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浙江县改区利益考

2014-03-19严碧华胡飞

民生周刊 2014年6期
关键词:绍兴县富阳市富阳

严碧华 胡飞

在具体操作过程中,浙江各地“县改区”的顺利与否,与市县之间的利益较量密切相关。

继2013年浙江省绍兴县、上虞市被绍兴市“收入囊中”后,杭州市下属县级市富阳、临安县的改区方案已经上报国务院,正等待审批。

一系列“县改区”背后,在县域财政方面一向拥有“省直管县”传统的浙江,这一次或许正将目光从“强县”转移到“强市”。

然而在具体操作过程中,浙江各地“县改区”的顺利与否,与市县之间的利益较量密切相关。

怎样的县市区划最符合眼下浙江的长远利益?成了浙江亟待思考的题中之义。

中心城区扩围

2014年1月初,杭州《2014年政府工作报告(征求意见稿)》向市民公开征求意见。《意见稿》提出,推进富阳、临安撤市设区工作,加快融入主城区步伐。

2月10日,杭州市第十二届人民代表大会第四次会议召开,对市政府工作报告进行了审议。杭州市委副书记、代市长张鸿铭向大会作政府工作报告时指出,进一步理顺萧山、余杭两区融入主城区的体制机制,积极推进市域行政区划调整。

或许是基于“撤市设区”的情况比较复杂,且最终能否推行还要等国务院批复,因而在政府工作报告中,之前意见稿提出的“推进富阳、临安撤市设区工作”已被删除,代之以含糊笼统的“推进市域行政区划调整”,但这并没有影响富阳向“融入主城区”冲刺。

在今年杭州市“两会”期间,作为杭州市人大代表的富阳市市委书记姜军表示,富阳方面已同意富阳撤市设区的方案,目前,浙江省政府常务会议已经通过并已上报国务院审批。

据姜军介绍,去年9月,富阳市人大常委会听取、审议了《杭州市行政区划调整撤销富阳市建立富阳区的情况汇报》,最终表决同意。

这是富阳方面首次向外界公开“撤市设区”的工作进展。

“以杭州的角度发展富阳,定位为美丽杭州西郊公园、杭州都市经济圈副中心。”姜军表示,在基础设施、城市规划方面,富阳也在积极融入杭州,努力实现富阳由县域经济向都市区经济的跨越发展,描绘好“富裕阳光的富春山居图”。

2月21日,浙江省民政厅区划地名处处长汪勇飞向《民生周刊》记者证实了富阳计划市改区一事。“同时推进的还有临安,但这项工作非常复杂,最终需要国务院批复。”

“2014年1月下旬,浙江省政府召开常务会议,专门研究此事。按程序是省政府同意后,报国务院,国务院批复后才能定,但现在究竟到了哪一步,我真不清楚。”汪勇飞表示。

杭州第一波“撤县建区”浪潮发生在2001年,萧山、余杭改区后,杭州市区面积从683平方公里猛增至3068平方公里。城市体量突然增大,显然给城镇化留下了足够的空间。

王勇飞认为,十多年过去了,现在看来这些地区发展都很不错。“真要区划调整,肯定是原有的区划影响到了发展,一切为了发展而考虑。”

尝到甜头的杭州,面对富阳、临安的县改区,显然动力十足。

而浙江范围内最近一次的重大行政区划调整,发生在2013年10月,调整对象是原绍兴市的绍兴县和县级市上虞。

2013年10月,即浙江提出“加快县域经济向城市(都市区)经济转型”前一个月,《关于调整绍兴市部分行政区划的请示》得到国务院批复。

根据国务院批复内容,绍兴县被撤销,设立绍兴市柯桥区,以原绍兴县(不含孙端镇、陶堰镇、富盛镇)的行政区域为柯桥区的行政区域。同时撤销县级市上虞市,设立绍兴市上虞区,以原上虞市的行政区域为上虞区的行政区域。原绍兴县的孙端镇、陶堰镇、富盛镇,划归绍兴市越城区管辖。

打开原绍兴市地图不难发现,仅有一个越城区的绍兴市几乎被绍兴县包围,要做大中心城区,重要的一步,显然是将绍兴县改区。

县域经济“双刃剑”

2013年7、8月间,富阳计划经杭州市政府报给浙江省政府后,由民政厅牵头开始做调研。据汪勇飞回忆,“我们牵头组织了发改、财政、建设、环保等十几个部门到富阳、临安、杭州市及杭州市其它区,如余杭、萧山,充分听取各方意见,历经近4个月时间,约在去年11月份形成报告并交给了省政府。”

王勇飞表示,根据前期调研,县改区对富阳、临安和杭州都有利。对于杭州来说,城市体量扩大了,可以资源互补、优化产业布局,同时有利于环境保护。而对于富阳和临安来说,融入杭州大都市圈,老百姓的实惠是显而易见的。

在汪勇飞看来,正是基于双方的互赢,富阳和临安都很积极。

富阳方面很早就开始为撤县(市)建区努力,在推进城市化的过程中,一直主动融入杭州。富阳市发展改革局副局长庞洪涛曾坦言,“十一五”期间,富阳已经提出与杭州接轨,实施“融入大都市”战略。

2010年10月1日,富阳与杭州之间实现了公交一体化。据当时富阳市公共交通有限公司的负责人称,这是富阳加快融入杭州大都市的一个战略举措。2011年底,富阳开始发放杭州市民卡,可用于医疗、交通和银行,享受与杭州同城待遇。

目前,富阳市正准备开建连接之江与城西的紫之隧道,改建与萧山区无缝对接的春永线工程。杭州市主城区与富阳市之间还将建城际铁路,即将规划建设的杭黄高铁,也将横贯富阳全境。

对于富阳如此积极的行为,曾任金华市副市长、现任浙江省政协常委的黄小杭在接受《民生周刊》记者采访时表示,浙江在中国经济中基本属于第一方阵,市场经济已经到较高水平的时候,要以县域经济为基础,不断向市域经济进军。富阳正是顺应了这种发展趋势。

以民营企业、块状经济和专业市场为特征的县域经济一直是浙江的傳统和优势。2013年,浙江在全国百强县中占据14个席位。黄小杭认为,目前浙江省的县域经济已经体现出“双刃剑”特点,弊端显现出来。“县越来越强,县域的局限性也日益严重,发展受限,县与县难以合力;市越来越弱化,对市域各县难以协调。”

黄小杭的担忧并非空穴来风。根据浙江省经济和信息化委员会调研报告,2010年,包括萧山、绍兴县、诸暨、慈溪、乐清、上虞在内的13个工业产值超千亿元的浙江大县,与江阴、昆山、张家港、常熟、吴江5个江苏强县的总体经济规模实力相当。

据此,黄小杭在2011年浙江省政协会议提出的《关于重视市管县,做强中心城市的建议》,呼吁重视区域中心城市的发展,增强辐射能力,扩大竞争力,提升综合实力和地位。

2013年11月28日,浙江省委书记夏宝龙在省委会议报告中指出,要像抓县域经济一样抓好市域经济的发展。“随着发展阶段和竞争格局的变化,传统县城经济的局限性越来越明显。”

强弱之争

想要做大中心城市、做强市域经济的,不仅仅是杭州市,但在“强市”与“强县”的选择上,浙江境内并非所有的县都如富阳一般积极,也并非都如富阳与杭州那样两厢情愿。

发生在绍兴的“县改区”看起来十分平静,但此前也有一些民众在网络上表达了不满,如上虞有20名老干部联名上书。

“这是非常自然的事情。”汪勇飞对《民生周刊》记者表示,原有行政规划严重制约了绍兴市的发展。浙江11个地级市中,“一城一区”的以前仅有绍兴和丽水,绍兴改完之后,就只剩下了丽水。

撤县设区后,绍兴市区面积达到2800多平方公里,超过宁波(2400平方公里),仅次于杭州(3080平方公里),是温州(1187平方公里)的两倍多,一举跃为浙江省市区面积第二大的城市。

从2013年5月7日《绍兴日报》的评论员文章不难看出绍兴市的愿景:“2013年,在中国梦灿烂绽放的映照下,绍兴建设大城市的梦想,从来没有像今天这样变得如此清晰、如此接近现实。”

地处浙江省北部的湖州市,也正在酝酿对市内强县长兴进行撤县建区。与富阳的积极主动和绍兴的平静不同,谁也没有料到,长兴在面对湖州的“招安”时,反应如此激烈。

2013年5月初,湖州将对长兴“撤县设区”的消息传出,一石惊起千层浪,始终在谋求撤县建市的长兴,打出了“宁市不区”的口号,两百多名老干部上书县委,县委四套班子集体反对。

同年5月8日,上千名长兴居民聚集在县政府大楼,现场出现各种形式的标语:“强烈要求撤县建市,坚决反对撤县建区”、“太湖望县不撤,锦绣长兴永存”……

这场风波持续了4天,时隔8个月后,与当初的高调截然不同的是,长兴官员如今已经不愿谈及此事,且讳莫如深。

“老百姓的心情完全可以理解,但必竟影响了和市里的感情。”长兴一位不愿具名的官员如此总结那场风波。“我们现在只想让时间冲淡一切,不想再节外生枝。”

为什么当时会出现那么大反弹,长兴出租车司机沈师傅向《民生周刊》记者道出了实情:“湖州经济不怎么样,而长兴这几年发展得很好。如果县改区,长兴可能会吃亏。”此前,长兴一位官员在接受媒体采访时也曾直言:“说到底就是嫌湖州穷,如果湖州强大了,我们也是愿意并入湖州的。”

针对长兴的这场风波,浙江省社会科学院区域经济研究所所长徐剑锋在接受《民生周刊》记者采访时表示:“目前,浙江除了杭州、宁波、温州,大都出现过这种情况,比如金华和义乌、绍兴与原绍兴县、湖州和长兴。这是强县弱市争财权的问题,实际上就是县域经济和市域经济的矛盾。”

这种博弈对于“弱市”来说更加困难。徐剑锋看到,中心城市的实力,对于省管县还是撤县建区的影响是非常关键的。“富阳并入杭州,杭州实力强,有种傍大款的感觉。湖州与长兴就不一样,金华和义乌更是倒过来。”

长兴县在财政上一直沿用“省管县”体制,财政收入20%交付省里,80%留由自用。并入湖州后,长兴担心县财政负担会加重,湖州要来“分一杯羹”。

网上一份流传甚广的联名信中如此写道:“(撤县建区)这个决定必将使长兴今后经济社会发展势头明显减弱。”

资料显示,2013年长兴实现地区生产总值407.4亿元,居湖州三县两区首位,在全国县域经济基本竞争力百强县中排名第52位。湖州在浙江省GDP排名第八,处于中下游位置。长兴财政人均高于湖州,土地等各方面资源利用丰富。而作为中心城市的湖州,经济实力则相对较弱。

长兴撤县建区后会成为半级财政,区域发展的自主权缩小,而机关单位和公职人员的行政级别和待遇却无半分提高。

汪勇飞表示,“县改区”有一套严格的程序,其实当时只是在征求意见,没想到影响会这么大。

在汹涌的民意面前,湖州决定暂停“撤县设区”计划。而真正令长兴无法接受县改区的是,在得知将被“招安”之前,长兴一直在积极准备撤县建市,“心理落差太大”。

徐剑锋认为,长兴的这种抗拒是短视的,只看到眼前小利,没有考虑到双赢的格局。“在财政上,城市规划难以落实,块状经济的形成对市域经济不利。”

实际上,早在1996年,浙江就将长兴和临安上报中央,要求撤县建市。后因种种原因,长兴惜败于临安,错失良机。

1997年,盲目撤县建市逐渐显现出弊端,民政部紧急叫停,长兴的改市愿望至此搁浅。一名长兴官员遗憾地说:“我们就差最后一步。”

与长兴相比,富阳并入杭州能得到更多的好处。通过杭州的带动,可以形成催生富阳经济发展的新动力。随着医保、社保、交通等与杭州的接轨,市民生活也更加便利。此外,杭州是副省级城市,其市辖区和代管县级市在机构级别上有区别,撤市建区后,富阳的官员们级别变动很大。

黄小杭认为,浙江县域經济发展较早,已经到了一定阶段。走向市域经济,是经济社会发展的大趋势,也是浙江发展的大方向。“这两年,中央和省里下放了很多行政审批权力,进行‘省管县’的基础已经逐步淡化了。相反,必须由市一级来协调的上述大量政府新行为又凸显出来,亟待强化。”

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