所讲的“固有的不平等问题”实质上就是政治问题。气候变化问题走上国际政治舞台是一个循序渐进的过程,在此过程中世界各国都在围绕气候谈判展开较量。为更好地应对全球气候问题,我们有必要对气候问题政治化实质进行更深入的探讨。

二、气候问题政治化的实质是生态利益的博弈

气候变化问题的政治化决定了自其被列入国际社会议事日程那天起,就一直处于国际政治博弈和经济利益纷争的旋涡中,世界各国围绕应对气候变化的成本分担与减排措施问题展开了激烈的较量。全球气候政治的出现,不仅使我们以一种全新的方式去应对环境问题,更为当前的国际政治经济发展提出了许多前所未有的新矛盾、新情况,亟待人们去解决。任何国家都是追求利益最大化的理性行为体,在气候变化问题上更是如此,不同的自然禀赋与国家实力决定了主权国家在参与全球气候治理行动时会做出各自不同的收益预期,反映到国际气候谈判中就是缔约国对全球温室气体减排方案的不同政治立场。

(一)气候政治的根源在于生态利益的冲突

按照马克思主义的观点,政治是“以政权为核心的阶级性关系和人民内部的全局性关系”,举凡与国家政权有关的全局性问题都属于政治范畴。政治属于上层建筑,是由社会的经济基础决定的,政治是经济的集中表现。作为上层建筑,政治的本质、内容、形态和方式从根本上是由社会经济关系决定的,政治集中体现着各种社会经济利益关系。马克思说到:“人们奋斗所争取的一切,都与他们的利益有关”。[9]利益是人与社会的连接纽带,是人类社会统治和支配其他原则的基本原则。国家的产生根源是经济利益的冲突,以国家为核心的政治的产生根源也是经济利益的冲突。利益、利益的冲突是政治的关键所在。

既然利益、利益的冲突是政治产生的根源,那么,作为政治学分支的气候政治的产生根源也离不开利益,气候问题与政治相联的关键也在于利益,生态利益和利益的冲突是气候政治的产生根源。当前国际气候政治问题正在成为国际政治的焦点议题,他不再是单一化的环境问题、经济问题和技术问题,而是变成了各种政治力量之间的关于生态利益的战略博弈问题。气候政治问题直接关乎到有关各国在减排行动中的权利和义务关系,其背后真正体现的是有关各国对权力和利益的角逐。可以说,全球气候问题博弈的实质就是各个国家在气候谈判中的政治话语权之争和经济主导权之争。随着世界各国对气候变化问题的关注,气候政治博弈将进入一个新的时期,世界各国围绕政治话语权的争夺将会愈演愈烈,但气候政治话语权博弈的背后必然是生态经济利益,也就是关于生态利益的经济主导权的争夺。“政治权力不过是用来实现经济利益的手段”。[10]气候政治话语权的博弈从表面上看是以话语为载体的政治博弈,但其本质还是世界各国在权衡本身所能占据的生态利益之后所进行的利益博弈。当前气候谈判的困境,本质上还是源于各个国家追求自身在全球气候变化中生态利益的最大化和其自身对本国和他国在生态异化中规避责任的本能。

(二)全球气候政治博弈的论争主题

从气候问题成为政治议题以来,围绕气候变化中各国责任分担问题的政治博弈就从没停息过。纵观全球气候谈判的历史进程,我们不难梳理出世界各国在气候政治博弈中的论争主题:

1.如何确定各国在气候变化中所应该承担的责任

为解决气候变化的责任承担问题,国际社会曾在《公约》中确立的基本共识是“共同但有区别的责任原则”。然而,这项基本原则本身并没有给各国在气候变化中设定明确的量化责任。后来的《京都议定书》,国际社会开始致力于把原来原则性的表述加以量化,但原则的量化从一开始就注定是一个非常复杂的博弈过程。[8]因为各参与国在气候谈判中都在追求自身利益的最大化,尽量使自身承担较少的气候责任,希望其他国家承担大部分责任,原则的量化必然会受到一系列的阻碍。

2.如何确定各参与者减排的具体目标及其相应的行动成本

按照国际政府间气候变化委员会的建议,截止到2020年末,发达国家的减排目标至少应在25%至40%之间。[9]大多数发展中国家强烈要求发达国家应该做出减排的中期承诺指标,但发达国家采取空谈长期目标、避谈短期减排目标的策略来逃避责任。此外,实质性的减排行动要付诸实施还需要雄厚的资金和技术支持,发展中国家希望在产业转型和低碳发展方面能得到发达国家的有力帮扶,但发达国家却始终不愿承担帮扶成本。同样在减排的技术支持问题上,发达国家借口要保护知识产权,根本不愿无偿或廉价地向发展中国家提供相关处理性技术。纵观如此,发达国家在应对全球气候问题之时的行为,实质上是要通过达成全球气候治理的共识来间接地实现自身的生态经济利益。

3.如何评估减排的绩效和约束违背协议的行为

《巴厘岛行动计划》有关条款明确指出,发达国家依据本国国情,必要承担“可测量、可报告和可核证”的与其国情相符的温室气体减排承诺或行动。但在后来的气候谈判之中,发展中国家也被要求做到自主减排,并服从上述“三可”。可见,确定一个公认的减排绩效衡量标准也是未来气候政治博弈的关键之一。此外,在未来的国际气候政治谈判中,如果一个国家承诺并愿意接受国际社会的减排部署时,但却没能按期履行自己的承诺达成减排目标,将采取何种方式来约束这种违背协议的行为也是值得思考的问题。在这些错综复杂的问题上,气候政治博弈中各国(集团)都有不同的利益诉求并都着力于实现自身利益的最大化,结果不可避免地陷入“囚徒困境”中。[11]

(三)中国在国际气候政治博弈中面临的压力

在全球气候政治博弈中,中国面临的压力将会越来越大,这种压力不仅来自外部力量,也来自内部的发展要求。外部力量主要来自发达国家和少数发展中国家的强烈要求,内部压力主要来自国内气候变化现状和民众的呼声。在全球气候谈判中,中国既要以发展中国家的角色参与全球气候治理的合作,又不得不承受最大排放国的责任和压力。[12]中国在气候谈判中既要处理与自身经济发展的利益冲突,又要不断应对国际社会的气候治理部署,有义务更要有实力参与应对气候变化。中国在国际气候政治博弈中面临的压力具体表现在以下几个方面:

1.全球气候变化对中国国内可持续发展的负面影响

全球气候变暖危及到人类生存和发展,减排也已经成为关系全球气候安全的重大问题。从近几年来国内外的有关研究成果分析可知,气候变化对我国可持续发展带来的负面影响越来越多,也越来越深,主要表现在常年频发旱涝灾害、生物多样性锐减、水资源匮乏现象严重、生命健康形势不乐观等。最为严重的是气候变化将直接威胁国家粮食安全,国家农业可持续发展受到不利影响,北方干旱加剧的同时长江流域洪涝灾害频发。上述一系列的问题都逼迫国家必须重视气候变化问题,在大力发展经济的同时更要尽可能地减排,积极应对全球气候问题。

2.全球气候变暖引发国际社会有关“中国气候威胁论”愈演愈烈

国际社会一致认同,温室气体在大气中的浓度控制在450ppm以内,全球气温的变化范围在2℃内,人类社会才是安全的。因此,全球减排目标是到2050年二氧化碳的排放量相比2000年必须要减少50%以上。如今我国温室气体排放量逐渐赶超美国成为世界第一排放大国,世界开始频繁指责我国为全球变暖的罪魁祸首,“中国气候威胁论”被大肆宣传。[13]随着我国城镇化速度的加快,未来温室气体的排放会有较大增长,而国际社会最害怕也最担心中国的温室气体排放带来的危害席卷全球。因此,国际社会尤其是西方国家强烈要求中国大幅度减排,在许多减排协议中明确要求中国在2030年至2050年实现碳排放零增长。[14]如此大强度的减排势必会超出我国经济社会发展的承受力度,使我国错失发展良机。但我们也应当清醒地认识到当前减排的严峻形势,在今后的发展过程中,我国必须兼顾气候变化的现实走低碳发展道路,真正的承担起温室气体减排义务。面对国际社会要求减排所带来的压力,能否正确应对全球气候政治谈判问题,也将直接影响到我国在国际社会的形象和地位,也会影响到我国自身经济社会的长远发展。

三、中国在全球气候政治博弈中的抉择

(一)坚持发展低碳经济

气候变化问题与经济发展问题是紧密联系在一起的,不解决气候问题,经济发展问题也无从谈起。中国作为发展中的大国,发展始终是第一要务。在气候政治博弈的大背景下,选择何种发展方式是战略抉择的首要问题。当前我们必须坚定不移地实践科学发展观,走低碳经济发展之路。这既是全球气候政治博弈中增强中国谈判力的客观要求,又是实现我国自身发展的迫切需要。全球气候政治博弈的现实充分表明,不断探索低碳发展道路是人类应对气候变化的重要选择。[15][16]

中国作为世界上最大的发展中国家和碳排放大国,必须要积极应对全球气候变化,同国际社会一道走低碳发展的道路。此外,坚持走低碳经济发展道路更是我国自身发展的需要。当前我国产业结构调整力度不大,能源消耗强度和碳排放强度普遍偏高,尤其表现在钢铁、化工、建材和汽车等高耗能产业中。我国工业化、城镇化步伐加快,能源需求量日益增长,碳排放也造成气候灾害频发。如果我们罔顾气候危机继续走传统的工业化道路,不仅会致使我国能源损耗严重,而且也会严重危及全球气候变化,进而使我国在国际气候政治博弈中丧失仅有的道义优势。基于此,无论从国际气候政治博弈的现实压力来看,还是从自身的可持续发展分析,我国必须树立科学发展理念并真正将低碳发展提升到国家战略层面上加以考虑。[17]走低碳发展道路,举全力撑起低碳经济风帆,要求我们必须全面贯彻落实科学发展观,积极探索建立有利于节能减排、保护环境和气候的长效机制与政策措施,加快调整产业结构,推动社会经济的低碳转型。

(二)完善气候安全立法

加强气候安全相关立法既有助于夯实我国积极参与应对气候变化的实践基础,也有助于增强我国在国际气候政治谈判的话语权。健全气候安全法律也是形成和完善中国特色社会主义法律体系的一项重要任务,要立足现实尽快将其纳入全国人大工作议程。当前,我国应对气候变化的步伐越来越快,相关部门正在研究制定《中华人民共和国应对气候变化法》。我国要根据《联合国气候变化框架公约》及其议定书的指引,不断完善我国应对气候变化的法律制度体系。

1.完善我国气候安全立法体系

进一步完善气候变化法律体系首要任务在于立足《大气污染防治法》,加强气候立法理论和技术研究,不断完善大气、气象和气候一体化法律体系。

2.强化气候变化立法的可操作性

法律的可操作化同法律本身的制定一样重要,任何一部法律要想起到实质性的作用,必须要在原则性规定的基础上制定具体实施细则和条例,否则只会让执法者和守法者无所适从。同理,我国应该不断增强气候变化法律体系的可操作性,要在法律条规的基础上细化实施细则,尽量减少执法成本。

3.气候立法要体现国际公约的具体要求

构建气候变化法律制度体系要紧紧依据《联合国气候变化框架公约》及其后续议定书的要求,结合我国的具体国情制定出符合中国特色气候变化法律制度体系。[18]

4.进一步加大我国应对气候变化立法的宣传力度

法律本身作为一种行为指南,如果不为人知而且也无法为人所知,那么就会成为一纸空话。为此,我国应进一步加大气候变化立法的宣传力度,让人们意识到气候变化问题的严峻形势,提高人们的参与应对气候变化的自觉性。

(三)加强国际协调与合作

气候变化问题是一个典型的全球性公共问题,它直接关系到世界各国的经济社会发展。积极应对气候变化不仅是某一个国家的任务,更是国际社会共同的责任。为此,我国应该紧抓国际趋势,充分借鉴国际社会应对气候变化的先进经验,同其他国家一道参与全球气候治理。

1.要充分利用国际气候治理合作机制,尽力提高我国应对气候变化技术和经济水平

我国要充分利用国际气候变化框架协议机制争取国际经济支持,同时更需要学习西方国家的先进环境管理经验。要尽快做好应对气候变化相关机构建设、管理制度制定以及各个方面相应的准备条件,积极参与国际合作。此外,要寻求更多的适合国情并能充分调动积极性的国际主动合作机制,鼓励私营部门参与应对气候变化的行动,提高我国应对气候变化的技术水平,促进我国新能源等新兴产业发展。

2.要不断加强与国际社会的协调与合作,主动参与国际气候公约和制度的制定

面对错综复杂的国际气候政治博弈,中国应采取灵活主动的措施加强国际协调与合作,以更好地实现国家利益。要妥善利用发达国家在解决全球气候问题上的利益交合与矛盾,努力争取出现最有利于实现中国国家利益和发展中国家整体利益的局面。[19]同样,我国更需要积极参与国际气候制度的构建,在其中体现中国的影响并保障中国发展的长期利益。

3.要全方位积极主动应对气候谈判,尽力争取获得谈判的主动权

在今后的全球气候谈判中,我国要积极参与全球气候变化议程的安排和合作规则的制定,特别是要理性应对国际合作机制中存在的不利于我国国家利益的条目,要将应对气候变化的被动态势转为主动参与。同时,我国还应开展多层次的气候外交,不仅要和广大发展中国家多交流减排技术,更需要和西方发达国家交流应对气候变化的先进经验,尽可能联合更多的国家和组织,努力提升我国在国际社会的气候谈判地位。针对其他国家别有用心的中国气候威胁论,我国要不断扩大对外的正面宣传,让国际社会知晓我国在应对气候变化方面所做出的巨大努力,全面塑造我国作为负责任大国的形象,进一步争取为实现我国现代化及可持续发展所必需的合理的排放空间。

(四)构建科学气候管理体制

在经济技术方面积极应对气候变化的同时,我们还有必要构建科学的气候变化管理体制。

1.要构建应对气候变化的管理体制和工作机制

建立并完善国家各级应对气候变化的领导体制和国家统一领导、各有关部门分工负责、各地方各行业广泛参与的应对气候变化的管理体制和工作机制。积极探索组建现代化的气候变化议事协调组织,组建适合我国基本国情的气候议事机构。[20]同时要切实发挥气候变化议事机构的作用,加强对各分工部门的领导,防止发生多头领导和重复管理的问题。

2.要积极发挥我国气候变化研究机构的实质作用

在国家层面成立起全国性的应对气候变化战略研究中心和国际合作中心等机构,同时鼓励国内有实力的高等院校、科研院所积极响应国家政策,多方位多层次参与全球气候变化研究。气候变化研究机构要切实履行职责,紧密追踪国际气候变化管理前沿理论和实践经验,结合我国实际研究应对气候变化的策略,同时积极为我国应对气候问题建言献策。

3.要完善气候责任补偿机制

应对气候变化问题不仅要从法制上约束企业的碳排放行为,更要擅于利用市场机制处理气候责任纠纷问题,构建气候责任补偿机制。当前,我们要积极推动依靠政府规划和市场运作同时并举的气候责任保险业的发展,引入先进的气候责任管理技术手段,加强气候责任风险的预估,探索出一个既能达成减排目标又不至于损害经济实体利益的气候责任保险体制。

(五)营造公众参与氛围

公众参与既是我国实施可持续发展战略的需要,也是推动全球气候政治决策科学化的重要力量。要推动公众参与积极参与应对气候问题,积极营造公众广泛参与的氛围至关重要。

1.进一步加大宣传力度

政府部门要不断加大关于气候变化知识的教育和宣传力度,让人们认识到全球气候和生态危机的严重性,增强公众的气候危机意识。同时,要充分利用现代传媒如网络、电视、报刊杂志等多渠道开展大众化的环保教育,培育公众的气候治理知识和应对气候变化的实践技术,提高公众应对气候变化的能力。[20]

2.建立健全公众参与机制

一要建立健全公众参与应对气候变化问题的信息公开机制。公众有知情气候变化信息的权利,保证公众能够获取充分的相关信息也是公众参与基础条件。我国应进一步完善气候变化信息公开制度,同时要充分利用现代信息技术手段将气候变化信息向公众公开。二要不断完善大众和气候议事咨询机构之间的沟通协调机制。气候管理决策机构要密切关注公众对于应对气候变化的意见,同时要将公众的意愿和切身感受与专家的专业建议结合起来,真正做到气候决策科学化、理性化,以保证公众参与的效果。此外,从制度上而言我国更要依靠气候环保行政部门的力量,构建一种融合政府权力、民众善意、专家知识的制度性沟通机制。

3.大力支持气候治理NGO发展

气候治理NGO是公众个体行为的代言人,也是公众参与应对气候变化的重要渠道。政府部门要转变传统观念,大力支持为公众代言的气候治理NGO的发展,保障公众参与气候治理的权利。一方面,要结合我国实际不断壮大气候治理NGO实体机构,可以借助社区组织稳步推进民间气候治理组织与社区组织的共建机制,构建社区单元气候治理组织;另一方面,要进一步健全对气候治理NGO的管理与培训机制,提高其政治参与的能力与水平,以推动其在宣传教育、中介活动等方面发挥更大的作用。[21]此外,气候治理NGO也要积极学习全球先进气候治理理论,同时借助社会力量积极参与气候治理实践,不断提升自身的治理水平。

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