国家行政学院经济学教研部主任张占斌：县改区要严控

胡飞

“重点规划的大城市，特别是中心城市的周边地区很有发展必要，可以县改区。如果中心城市发展并不好，就没有必要县改区。”

“县改区要严控，值得改的地方可以改。”国家行政学院经济学教研部主任、城镇化研究中心主任张占斌，就行政区域调整下的县域、市域发展问题，表达了自己的看法。

他认为，不论“省直管县”，还是“县改区”，都是国家在市场经济和区域经济发展中，特别是城镇化发展中，必要的行政区划调整。

如何看待本轮县改区浪潮？县改区和省管县两种模式分别在何种情况下最适合开展？在区域发展中，两者下一步将会呈现出怎样的态势？ 2月28日，张占斌就上述问题接受了《民生周刊》记者的采访。

民生周刊：浙江是最早实施财政上省直管县的省份，浙江模式曾被媒体广泛报道，但据我们采访发现，目前浙江在做大中心城市的背景下，县改区的情况明显增多，您如何看待这一现象？

张占斌：浙江很早就实行了省直管县改革，也可以说是我国省直管县改革的示范地区，主要体现在财政上的“省直管”。市县均衡发展，这是浙江的特色。浙江经济快速发展的原因，有两个方面要重视，一个是草根经济，另一个是省直管县。但浙江的专家自己也讲，浙江没有像江苏那样培育出大城市。除杭州和宁波外，其他城市规模都不大。

浙江省直管县时间长，城乡之间差距比较小，要素没有过分地向特大城市集聚，资源均衡利用，城乡统筹发展，这是件了不起的事情。让城乡人民共享改革的成果，让改革红利被公平分享，在这样一个起点上发展中心城市，市县的地位会更加平等，市场机制起的作用会更大些。

然而，任何改革政策都不可能照顾到方方面面，由于浙江推进均衡发展，增长极快的城市相对少一些，这是浙江的一个现实。现在注意中心城市发展，也需要适当调整行政区划，适当整合资源。

民生周刊：2013年以来，浙江、广东等多地出現县改区潮，这基于什么背景？

张占斌：国家“十二五”规划明确提出加快城市群发展，中央城镇化工作会议、今年中央农村工作会议都对城市群发展出台了相关政策。城市群的发展需要核心城市，这就是多地县改区的背景。其实，国家在城镇化政策走向上，从“十二五”就开始推动大城市、中心城市发展，因此发达地区县改区的比例更高。

过去，县改区主要在大城市，尤其是省会城市，因为要把这些核心增长极做大做强。其实，有些城市不需要扩展得太大，如果采用省直管县的方式来发展十年，能够成为很好的中等城市，这样对于城乡发展一体化、新型城镇化建设和产业结构调整、公共服务的发展，会有很大的作用。

我认为，可以将区位条件比较好、发展基础比较好和有影响力的县，实行省直管县，提高其管理层级，让县拥有更大的权力和更多的发展资源，这有利于国家整体上的均衡发展。

从长远来看，中小型城市是今后城镇化的重点。我们有很多基础很好的县城，可以发展成为中等城市。如果县都合并到市，市扩大了地盘，县发展的积极性就会被压制。从这个意义上讲，应培育更多的中小型城市，减少大城市的压力。我建议，省直管县的力度可以再大一点，有些地方的改革可以更彻底一点。

民生周刊：十八届三中全会提出，有条件的地方继续推行省直管县改革。能否请您详细解读一下，什么样的地区是“有条件的地区”？

张占斌：首先，需要县本身的经济实力比较强，有影响力。

经济基础决定上层建筑，经济发展到一定程度，迫切需要改革，需要扩权。比如西藏有些小县，只有几千人口，就没有必要。西部地区基本不具备这样的条件，但在中部地区和东部地区可以。

其次，从战略上讲，种粮大县、棉花大县、蔬菜大县或者养殖大县，国家希望通过它来带动整个产业链的发展，或者保障粮食和农产品供应安全，也可以赋予这种大县一定的权力，进行省直管县。

最后，从培育更多的中小城市来讲，如果县可以向中小城市发展，基本公共服务和城市建设很好，人们可以找到工作，就不需要往大城市跑；但是，由于管理层级多，管的人多，一些县的公共服务就跟不上。所以，要培育更多的中小城市，就需要拿出一些县进行改革。一个省拿出两三个大县或再多几个由省直管，是完全可以的。

民生周刊：您如何看待省直管县和县改区之间的关系？对于一个县级城市来说，县改区或省直管县，取决于什么条件？

张占斌：省直管县和县改区的着眼点不一样。现在县改区是因为有些大城市要发展，整个结构上没有空间，于是把相邻的县变成区。实际上，有些县是不愿意这样的，因为这样一来，县的自主权就降低了，不如原来具有完整性，所以改革后很多地方会有矛盾。比如浙江的湖州和长兴之间，就有这种微妙关系。

各地情况不太一样，从不同角度看有不同的道理。很多地方在县改区后，对于区或者县本身不一定好，但也不一定有什么大的损失。然而，全市的架构改善了，如产业布局和人口布局，可以在全市范围内调整，资源配置可以在更大范围内调整，这对全市来讲是有好处的。

有的地方则不愿意施行省直管县。比如广州周边的县（市）很愿意让广州管，不愿意省直管，这是因为广州的经济质量高。广州是广东第一名，所以县的福利也是向第一名靠齐的。然而，这种情况比较特殊，不具普遍性。

重点规划的大城市，特别是中心城市的周边地区很有发展必要，可以县改区。如果中心城市发展并不好，就没有必要县改区。城市的水平带动不了，就要让县自己去发展。另外，是县改区还是省直管县，需要省区县都有共识。如果共识差距非常大，就需要放一放。

民生周刊：从全国来看，您认为省直管县下一步的走向是什么，将会以什么样的方式呈现？

张占斌：河南现在拿出10个县进行改革，从政府、党委、人大、政协到法院，这10个县与市没有关系，全都与省建立联系，这个力度是很大的。浙江财政体制一直都是省管县，在现有基础上，可以拿出几个区位条件好、产业基础好的县，实行完全省直管县。经过一段时间的发展，这些县很可能发展成中心城市、大城市。

总体上要推进省直管县，但并不是所有地方都要省直管县，要选取具备条件的县。县改区要严控，值得改的地方可以改。除省会外，一个省大约还有三四个大的中心城市就可以了。