我国政府公共危机管理的问题及对策研究

王 欢

(山东大学 法学院,山东 威海 264200)



我国政府公共危机管理的问题及对策研究

王 欢

(山东大学 法学院,山东 威海 264200)

在经济转轨和社会转型的关键时期，我国政治社会系统不断变迁，利益和权力也不断进行着重新分配。我国又处于自然灾害频发区，致使自然和社会的各种不稳定的因素频现，加之公共危机的突发性、紧迫性和不确定性，公共危机一旦爆发，其破坏力将造成巨大的经济损失、人员伤亡和政治动荡。通过分析我国公共危机管理存在的不足之处，结合国内公共危机管理的实际和已有文献资料，提出了提高政府公共危机管理能力，更好应对突发公共事件的对策。

政府；公共危机管理；问题；对策

经过三十多年的改革开放，我国无论是在经济方面、政治方面还是文化方面的建设均取得了万众瞩目的成就。在21世纪经济全球化和政治多极化的背景下，我国进入了经济转轨和社会转型的关键时期，在这个时期，公共危机频发且破坏力巨大，而我国政府近年来在处理公共危机的过程中反映出了许多不足之处。

我国现代学术界对公共危机处理中政府行为的系统研究起步较晚。但是，随着公共危机频发，引发了我国学者在这方面的研究，陆续出版了一些研究论著，如薛澜、张强、钟开斌著的由清华大学出版社于2003年5月出版的《危机管理：转型期中国面临的挑战》一书对公共危机管理的时间序列、组织行为、决策过程等进行了分析，对美国等国家的危机管理体系和管理机构做了比较全面的介绍，结合大量的突发事件案例分析，对中国危机管理体系的现状进行了剖析。中国人民大学张成福教授的《公共危机管理:全面整合的模式与中国的战略选择》指出了公共危机的特点、危害，并提出建立一个全面整合的危机管理体系( Comprehensive and integrated emergency management system)，即在高层政治领导者的直接领导和参与下,通过法律、制度、政策的作用,在各种资源支持系统的支持下, 通过整合组织和社会协作, 全程的危机管理, 提升政府危机管理的能力, 以有效地预防、回应、化解和消弭各种危机, 从而保障公共利益以及人民的生命、财产安全, 实现社会的正常运转和可持续发展。论述公共危机管理类的硕士、博士论文也数量庞大。各类管理类教材也或多或少涉及公共危机应对的问题。本文将通过对近年来中国政府应对公共危机的实际举措和目前已有文献资料的分析，基于公共危机及公共危机管理的内涵、特点等，探讨我国公共危机管理中的不足并略抒陋见，提出一些提高我国政府公共危机管理能力的对策。

一、公共危机与公共危机管理

(一)公共危机的内涵与影响

关于危机的基本定义，多位学者给出不同的定义，综合各种观点来看，危机往往是一种突发性的紧急态势或事件，可对组织及其人员、服务、产品、声誉等造成危害，甚至对社会系统造成威胁。这就要求决策者迅速应对以消弭负面影响。

一般来讲，紧急事件一旦涉及较广泛的公共利益，且必须由以政府为主的公共危机管理部门处理的危机，便可划入公共危机范畴。关于公共危机的定义多种多样，但是核心观点趋向一致，即公共危机是一种突发性的紧急态势或事件；公共危机威胁多数公众利益；公共危机危害社会正常秩序、社会关系，威胁社会基本价值和行为准则架构等等。[1]由此我们得出公共危机的定义：公共危机是严重威胁与危害社会公众利益，并引发社会混乱和公众恐慌，需要以政府为主体的公共部门介入，运用公共权力、公众政策和公共资源紧急应对和处理的危险情况和非常事态，具有突发性、紧急性、危害性与破坏性、不确定性和易变性及持续性和扩散性的特点。

当前国际国内环境下，公共危机对社会造成的危害巨大。概括来说，危机对社会发展造成的危害主要表现在以下几点：首先，公共危机造成财产与生命的损失。公共危机一旦爆发，会破坏基础设施，破坏人们正常的生产及服务，致使人们的生活质量下降，发展速度减缓、停滞甚至出现负增长，还会引起一系列连锁反应。第二，公共危机对国家安全和政治稳定产生影响。从本质上来看，公共危机的发生并不可怕，可怕的是由于政府公共危机管理和政策上的失误、政府与民众间缺乏必要的沟通等等造成的社会公众对政府失去认同感与信任感。这种信心危机一旦蔓延，就会产生连锁效应，就会使国家安全、社会政治的发展与稳定受到威胁。第三，公共危机对经济增长造成影响。任何公共危机的突发都可对本国、周边国家的经济增长产生影响，甚至可以影响全球。如1994年在印度某地发生鼠疫，虽然死亡人数不多，但由于当地政府处理不当，加之鼠疫属于传染性疾病，引起了国内和国际社会的恐慌，造成了20亿美元的经济损失。虽然并不是所有的危机都能对经济增长产生如此巨大的影响，但我们应该认识到，如果对危机处理不当，其后果将是十分严重的。

反之，公共危机发生又包含着新的发展机遇。从公共管理的意义上而言，危机的出现可以促使政府发现、应对、解决公共问题，使政府对自己的政策、行为、制度重新进行评估，以改进政府管理工作中的不足之处。如果一个政府或者社会足够理性，危机爆发造成的政治经济上的影响往往会转化为促进力，而政府和社会往往会关注到导致危机出现的因素或者发展的薄弱环节，从而使之成为新的研究方向或经济增长点。[2]总之，危机既带来破坏和灾难，但是也包含着新的发展机遇。

(二)公共危机管理的内涵与必要性

公共危机管理属于危机管理，是危机管理的特殊类型。危机管理经过20多年的发展，逐渐形成企业危机管理与公共危机管理两个分支。而公共危机管理主要是以政府为主体的公共部门运用公共权力，整合社会资源，在科学的公共管理理念指导下，通过监测、预警、应急、评估、善后重建等技术手段，预防和减轻公共危机灾害，将社会公共利益的损失降低到最小限度，从而使社会生活迅速恢复到正常状态的管理活动。

当前世界正处于社会变革期，政府决策环境中的不确定因素正在增加，民众的风险承受心理尚不够成熟，网络、手机等新媒体技术的出现使信息传播管理遇到前所未有的挑战，多方面的原因导致公共危机管理成为政府公共管理的重要职能，公共危机管理的意义重大，其必要性也日益凸显。

首先，当前世界进入了一个公共危机频发期。从社会发展的角度看，经济全球化促使了世界经济社会的高速发展，同时也使公共危机进入了一个频发期。世界各国面临的公共危机发生的次数越来越多，类型趋于多样化，规模与破坏力也前所未有；从自然的角度看，由于人类发展忽视地球的生态环境，致使世界上自然灾害频繁，灾害种类多、灾害损失严重。

其次，全球政治经济已经成为一个整体，任何一国范围内的政治、经济与社会性危机都有可能扩散到整个世界。任何一种公共危机都可能是国际性的公共危机，同样，任何国际性的公共危机在一定意义上讲又都是本地区的公共危机。从某种意义上说，经济贸易上的全球化加速了公共危机的传播，增强了公共危机辐射效应。

第三，城市化进程加快，都市生态更加脆弱。城市在为我们提供便利的物质和生活条件的同时，又增加了我们遭受公共危机危害的破坏性和可能性。城市是大规模人口的聚集地，且人群流动性高，一旦发生地震、疫情等突如其来的灾难，其破坏程度也极大地增强。

第四，社会压力增加导致公共危机的频发。随着社会竞争机制的不断深化，人们的行为方式、人际关系、价值观念、伦理道德等发生重大变化，人与人之间、人与群体或社会之间的冲突和压力越来越大，越来越多的人成为心理疾病的患者或潜在患者。巨大的社会压力和冲突导致一些人敌视、报复他人和社会，从而引发公共危机。

总之，当前社会中公共危机已由非常态变成了社会生活的常态，公共危机几乎是无时没有、无处不在，加强公共危机管理刻不容缓。政府作为公共危机应对主体，承担着管理和应对公共危机的责任，政府公共管理水平的一项重要指标就是政府的公共危机管理能力。[3]

二、当前我国公共危机管理的问题及成因

我国目前公共危机管理取得了一些成绩，但公共危机的预警，应急，处理与善后仍然存在许多问题，一旦爆发公共危机，造成的损失依然巨大，究其原因，主要有以下几点：

(一)公共危机管理的相关立法较少

法律手段是公共危机管理过程中的一个非常重要的手段，建立健全公共危机管理的相关法律就显得十分必要。整体而言，我国公共危机管理的法律法规体系有待完善，我国尚缺乏一部正式完整的公共危机管理法，关于危机或者紧急状态的规定在我国的宪法中也没有体现，政府的紧急状态应对也没有明确的法律授权。因此，为了使政府公共危机管理走上法制化的轨道，使危机管理工作具有法律依据，必须加强公共危机管理方面的立法工作。

(二)公共危机管理体制效率低下

目前我国应对公共危机的责任不够明确，尚未形成科学、协调、高效的公共危机管理体制。另外，目前我国的公共危机应对是以政府管理为主，社会公众的广泛参与对公共危机管理的作用微弱。高效统一的公共危机管理体制必须让包括政府在内的公共组织、私营组织、非营利组织等都以各种方式参与到公共危机管理过程中，才能使公共危机得到更为迅速、恰当的应对。

(三)公共危机管理机制不完善

降低公共危机损害的最为有效的方法就是避免其发生，而不是出现了危机之后的力挽狂澜。这就需要公共危机的预警工作。我国目前没有专门的危机预警机构。危机监测不力、预警机制不健全有体制方面的问题。部分政府官员的危机防范意识弱，对于具有潜在危机性质的一般事件认识不到位，危机意识和心理适应能力比较差，同样影响着预警机制的正常运作。我国政府在公共危机管理过程中的信息沟通机制也不完善。首先，我国政府组织的层级、部门较多，政府内部各部门之间，各级政府间以及不同地区的同级政府之间信息沟通和共享机制欠缺。其次，政府与社会公众、大众媒体之间缺乏有效的沟通。这会使政府在危机爆发前和爆发初期难以及时、准确地收集有效信息，无法及时制定出有效的应对措施，进而影响危机处理的整个过程。危机事态得到控制并不意味着危机管理过程的结束，我国政府公共危机管理绩效评估体系也存在以下几个方面的问题：一是评估主体单一，二是评估的标准不统一，三是评估对象的片面性。[4]

(四)政府及公众的危机意识薄弱

应对公共危机，关键还是要靠人，只有以人为本，才能更好地应对危机、恢复社会生活常态。我国正处于社会转型的关键时期，公共危机种类比以往大大增多，出现的次数也逐渐增加。既有自然灾害、人为事故等传统类型危机，也包括恐怖袭击、生态破坏等新型的危机。如果没有居安思危、未雨绸缪的意识，危机一旦爆发，往往导致政府与社会措手不及，无法在第一时间制定应对危机的策略，造成的损失也将增大。

(五)公众的危机承受和应对能力有待提高

在近些年的公共危机预防工作上，我国政府平时忽视危机的教育宣传，很少组织公共危机应急演习，而普通民众平时也极少学习危机相关知识，并且对公共危机存在一种侥幸心理，这就使得公共危机一旦爆发，政府与社会均无法应对；在危机面前自救与互救能力也很薄弱，如在公共场合发生紧急事件时造成的踩踏事故、秩序紊乱、惊慌失措，以及大规模疫情爆发时的囤积稀缺商品、谣言传播等，更加重了公共危机造成的损失。[5]

三、我国公共危机管理问题的对策探讨

(一)确立公共危机处理的基本原则

1.未雨绸缪

这可以说是政府危机管理的最优化原则。最成功的危机管理要求政府提前采取行动，尽可能早地发现可能导致危机的因素，据此预测出可能发生的事态以及危机爆发后的基本发展方向和影响力，从而遴选出最优的应对计划，将公共危机扼杀在萌芽中。

2.快速反应

公共危机通常具有紧急性、突发性、易变性，因此公共危机一旦爆发，时间观念就显得尤为重要。政府须在第一时间启动应急预案，果断采取有效的先期应对手段，根据危机发展的趋势研究进一步的对策，控制并掌握危机事态的发展，使危机事态能够得到初步控制，民众心理能够得以初步安定，从而为整个危机事件顺利解决创造条件。

3.果断决策

危机决策有着时间紧迫、信息有限、资源有限、后果难以预料的约束条件，决策方式需要从平时的“民主决策”切换为战时的“权威决策”，以全方位地调动所需的资源、及时控制危机。最高决策者必须以结果优先，不必全面考虑应对方式被公众接受的程度，在已收集的信息和参谋机构建议的基础上迅速拍板，并且明确每个工作人员的责任。

4.效率优先

公共危机发生后很难迅速对问题做全面深入的分析，这就需要我们集中资源，打造短小精悍的精锐部队迅速实现有效救助的目标，在不违背长期目标的前提下，首要任务是找到引发危机的直接原因以及可能导致局势恶化的因素。

5.科学有序

公共危机管理中的“科学原则”，既指在处理公共危机的过程中，一定要征求特定技术领域专家的意见，注意科学性、技术性，不能自作主张，也指在公共危机管理中，应综合管理学、行政管理学、心理学等多门学科知识，仅凭经验应对新型危机不可取。危机管理行为的实施，必须有一套相应的评估标准，确定危机处理的优先次序以及现场控制和处理的工作程序，各应对主体要协同一致，发挥整体功效。

6.公开透明

公众未能及时获得信息或者获得了虚假信息，导致对公共危机的发展态势不了解或悲观估计，往往会导致社会上的恐慌情绪。所以在发生社会危机时政府一定要主动、及时、全面地通过媒体等渠道发布权威的信息，让人们了解政府已经采取的措施、危机的发展态势以及危机是否已经被遏制，将危机的真相公之于众。

(二)完善公共危机管理的相关法律制度

首先，要借鉴西方国家的先进经验，在宪法中对紧急状态及其确认、实施、政府紧急状态管理权等做出规定；其次，制定颁布一部完整统一的《紧急状态管理法》，应主要包括以下内容：紧急状态的确认和宣布，紧急状态下的法律责任，政府在紧急状态下的回应措施，政府的紧急管理权等；第三，制定和完善管理其他公共危机或者突发公共事件的预警、应对、善后的专门法律、法规；最后，要严格执法，对于危机事件中没有依法履行责任、义务的有关部门领导要严格追究法律责任。[6]

(三)完善我国公共危机管理体制

完善公共危机管理体制，需要明确公共危机管理的领导体制，这主要包括：第一，要有一个统一高效的指挥体制来迅速反应与调动资源，节约管理成本；第二，要根据我国政府对公共危机的分类，每一大类的公共危机事件，要有相应的部门管理，也就是明确公共危机管理的政府职权划分；第三，要进一步划分政府各部门及其工作人员在公共危机管理中的职责，将责任落实到每一个人；第四，要完善公共危机管理的监督制度，发挥内部监督和外部监督的作用，以促使公共危机管理工作的顺利开展，也有利于总结公共危机应对的经验与教训。

(四)完善我国公共危机管理机制

1.建立公共危机监测预警机制

“预则立，不预则废”，建立完善的公共危机预警机制，将危机化解在萌芽状态，是维护社会稳定，保持我国经济社会可持续发展的必然要求，也是实现我国公共危机管理从被动性的应对式管理向防范性的主动管理转变，从“事后救火”到“事前监测”转变的现实需要。

(1)建立公共危机预测信息管理系统，开展预测预报工作。建立公共危机预测信息管理系统，建立健全信息搜集、信息处理、信息通报与信息公开制度；做好公共危机信息的统计、评估工作，同时建立起危机预测信息共享数据库，实现危机信息共享，为应对相同类型公共危机提供借鉴；及时报告危机预警信息，为公共危机的应急决策提供依据。

(2)改进预警设备和技术。预警监测需要依靠一定的知识和设备，因而，政府应加大在关系到民众安全领域的投入，学习发达国家先进的公共危机预警技术，购入先进的预警设备，使预警技术达到国际先进水平。[7]

(3)制定、健全应急预案体系。应急预案是公共危机预警机制的重要组成部分，是指面对突发事件，如自然灾害、公共安全事故、环境污染的应急决策、执行、善后计划等。制定危机预案应遵循预见性、可行性、全面性的基本原则。应急预案编制出来必须对预案进行演练，以发现存在的问题，检验预案是否合理有效，并对预案尚不完善的地方及时进行修正；通过预案演习，同时也可以锻炼政府及公共危机管理部门的工作人员特别是救援人员的实战能力，也可以加强人们的防范意识。

2.建立果断高效的危机决策与执行机制

公共危机常常是在人们措手不及的情况下爆发，因此对公共危机的处理应当建立一个公共危机应急指挥中心，以此作为公共危机的信息处理中心和公共危机应对的决策中心，对本辖区内的公共危机管理负主要领导责任。公共危机的应急指挥中心应事先确定下来，作为一个常规管理的办事机构，或者将其组成由法律事先确定下来，一旦发生公共危机立刻启动。

另外，执行是实现危机决策的途径，任何一项决策离开执行，只能是空头支票。决策离开准确有效的执行，其效果就会偏离期许目标甚至与目标南辕北辙。公共危机管理的执行机制，首先应当有一个决策的执行计划，据实及时准确制定出一套有效的行动方案；第二，应当明确决策执行的领导机构，这是保证公共危机决策执行协调统一进行的重要手段；最后，应加强执行过程中的统一协调。不同的管理主体在共同的目标驱使下，建立公共危机管理过程中的互相信任、互助合作、配合默契的良好关系，达到步调一致，提高工作效率，保证管理工作有序运转的目的。

3.建立公开透明的新闻发布机制

在资讯发达的现代社会，没有任何一个组织能回避传播而存在，包括政府组织。在公共危机爆发的过程中，如果政府不把信息发布的主动权掌握在自己手中，满足不了公众的知情权，很容易导致公众的不信任，导致政府的信任危机，同时也不利于公共危机的解决。

建立公开透明的公共危机新闻发布机制，需要遵循“三T原则”：以我为主提供情况；提供全部情况；尽快提供情况。这就要求我们的政府在与社会公众进行沟通时，要主动沟通，充分沟通，迅速沟通。在信息发布过程中，遵循信息梯度发布原则，按公众心理承受能力采取分步骤的、分阶段的信息发布；发言人的次序安排应从高到低，以使公众明显感受到所发布的公共危机信息的重要程度和权威性；信息发布的内容要先主后次，以减轻公众的阅读疲劳和逆反心理。

另外，在公共危机的新闻发布上，应当采用更加先进的方式，主要包括新闻通稿、召开新闻发布会、电视或广播发布、网络发布等方式。

4.建立善后恢复与重建机制

公共危机特别是自然灾害危机会给社会基础设施带来较大损坏。基础设施和人们的日常生活息息相关，一旦遭到破坏对人们生活影响最大。因此，政府在危机恢复阶段，应当科学制定公共危机恢复计划，组织动员社会力量，第一时间修复同人们紧密相关的房屋、水电、交通等基础设施，做好有形的公共危机恢复。

政府还应通过开展社会心理疏导、进行组织变革、加强政府公关等工作，向公众表达政府诚意，提升政府形象。另外，对于公共危机应对主体，也就是以政府为主的公共机构而言，每次公共危机都是一次总结学习的机会，建立公共危机善后管理中的学习机制，通过总结危机处理过程中的经验教训，对现有的制度缺陷加以完善，发现政策失误并及时改进，建立危机预案，有利于政府更从容的应对同类的公共危机，也可以提高政府公共危机处理能力。[8]

(五)强化政府及其工作人员的危机意识

在政府和全体公众的心目中培养危机意识，认识到公共危机管理的重要性，这是我国政府应承担的首要责任。具体提高危机意识的举措，我们政府可以通过加强对“三个代表”“科学发展观”等有关理论的学习，努力学习理论知识，全面树立为人民服务的思想，并用其来指导自身实践；借鉴企业管理的经验，对政府的日常工作计划采用风险管理；组织学习国外公共危机管理的先进经验，使政府工作人员认识到居安思危、未雨绸缪的必要性。

(六)培养公众承受与应对公共危机的能力

各级政府部门要有意识地加强对危机等相关知识的研究和信息的收集，做好危机教育的需求分析，明确危机知识普及教育的目标群体，建立完善的知识体系和教育方案。要建立公共危机教育的相关机制，将危机管理的教育和培训作为政府及其工作人员日常教育和培训的一个重要方面，通过不同的方式向社会公众传播危机管理知识和应对技能，从而提高公共管理者和社会公众的危机管理意识与能力，促进公共危机管理价值理念的全方位转型。[9]

[1] 夏书章,王乐夫,陈瑞莲.行政管理学[M].北京：高等教育出版社.中山：中山大学出版社，2004:387-389.

[2] 汪玉凯.公共危机与管理[M].北京：中国人事出版社，2006:9-10.

[3] 戎向平.我国公共危机管理问题与对策研究[J].河北师范大学学报，2007(6):8-9.

[4] 杨洋.我国公共危机管理存在的问题及对策分析[J].管理方略，2011(7):68-70.

[5] 巩玉涛.我国政府公共危机管理现状及其发展探析[J].世纪桥，2008(8):35-36.

[6] 张成福.公共危机管理：全面整合的模式与中国的战略选择[J].中国行政管理，2003(7):5-6.

[7] 李臣.建国以来我国灾害性公共危机管理的考察与反思：基于以人为本的视角[J].广西师范大学学报，2010(4):43-45.

[8] 庞成龙.当前我国政府公共危机管理能力探究[J].北京电力高等专科学校学报，2012(1):167-168.

[9] 陈长城.提升政府公共危机管理能力探析[J].福建省社会主义学院学报，2011(5):82-83.

[责任编辑 李潜生]

ProblemsandCountermeasuresofChineseGovernment'sPublicCrisisManagement

WANG Huan

(School of Law, Shandong University at Weihai, Weihai Shandong 264200, China)

China has entered a critical period of economic transition and social transformation, with political and social changes continuing to occur, interests and powers are also re-allocating. The country is located in the region with various natural disasters, which all result in frequent natural and social instability. Coupled with the characteristics of suddenness, urgency and uncertainty, public crisis may cause enormous economic loss, casualties and political turmoils. After analyzing the government's shortcomings in public crisis management and the present research of the problem, the paper proposes to improve the government's public crisis management capabilities to better respond to public emergencies.

government; public crisis management; problems; countermeasures

2014-06-03

王 欢(1990-)，男，山东泰安人，硕士研究生。研究方向：中国当代行政制度。

D630.8

：A

：1008-6021(2014)03-0006-06