浙江县改区利益考

严碧华 胡飞

在具体操作过程中，浙江各地“县改区”的顺利与否，与市县之间的利益较量密切相关。

继2013年浙江省绍兴县、上虞市被绍兴市“收入囊中”后，杭州市下属县级市富阳、临安县的改区方案已经上报国务院，正等待审批。

一系列“县改区”背后，在县域财政方面一向拥有“省直管县”传统的浙江，这一次或许正将目光从“强县”转移到“强市”。

然而在具体操作过程中，浙江各地“县改区”的顺利与否，与市县之间的利益较量密切相关。

怎样的县市区划最符合眼下浙江的长远利益？成了浙江亟待思考的题中之义。

中心城区扩围

2014年1月初，杭州《2014年政府工作报告（征求意见稿）》向市民公开征求意见。《意见稿》提出，推进富阳、临安撤市设区工作，加快融入主城区步伐。

2月10日，杭州市第十二届人民代表大会第四次会议召开，对市政府工作报告进行了审议。杭州市委副书记、代市长张鸿铭向大会作政府工作报告时指出，进一步理顺萧山、余杭两区融入主城区的体制机制，积极推进市域行政区划调整。

或许是基于“撤市设区”的情况比较复杂，且最终能否推行还要等国务院批复，因而在政府工作报告中，之前意见稿提出的“推进富阳、临安撤市设区工作”已被删除，代之以含糊笼统的“推进市域行政区划调整”，但这并没有影响富阳向“融入主城区”冲刺。

在今年杭州市“两会”期间，作为杭州市人大代表的富阳市市委书记姜军表示，富阳方面已同意富阳撤市设区的方案，目前，浙江省政府常务会议已经通过并已上报国务院审批。

据姜军介绍，去年9月，富阳市人大常委会听取、审议了《杭州市行政区划调整撤销富阳市建立富阳区的情况汇报》，最终表决同意。

这是富阳方面首次向外界公开“撤市设区”的工作进展。

“以杭州的角度发展富阳，定位为美丽杭州西郊公园、杭州都市经济圈副中心。”姜军表示，在基础设施、城市规划方面，富阳也在积极融入杭州，努力实现富阳由县域经济向都市区经济的跨越发展，描绘好“富裕阳光的富春山居图”。

2月21日，浙江省民政厅区划地名处处长汪勇飞向《民生周刊》记者证实了富阳计划市改区一事。“同时推进的还有临安，但这项工作非常复杂，最终需要国务院批复。”

“2014年1月下旬，浙江省政府召开常务会议，专门研究此事。按程序是省政府同意后，报国务院，国务院批复后才能定，但现在究竟到了哪一步，我真不清楚。”汪勇飞表示。

杭州第一波“撤县建区”浪潮发生在2001年，萧山、余杭改区后，杭州市区面积从683平方公里猛增至3068平方公里。城市体量突然增大，显然给城镇化留下了足够的空间。

王勇飞认为，十多年过去了，现在看来这些地区发展都很不错。“真要区划调整，肯定是原有的区划影响到了发展，一切为了发展而考虑。”

尝到甜头的杭州，面对富阳、临安的县改区，显然动力十足。

而浙江范围内最近一次的重大行政区划调整，发生在2013年10月，调整对象是原绍兴市的绍兴县和县级市上虞。

2013年10月，即浙江提出“加快县域经济向城市（都市区）经济转型”前一个月，《关于调整绍兴市部分行政区划的请示》得到国务院批复。

根据国务院批复内容，绍兴县被撤销，设立绍兴市柯桥区，以原绍兴县（不含孙端镇、陶堰镇、富盛镇）的行政区域为柯桥区的行政区域。同时撤销县级市上虞市，设立绍兴市上虞区，以原上虞市的行政区域为上虞区的行政区域。原绍兴县的孙端镇、陶堰镇、富盛镇，划归绍兴市越城区管辖。

打开原绍兴市地图不难发现，仅有一个越城区的绍兴市几乎被绍兴县包围，要做大中心城区，重要的一步，显然是将绍兴县改区。

县域经济“双刃剑”

2013年7、8月间，富阳计划经杭州市政府报给浙江省政府后，由民政厅牵头开始做调研。据汪勇飞回忆，“我们牵头组织了发改、财政、建设、环保等十几个部门到富阳、临安、杭州市及杭州市其它区，如余杭、萧山，充分听取各方意见，历经近4个月时间，约在去年11月份形成报告并交给了省政府。”

王勇飞表示，根据前期调研，县改区对富阳、临安和杭州都有利。对于杭州来说，城市体量扩大了，可以资源互补、优化产业布局，同时有利于环境保护。而对于富阳和临安来说，融入杭州大都市圈，老百姓的实惠是显而易见的。

在汪勇飞看来，正是基于双方的互赢，富阳和临安都很积极。

富阳方面很早就开始为撤县（市）建区努力，在推进城市化的过程中，一直主动融入杭州。富阳市发展改革局副局长庞洪涛曾坦言，“十一五”期间，富阳已经提出与杭州接轨，实施“融入大都市”战略。

2010年10月1日，富阳与杭州之间实现了公交一体化。据当时富阳市公共交通有限公司的负责人称，这是富阳加快融入杭州大都市的一个战略举措。2011年底，富阳开始发放杭州市民卡，可用于医疗、交通和银行，享受与杭州同城待遇。

目前，富阳市正准备开建连接之江与城西的紫之隧道，改建与萧山区无缝对接的春永线工程。杭州市主城区与富阳市之间还将建城际铁路，即将规划建设的杭黄高铁，也将横贯富阳全境。

对于富阳如此积极的行为，曾任金华市副市长、现任浙江省政协常委的黄小杭在接受《民生周刊》记者采访时表示，浙江在中国经济中基本属于第一方阵，市场经济已经到较高水平的时候，要以县域经济为基础，不断向市域经济进军。富阳正是顺应了这种发展趋势。

以民营企业、块状经济和专业市场为特征的县域经济一直是浙江的傳统和优势。2013年，浙江在全国百强县中占据14个席位。黄小杭认为，目前浙江省的县域经济已经体现出“双刃剑”特点，弊端显现出来。“县越来越强，县域的局限性也日益严重，发展受限，县与县难以合力；市越来越弱化，对市域各县难以协调。”

黄小杭的担忧并非空穴来风。根据浙江省经济和信息化委员会调研报告，2010年，包括萧山、绍兴县、诸暨、慈溪、乐清、上虞在内的13个工业产值超千亿元的浙江大县，与江阴、昆山、张家港、常熟、吴江5个江苏强县的总体经济规模实力相当。

据此，黄小杭在2011年浙江省政协会议提出的《关于重视市管县，做强中心城市的建议》，呼吁重视区域中心城市的发展，增强辐射能力，扩大竞争力，提升综合实力和地位。

2013年11月28日，浙江省委书记夏宝龙在省委会议报告中指出，要像抓县域经济一样抓好市域经济的发展。“随着发展阶段和竞争格局的变化，传统县城经济的局限性越来越明显。”

强弱之争

想要做大中心城市、做强市域经济的，不仅仅是杭州市，但在“强市”与“强县”的选择上，浙江境内并非所有的县都如富阳一般积极，也并非都如富阳与杭州那样两厢情愿。

发生在绍兴的“县改区”看起来十分平静，但此前也有一些民众在网络上表达了不满，如上虞有20名老干部联名上书。

“这是非常自然的事情。”汪勇飞对《民生周刊》记者表示，原有行政规划严重制约了绍兴市的发展。浙江11个地级市中，“一城一区”的以前仅有绍兴和丽水，绍兴改完之后，就只剩下了丽水。

撤县设区后，绍兴市区面积达到2800多平方公里，超过宁波（2400平方公里），仅次于杭州（3080平方公里），是温州（1187平方公里）的两倍多，一举跃为浙江省市区面积第二大的城市。

从2013年5月7日《绍兴日报》的评论员文章不难看出绍兴市的愿景：“2013年，在中国梦灿烂绽放的映照下，绍兴建设大城市的梦想，从来没有像今天这样变得如此清晰、如此接近现实。”

地处浙江省北部的湖州市，也正在酝酿对市内强县长兴进行撤县建区。与富阳的积极主动和绍兴的平静不同，谁也没有料到，长兴在面对湖州的“招安”时，反应如此激烈。

2013年5月初，湖州将对长兴“撤县设区”的消息传出，一石惊起千层浪，始终在谋求撤县建市的长兴，打出了“宁市不区”的口号，两百多名老干部上书县委，县委四套班子集体反对。

同年5月8日，上千名长兴居民聚集在县政府大楼，现场出现各种形式的标语：“强烈要求撤县建市，坚决反对撤县建区”、“太湖望县不撤，锦绣长兴永存”……

这场风波持续了4天，时隔8个月后，与当初的高调截然不同的是，长兴官员如今已经不愿谈及此事，且讳莫如深。

“老百姓的心情完全可以理解，但必竟影响了和市里的感情。”长兴一位不愿具名的官员如此总结那场风波。“我们现在只想让时间冲淡一切，不想再节外生枝。”

为什么当时会出现那么大反弹，长兴出租车司机沈师傅向《民生周刊》记者道出了实情：“湖州经济不怎么样，而长兴这几年发展得很好。如果县改区，长兴可能会吃亏。”此前，长兴一位官员在接受媒体采访时也曾直言：“说到底就是嫌湖州穷，如果湖州强大了，我们也是愿意并入湖州的。”

针对长兴的这场风波，浙江省社会科学院区域经济研究所所长徐剑锋在接受《民生周刊》记者采访时表示：“目前，浙江除了杭州、宁波、温州，大都出现过这种情况，比如金华和义乌、绍兴与原绍兴县、湖州和长兴。这是强县弱市争财权的问题，实际上就是县域经济和市域经济的矛盾。”

这种博弈对于“弱市”来说更加困难。徐剑锋看到，中心城市的实力，对于省管县还是撤县建区的影响是非常关键的。“富阳并入杭州，杭州实力强，有种傍大款的感觉。湖州与长兴就不一样，金华和义乌更是倒过来。”

长兴县在财政上一直沿用“省管县”体制，财政收入20%交付省里，80%留由自用。并入湖州后，长兴担心县财政负担会加重，湖州要来“分一杯羹”。

网上一份流传甚广的联名信中如此写道：“（撤县建区）这个决定必将使长兴今后经济社会发展势头明显减弱。”

资料显示，2013年长兴实现地区生产总值407.4亿元，居湖州三县两区首位，在全国县域经济基本竞争力百强县中排名第52位。湖州在浙江省GDP排名第八，处于中下游位置。长兴财政人均高于湖州，土地等各方面资源利用丰富。而作为中心城市的湖州，经济实力则相对较弱。

长兴撤县建区后会成为半级财政，区域发展的自主权缩小，而机关单位和公职人员的行政级别和待遇却无半分提高。

汪勇飞表示，“县改区”有一套严格的程序，其实当时只是在征求意见，没想到影响会这么大。

在汹涌的民意面前，湖州决定暂停“撤县设区”计划。而真正令长兴无法接受县改区的是，在得知将被“招安”之前，长兴一直在积极准备撤县建市，“心理落差太大”。

徐剑锋认为，长兴的这种抗拒是短视的，只看到眼前小利，没有考虑到双赢的格局。“在财政上，城市规划难以落实，块状经济的形成对市域经济不利。”

实际上，早在1996年，浙江就将长兴和临安上报中央，要求撤县建市。后因种种原因，长兴惜败于临安，错失良机。

1997年，盲目撤县建市逐渐显现出弊端，民政部紧急叫停，长兴的改市愿望至此搁浅。一名长兴官员遗憾地说：“我们就差最后一步。”

与长兴相比，富阳并入杭州能得到更多的好处。通过杭州的带动，可以形成催生富阳经济发展的新动力。随着医保、社保、交通等与杭州的接轨，市民生活也更加便利。此外，杭州是副省级城市，其市辖区和代管县级市在机构级别上有区别，撤市建区后，富阳的官员们级别变动很大。

黄小杭认为，浙江县域經济发展较早，已经到了一定阶段。走向市域经济，是经济社会发展的大趋势，也是浙江发展的大方向。“这两年，中央和省里下放了很多行政审批权力，进行‘省管县’的基础已经逐步淡化了。相反，必须由市一级来协调的上述大量政府新行为又凸显出来，亟待强化。”