基于整理规模潜力和产能潜力的“挂钩”能力评价

田振圣，霍习良，曹银珠，王洪新

1.河北农业大学资源与环境科学学院，河北 保定 071000 2.河北农业大学国土资源学院，河北 保定 071000

目前我国存在着差异性的城乡二元结构，在实现城乡经济全面协调可持续发展过程中，土地资源配置至关重要。在我国的土地利用规划中，统筹城乡土地利用的主要思路是推进城乡建设用地增减挂钩[]。从2004年至今，国务院、国土部多次下发相关文件，逐步深化挂钩政策和管理办法，这为统筹城乡发展、农村城镇化顺利进行提供了重要的政策支持。城乡建设用地增减挂钩要求城镇建设用地增加要与农村建设用地减少相挂钩。通过建新、拆旧及土地整理复垦等方式，在保证项目区内各类土地面积平衡的基础上，最终节约集约利用建设用地，使城乡用地布局更合理，实现增加耕地有效面积，提高耕地质量。(国土资发【2008】138号)然而从已有的挂钩项目呈现出的问题来看，其中存在着以下两个问题：第一，拆旧居民点的选取缺乏合理依据，更是在测算整理潜力时欠缺对经济社会条件、可行性和成本等影响因素的考虑；第二，过多的追求增加建设用地指标，在对耕地的占补中，重数量的平衡，轻耕地质量的平衡和提高，这与“挂钩”政策中提高耕地质量的目的是不符的。因此，应当充分地考虑农村居民点整理的社会经济条件与土地自然条件，并在此基础上分析农村居民点整理的现实潜力对耕地的“补”与净占用耕地的“占”之间的平衡，及居民点整理成耕地使得产能的“增”和净占用耕地导致产能的“减”(称“建新区产能损失”)。通过修正系数测算整理的现实潜力，在“占”、“补”和“增”、“减”两方面进行对比，评价区域“挂钩”能力，应当成为解决“挂钩”项目现存问题的基本思路之一，应当作为“挂钩”能力和耕地数量、质量可持续发展的评价标准。

本文以肃宁县窝北镇为例，针对“挂钩”过程中的耕地占补平衡，以及耕地质量的占补平衡问题进行研究。为窝北镇农村居民点整理潜力测算和“挂钩”能力的评价提供方法依据，更是针对挂钩项目中重视数量、轻视质量的现存问题提出一种量化的评价方法，以此作为“挂钩”项目的指导和监督，促进“挂钩”工程的合理开展。

1 材料与方法

1.1 研究区概况与数据来源

1.1.1 研究区概况 窝北镇位于河北省沧州市肃宁县内中南部，北邻肃宁、梁村二镇，南接万里镇，东抵留善寺乡，西靠师素乡。历史悠久，有始建于西汉时的武垣城遗址。行政区总面积6083.22 hm2，总耕地面积4775.80 hm2，农村居民点面积631.72 hm2，人均耕地1374.02 m2。二三产业以食品加工、纺织服装为主，是肃宁县各个乡镇中经济发展潜力较大者。本镇农业总产值为2.4×108万元，农民人均纯收入4.3×107元，财政收入4274万元。农村居民点用地方式为外延式扩展，且较为破碎，村内基础设施水平较低，人均面积较大为191 m2。为适应肃宁县全局未来发展，在肃宁县城市总体规划中的城镇体系规划，窝北镇城镇建设用地规模有较大增加，受限于土地利用总体规划的新增城镇建设用地指标和城乡建设用地控制规模限制，本镇需要开展城乡建设用地增减挂钩来满足城镇发展的用地需求，这也成为了改变居民点现存规模较大、分布散乱和基础设施落后等问题的契机。

1.1.2 数据来源与处理 本文所用数据包括国土局提供的河北省肃宁县第2次全国土地调查数据；最新肃宁县耕地质量等级成果补充完善成果；肃宁县农用地产能核算成果；肃宁县统计年鉴(2005～2010)及镇政府提供2010年各行政村社会经济状况统计；部分土壤状况采取实地调查方式获得；窝北镇城镇建设用地规模及布局来自于城建局提供的肃宁县城市总体规划(2008～2020年)矢量化后数据。在数据处理中运用SPSS及Excel相结合的方法，在在图形文件处理时以ArcGIS 9.3为工作平台统一各专题图件空间投影坐标系，建立数据库。

1.2 农村居民点整理产能潜力测算

1.2.1 农村人口预测 人口预测是农村居民点潜力估算的重要过程。本文以2010年为基期，数据取自统计年鉴窝北镇分村人口数据(2005～2010)；人口自然增长率及人口机械变动量分别由镇政府提供的近5年分村出生人口及死亡人口和流动人口统计报表计算得出。

Q1=Q0(1+r)＇±△Q

(1)

式中Qt为规划末期农村人口数；Q0为基期年农村人口数；r为农村人口增长率；t为规划期；△Q为人口机械变动量。

1.2.2人 均农村居民点用地标准 以国家《村镇规划标准》(GB50188-2007)中的人均建设用地标准为准则，根据相应的现状人均建设用地规模，确定各村的规划人均建设用地标准。确定规划人均建设用地标准的过程是一个合理的增加较少人均用地面积和压缩超标人均用地面积的过程，标准如表1。

表1农村居民点人均建设用地标准

注：地多人少边远地区的村镇，应根据所在省，自治区政府规定的建设用地指标确定。

Note:Many towns and Villages in remote areas of more people and less lands should be based on the construction land quota set by the province and autonomous region government

1.3 农村居民点整理潜力修正系数

1.3.1 社会经济修正系数 农村居民点整理理论潜力的释放受到社会经济条件的影响，体现出一定区域的整理能力。以具体问题具体分析为原则，本文在研究过程中将视野放大到某一个居民点，此时居民点整理的县级和乡级社会经济背景值基本相同，不再具有可比性，农村居民点自身社会经济的诸多影响因素成为了影响居民点整理现实潜力的主要因素。本文在确定社会经济修正指标体系时，以切合农民生产生活实际、影响理论潜力释放为原则确定指标，选取农民、耕地、生活、成本和房屋五个方面的13个指标，以熵值法确定权重，建立农村居民点整理社会经济修正体系。其中，受教育人口和青壮人口此两类人群对于新事物有较强的接受能力，对政府政策能够较好的支持，二三产业人口对农业的依赖程度降低了，改善居住环境和进城的愿望较强；人均耕地面积越小、耕地减少越快则表明人地矛盾越突出，为实现占补平衡就越能大力度开展居民点整理，后备资源越丰富则选择居民点整理的可能性度越小；村集体收入、农民人均纯收入反应了基层及个人的经济实力对于居民点整理的适应水平，农村公共服务设施用地比例表现农民日常生产、生活关系最密切的生活福利设施和农业生产资料销售站等配置情况，值越大，农村居民点整理的迫切性越低；居民点受到城镇和公路交通等辐射支撑作用，距离镇区和公路越近的农村居民点发展的优势就越大，在整理过程中进行拆迁补偿和安置的费用也就越大，以此两项指标衡量整理成本的大小；闲置宅基地率、村庄破旧程度是现状居民点的客观实际情况，现存房屋空闲者越是多，破旧者越是多，则居民点的整理工作越是能受到百姓欢迎和支持。具体指标体系及指标数值的确定方法如表2。

表2农村居民点整理的社会经济修正系数指标体系

对各指标真实值采用极差标准化公式(2)进行标准化，消除量纲，便于分析，运用社会经济适宜性修正系数评价模型式(3)计算农村居民点整理的社会经济适宜性修正系数。

(2)

(3)

式中，Ii为评价指标i的量化分值；Xi为评价指标i的实际值；Xmax为评价指标i的最大实际值；Xmin为评价指标i的最小实际值；K1为社会经济适宜性修正系数；Wi为i指标的权重。

1.3.2耕地适宜度修正系数 农村居民点整理的耕地适宜度修正系数是在假设现有的居民点均被整理为耕地的前提下进行测算的，将所有的居民点地块视为“耕地”，对各个居民点地块进行耕地适宜度分值测算，采用地块指数—面积加权平均法，计算整个行政村的平均耕地适宜度系数。窝北镇属于冀中南冲击平原区，参照《河北省耕地质量等级成果涉及的相关参数》，结合《农用地分等规程 (TD/T 1005-2003)》中的耕地自然质量分评价理论与方法，选取相应的指标体系作为居民点整理现实潜力测算中耕地适宜度指标体系，测算各行政村居民点的耕地适宜度指数。

表3农村居民点整理潜力的自然适宜性评价指标体系

对于土壤质地、土体构型因素，从土壤性质特征影响时间看，影响周期均在100年以上，对于此类难以改造的土体状况，其指标分值采用实地调查的居民点内部土体现状情况，参照分值标准确定；对于有机质影响周期约在10年以上，在合理的整治和较好的配套基础上，会有一定幅度的改善，是可改造的，对于排水条件、灌溉保证率和盐渍化程度这些情况，较易改造，在居民点整理为耕地时一般都会通过相应农田基础设施建设和维护达到与周边耕地地块衔接一致的水平，故对此类可改造或者易改造土体状况，其指标分值采用邻域替代法确定，将耕作半径内各耕地地块指标分值的面积加权平均值作为居民点整理后此项指标的分值(式4)。耕作半径可应用缓冲区分析方法，以聚落(居民点)斑块为中心，以一定距离为半径生成聚落缓冲区，当聚落缓冲区面积和耕地面积相等时即可确定耕作半径。通过缓冲区分析得到窝北镇耕作半径为572.23 m，在居民点周边0～600 m范围内分布着全镇约88%的耕地，因此决定以600 m作为估测整理后“耕地”指标分值的有效邻域范围。

采用式(4)计算居民点地块的易改造和可改造指标值，采用式(5)计算居民点地块的耕地适宜度指数，采用式(6)面积加权平均计算一村耕地适宜度修正系数。

(4)

(5)

(6)

式(4)中fj为某居民点地块的j评价指标分值；Si为周边i耕地地块的面积；fji为i耕地地块的j指标分值；S为有效邻域替代范围内耕地总面积；式(5)中Cl为l农村居民点地块的耕地适宜度指数；n为评价指标的总个数；wj为j指标的权重；式(6)中K2为某村居民点的总体耕地适宜度修正系数；Aj为第j地块农村居民点面积；A为某村农村居民点总面积；n为某村居民点总地块数。

依据以上指标体系和计算模型，由式(4)(5)(6)求得的平均适宜性修正系数数值上等于整理为耕地后的平均耕地自然质量分。

1.4 农村居民点整理现实潜力测算

根据“木桶效应”和“最小因子限制律”理论[27-28]，考虑农村居民点整理潜力释放过程受到的经济社会和耕地自然适宜度等因素的影响，建立农村居民点整理潜力修正的测算模型(式7)，利用社会经济和耕地适宜度修正系数的测算结果，测算窝北镇农村居民点整理现实潜力，即农村居民点整理增加有效耕地面积。

(7)

式中Mt为规划目标年农村居民点整理为耕地的现实潜力；M0为农村居民点用地现状面积；Bt为人均农村居民点用地标准；Qt为规划末2020年农村常住人口数；K1为社会经济修正系数；K2为耕地适宜度修正系数。

1.5 农村居民点整理产能潜力核算

农村居民点整理后单产水平受到诸多方面的影响，如土地的自然质量、经济投入水平和管理水平等，一个村现存耕地的标准粮单产就是在此诸多影响因素下形成的能够衡量耕地生产能力的标准之一。对于一个村可整理为耕地的居民点地块而言，经过土地平整工程、农田水利工程及田间道路等土地整理工程，整理后新生耕地的生产能力一般能够达到周边耕作半径内耕地的生产能力。根据农用地产能核算的成果及缓冲区分析所得耕作半径，采用面积加权平均的方法，将一村居民点周边耕作半径内所有耕地地块标准量单产进行面积加权平均，确定一村居民点整理后的平均标准粮单产(式8)。整理后标准量单产与现实潜力之积便是一村农村居民点整理后总产能潜力，以此作为整理后耕地质量的衡量标准。(式9)

(8)

(9)

式中，Pd为某一村居民点整理后平均标准粮单产；Si为i耕地地块的面积；pd为i耕地地块的标准粮单产；S为居民点周边耕作半径内的所有耕地面积；P为一村农村居民点整理后总产产能潜力；Mt为规划目标年农村居民点整理为耕地的现实潜力。

2 结果与分析

2.1 农村居民点整理产能潜力

根据逐步的测算模型获得各个关系到农村居民点整理产能潜力的数值，包括如理论潜力规模、社会经济修正系数、耕地适宜度修正系数、和整理后平均标准粮单产，如表4。

结果表明，窝北镇农村居民点整理理论潜力为164.85 hm2，全镇各村的平均社会经济及耕地适宜度修正系数分别为0.46、0.78，各村理论潜力经相应修正系数修正后可得居民点整理实际增加耕地规模，规模为60.98 hm2，全镇各村农村居民点整理后标准粮单产平均为10487.71 kg/hm2，总产能潜力为645294.26 kg。纵观各村，社会经济修正系数处于0.31～0.62之间，耕地适宜度修正系数处于0.71～0.89之间；社会经济适宜程度总体较低，且各村存在较大差异，而耕地适宜度指数总体较高，这主要是得益于小白河的穿境而过，使得土地宜耕性较强，且各村适宜度差异较小。从居民点整理现实潜力及产能潜力来看在各村中，大张家庄和东西柴里现实潜力及产能潜力最大，为城乡统筹发展，满足城镇发展需求，及获得整理后较大的效益，可在未来对其加大农村居民点用地整理力度，将其作为“挂钩”拆旧区的重点拆旧项目区；从适宜性指数来看大王村、大张家庄、东芝兰和刘家町社会经济适宜性和自然适宜性指数均较大，可先从此三个村开始进行整理，作为“挂钩”拆旧区的先行拆旧项目区。

表4窝北镇农村居民点整理现实潜力及产能潜力

2.2 “挂钩”净占耕地的产能损失

在《肃宁县城市总体规划(2008～2020年)》中对中心城区及各乡镇的未来发展分别作出了预测和布局规划，但在新一轮土地利用总体规划中受限于全县新增城镇建设用地指标规模、中心城区的重点发展和重要产业园区建设占用新增指标等情况，分配于窝北镇的新增城镇建设用地指标及其占用耕地指标不能满足窝北镇的发展需要。面对此矛盾，“挂钩”成了一种即可保证城镇发展又可保障耕地平衡且促进居民点整理的合理有效措施。在GIS平台下，将窝北镇城镇建设用地规划末期布局与土地利用现状图斑叠加处理，得未来城镇发展占用耕地规模和布局，规模为69.50 hm2，再叠加扣除上级下达的可占用耕地指标的图斑，共11.15 hm2，得到净占用耕地规模与布局，此即为“挂钩”建新项目中需占用耕地的区域(称“净占耕地需求”)，规模为58.35 hm2。由图2可知窝北镇的优质耕地分布与西部和中南部，而规划城镇发展区域大部分正处于中部地区，因此未来城镇发展以及“挂钩”项目建新区占用耕地多为中高等耕地。在ArcGIS 9.3平台下，将净占耕地需求布局与农用地产能核算成果图层叠加，属性传导字段计算“挂钩”建新区产能损失，经计算净占耕地导致产能损失为712752.30 kg。

图1窝北镇城镇建设用地布局图

2.3“挂钩”能力评价分析

通过对农村居民点整理潜力和净占耕地需求量对比分析，以及整理产能潜力和净占耕地产能损失对比分析，从此两个方面列出数据(表5)，评价分析全镇在未来“挂钩”中的耕地数量、质量的占补平衡情况，对窝北镇“挂钩”能力进行评价。

表5窝北镇“挂钩”能力评价分析

由表5可知在农村居民点整理现实潜力大于净占耕地需求，故能够保证窝北镇耕地的平衡可持续发展，且能够满足本镇的城镇发展用地需求，使得城乡建设用地总规模不超控制界线，从此方面看，窝北镇“挂钩”能力充足，处于可持续发展状态；然而在产能潜力及产能损失的对比上，产能潜力小于产能损失，又得到结论窝北镇“挂钩”能力不足，未来城镇的发展会导致耕地总产能水平下降，即总体上耕地生产能力呈下降趋势。

两者权衡得到结论：一、从数量和质量不同的角度分析，“挂钩”能力很可能是不同的；二、未来挂钩项目实施中，窝北镇在耕地规模的占补上能够做到平衡可持续，但在耕地质量不能做到平衡可持续发展，占大于补，耕地总体水平下降。相对数量而言，耕地更为重要的是质量，最终判定窝北镇“挂钩”能力不足，若如此进行城镇发展将导致窝北镇耕地资源水平的下降。窝北镇未来发展对城镇建设用地需求量较大，近期要加快各村的农村居民点用地整理，立足自身潜力挖掘，远期要通过与其它乡镇建立联动关系，实施异地挂钩。在挂钩过程中当杜绝只注重耕地数量的补充，更要注重而忽视建立在农用地分等成果上的耕地质量的占补评估，防止以免作为补充的地块以次充好，从而防止耕地质量总体水平下降。另外应当将加大全镇农业基础设施建设和后备资源开发等多项措施并行，保证耕地的质和量。

3 结论

本文将研究视野缩小至单个行政村，对于居民点整理潜力从社会经济条件出发提出了社会经济修正系数，从自然条件出发提出了建立在地块分析基础上的耕地适宜度修正系数，通过修正测算农村居民点整理的现实潜力；，结果表明全镇农村居民点整理社会经济修正系数和耕地适宜度系数介于为0.31～0.62与、0.71～0.89之间，现实潜力规模为60.89 hm2。通过面积加权测算整理后耕地的标准粮单产，进而测算居民点整理产能潜力，经测算全镇居民点整理产能潜力为645294.30 kg；通过图层叠加分析获得规划期城镇用地净占耕地规模，结合农用地产能核算成果确定挂钩建新过程中净占耕地导致的产能损失，为712752.30 kg；在“挂钩”能力评价中，改变以往只是注重数量的占补平衡分析，而轻视质量的占补平衡分析的评价方法，提出一种既从数量上进行预测评价，更从质量上进行预测评价的新思路：将整理现实潜力与净占耕地面积比较，从数量上评价“挂钩”能力，将产能增加和产能损失比较，从质量上评价“挂钩”能力；经分析窝北镇在耕地规模上能达到占补平衡，“挂钩”能力充足，但在耕地质量上占大于补，耕地质量水平呈现下降；总体来看窝北镇未来发展处于耕地的不可持续发展状态下，在今后的发展中不但应当采取积极的提高数量的方法，更应该注重质量提高的方法，对耕地资源进行保护。

本文是在分析现阶段城乡建设用地增减挂钩实践中存有的问题和不足的基础上，将视野缩小至具体的居民点，建立模型测算整理现实潜力，在模型计算过程中考虑到了居民点的社会经济和耕地适宜度系数、土体的难改造、可改造和易改造条件，采用邻域替代法确定居民点地块的指标值；采用面积加权法确定整理后标准量单产，以标准量单产为基础测算总产产能潜力衡量耕地质量。虽然部分计算过程有欠精确，但这种既从数量上又从质量上评价“挂钩”能力的“双项”评价模型，是相比于其他评价研究的一大创新和不同。

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