地方债出路

易珏

国际机构纷纷下调2014年中国经济增速预期。在1月底的达沃斯论坛上，各界普遍认为日本经济是一个亮点，而中国经济前景则令人担忧。IMF几次下调预期值，还在近期的风险报告中将中国经济作为世界经济的风险点。

一个月过去了，被认为是一枝独秀的日本经济意外滑坡，让各国大跌眼镜，而中国经济的风险警示还未解除。

趋势：调整中下行

2月20日，在厦门大学与新华社经济参考报联合举行的“2014中国宏观经济高层研讨会暨‘中国季度宏观经济模型（CQMM）春季预测发布会”上，厦门大学宏观经济研究中心的报告预计2014年GDP增速或将略降为7.62%，比2013年略降0.08个百分点。

清华大学中国与世界经济研究中心主任李稻葵在发布会上表示，“这与今年1月14日清华大学发布的数字基本上一致，我们当时预测的是7.6%，因为这一轮的改革在相当程度上具有收缩性。”

国务院发展研究中心宏观经济研究部部长余斌在接受本刊记者采访时也表达了类似的担忧。“不应对近年的经济增速抱有太高期望。7.5%左右的经济增速为合理区间的话，7%也在可以容忍的范围之内。”

厦门大学宏观经济研究中心的报告认为，结构调整与转型仍是2014年的主基调。而在经济参考报发布的经济学家问卷调查，则更加直接地指出了经济下行的风险点。在接受调查的专家中，有63%的专家认为地方政府债务风险是中国宏观经济运行面临的最大挑战。

实际上中国经济增长面临的下行压力很大。余斌说，“从需求的角度分析，由于欧洲经济的好转，全球经济增长可能会今年同比略高，但中国传统的出口竞争优势开始削弱。有两个理由：一是2012年-2013年，劳动密集型产品的国际市场份额呈下降趋势；二是中国工业制成品占全球的份额，占美欧进口的份额也在下降。也就是说，即便外部环境改善，我们也很难得出今年的出口增长明显高于去年的结论。”

经济制造业整体滑坡的后果带来居民收入增长的下降，消费能力下降。余斌预计消费能够达到去年平均水平，已经很不容易。

因此，在进出口与消费并不理想的情况下，3年-5年内依然需要依靠公共基础设施投资来维持经济增长的合理区间。

危机：地方债延展

根据国家审计署2013年底发布的关于地方政府债务的审计结果，地方政府的债务规模已经从2011年的10.7万亿元增加到2013年6月底的17.9万亿元。调查结果显示，56%的专家认为，当前中国地方政府债务风险程度严重，30%的专家认为相当严重。

李稻葵提醒到：“这个地方债规模虽然从总体上讲是可以控制的，占 GDP 33%左右。但其中最重要的是两个数据，即地方债里面有连带责任的债务水平与地方政府担保的债务水平。如果仔细看的话，会发现中间存在假设，即如果地方债出问题，那么地方政府从财政上掏钱，拿出一部分比例。1元钱的连带责任，地方政府拿0.19元。而这个假设是根据历史数据推算的。我们不能够确认如果新一轮地方债局部爆发，地方政府的连带责任只是0.19元。”

地方债危机如果局部爆发，又会通过什么形式来影响中国经济？李稻葵认为，第一个渠道是银行。大量的地方债是通过借新贷款去补旧贷款，具有延展性。所以银行相当一部分贷款事实上等于发债，是债务的延伸。所有的地方债都如此。如果某些地方政府违约，那么直接影响商业银行贷款的质量。第二个渠道是信托，信托去年所发的量6万多亿元，和银行的新增贷款余额的比重相比是6：9。而信托的问题现在是在于市场是一片迷茫，老百姓对于信托的风险认识不足。一旦局部地区地方政府的信托出现违约，对市场预期的冲击将非常大。

而在地方债务规模快速增长的形势下，如何在风险可控范围内保证投资的增速则成为现实的难题。

出路：预算管理改革

对于采取哪些办法来化解地方政府债务风险，经济参考报的调查结果显示，61%的专家认为应当把债务分门别类纳入全口径预算管理；56%的专家认为应当建立市场化的、可公开操作的地方债市场。

中国社科院财经战略研究院院长高培勇告诉本刊记者，过去大家解读地方债的逻辑是，财税体制不合理，分税制改革后，地方政府的财权与事权不匹配，过少的财权承担过多的事权，所以地方债务高企，政府职能靠卖地来还债。这样的结论经不起推敲，经过过去十年，中央的财权已经下放，比例为7：3，财权与事权比例基本合理。18万亿元的债务规模并不算大。此外，化解地方债务风险可以选择的重点是对于财政预算管理的改革。在各级人民代表大会上可以翻到四本预算，即公共财政预算、政府基金预算、社会保险基金预算和国有资本经营预算。但事实上除了公共财政预算，三本都是表面上只审而不批。高培勇表示，“这三项事实上成了各个政府部门的私房钱。表面上政府的财力非常庞大。但是遇到公共类事情的时候，只能动用公共财政收入。应当将私房钱性质的收入放到公共类的项目当中去。这对于做好既有地方债清偿性的工作很有意义。”

中国当下公共财政的收入占到全部政府收入的65%，其他三类预算的收入占到35%左右。2003年的十六届三中全会就将“实行全口径政府预算”写进文件，但在打通这四本预算之间的利益格局时，依然障碍重重。高培勇指出，为了防范地方政府的债务可能出现的风险，需要把全口径预算管理落到实处。

根源：金融防范

增加财政收入，提升清偿债务的能力，能够作为短期的应对措施。但中国经济当前新的增长点是各种城镇、城市的基础建设。融资依然是地方政府在经济发展中需要解决的问题。

李稻葵认为，首先要从银行的改革入手，先进行资产证券化，通过合理的方式资产证券化，把银行手中的一部分资产，尤其是房屋贷款有序的、合理的、部分打包转移到债券市场，化解银行自身的风险。通过银行的改革，将债券市场做大。债券市场形成规模之后，就能够更好的把一部分外资引入到金融市场上来。不仅可以让银行从地方债的风险中脱身出来，还可以获得较高收益，并为债市营造良好的市场氛围，从而吸引国际热钱进入债市。此时，地方政府也可以将没有收益的公共项目放到础设施的产权交易市场当中进行置换和拍卖，还可以通过债务重组或者是债务违约的形式，通过债券市场来进行风险消化。

这一切都需要在一个前提下发生，即让市场成为主体，要改变政府直接配置资源过多，对于微观经济活动干预过多的现状。endprint