中国减贫公益信托的实践发展

吴 华 刘志刚 李晓玉

一、减贫公益信托的兴起与发展

(一)公益信托

公益信托(Public Trust)又称慈善信托(Charitable Trust)，相对私益信托而言，“是指出于公益目的(Charitable Purpose)，为实现社会公众之利益而设立信托的行为”。中国《信托法》第六十条对公益信托作出了列举式表述，规定七种社会事业为公益性范畴:救济贫困、救助灾民、扶助残疾人、发展科教文化艺术事业、发展医疗卫生事业、发展环境保护事业、发展其他社会公益事业。

公益信托的当事人包括委托人、受托人和受益人。公益信托具备信托的一般特征，此外还具有以下特点:一是信托目的公益性。公益信托，强调社会公益性，惠及社会公众，无论从本身领域还是从社会方面，都会发挥积极作用。二是公益目的他益性。公益信托指向社会公众利益，当公益信托目的为多重时，其每一重目的都属于公益目的。倘若在一个信托产品的多重目的中，同时包含公益目的和非公益目的，就不可被视为公益信托。三是受益对象不特定性。委托人在信托文件中，一般只规定信托利益的资助项目或者受益范围，还可以规定或者限定受益人的人数，甚至受益人享受的信托利益的数量，但一般不指定特定的受益人。受托人将根据信托文件的规定挑选与确定出具体的受益人。

(二)减贫公益信托

所谓减贫公益信托，是指出于减贫目的，主要针对社会贫困民众之权益而设立信托的行为。减贫公益信托有广义和狭义之分。狭义的减贫公益信托，是指信托公司法人实施的面向贫困人口的公益活动，遵循商事信托机制运行，具有明显的委托人—受托人—受益人模式特征。广义的减贫公益信托，是指非信托公司法人(包括公益基金会法人、非营利性组织和企业基金会等)实施的面向贫困人口的公益活动，遵循民事信托机制运行，具有明显的捐赠委托—代理公益的模式特征。在中国实践中，广义的减贫公益信托是当前的主要表现形式。

在狭义的减贫公益信托的当事人构成中，委托人包括以促进贫困地区和贫困人口发展为公益目标的自然人、法人或依法成立的其他组织;受托人包括公益基金会法人、信托公司法人、非营利性组织和企业基金会等;受益人包括贫困地区的贫困人口和学校、医院等公共事业建设单位。

减贫是人类社会自始以来的共同使命。人类社会发展史就是一部缓解消除贫困、追求共同富裕和公平正义的历史。减贫公益信托可以成为减贫发展的重要方式，它最重要的使命是服务于贫困地区和贫困人群。它除具备公益信托的基本属性和特征外，还具有专门指向特征，即受益人为特定的地区(贫困地区)或特定的群体(贫困人口)。这种“特定”，是区域或范围的特别指向，并不违背公益信托的关于受益人的“不特定性”要求。从全国的角度看，减贫公益信托具体扶持的贫困地区是不特定的;从总体贫困人口的角度看，减贫公益信托具体扶持的贫困人口也是不特定的。

(三)减贫公益信托在中国的兴起与发展

改革开放以来，中国公益组织赢得新的发展机遇:一是随着改革不断深入，政治、经济、社会和文化处于持续发展进程，为公益信托的产生奠定了需求基础。二是海外力量也在持续影响着中国，既为公益组织的发展提供了示范，也为公益信托的产生提供各种资源、专业知识和网络支持等。这些共同促进了公益信托的产生和发展。

与公益信托的兴起发展同步，减贫公益信托在改革开放后的30多年里得到了快速发展，如中国扶贫基金会、中国宋庆龄基金会、中国妇女发展基金会、中国光彩事业促进会、中国红十字会、中国残疾人福利基金会、中国儿童少年基金会、中国扶贫开发协会、中国老区建设促进会、友成企业家扶贫基金会等一大批社团组织，发挥自身优势，在减贫领域积极作为。

整个发展过程中，在组织类型、发展程度、治理方式、所发挥的功能等方面，减贫公益信托组织呈现出高度的多元化。其中，组织类型包括在民政部门登记注册的社会团体、民办非企业单位;国家规定免登记的社会团体;在其他政府部门归口管理的公益组织;代管的公益组织等。从发展现状看，公益组织的发展状况表现为多样化，有些公益组织发展良好，组织体系健全，正规化程度较高，并且具备了一定的规模;有些公益组织却发展一般，组织规模小，资源少且单一，组织体系不健全。而更多组织则处于两者之间。此外，公益组织的治理方式也高度多元化，有些组织由理亊会治理，有些组织是由秘书长治理，有些是组织的发起人或负责人独裁，有些是由组织外部的人或机构掌握治理权，这些外部的人或机构可能是政府及官员、企业及企业家、海外力量机构或人员等。如此，公益组织的功能也就呈现出多元化的态势。

尽管减贫公益信托的组织数量在增长，各方面能力在提高，自主性和独立性在增强，内部专业化分工和产业链在形成，所发挥功能在提高。但从整体来看，中国减贫公益信托仍处于发展的起步阶段。首先，减贫公益信托组织发展不平衡。从数量和发展程度上来看，官办的减贫公益信托组织明显比民办的公益信托组织要多、要高。在民办的公益组织中，大量的企业基金会和私人基金会等资源比较充沛的组织又比其他的非营利性减贫公益信托组织的发展程度高。其次，能够发挥强大功能的减贫公益信托组织在社会组织中的比重极小。第三，减贫公益信托组织的内部分工与协作、行业自律、部门文化、行为规范等均存在不足。

二、减贫公益信托的典型主体

减贫公益信托是专门服务于减贫的公益行为，公益实施主体(即公益信托的受托人)包括公益基金会法人、信托公司法人和其它依法登记的公益性组织。中国扶贫基金会因其专业指向明确、成长性快、公益服务质量好，成为减贫公益信托的代表性实施主体。

1989年3月13日，中国扶贫基金会在北京成立。基金会在成立之初，只有10万元启动资金。经过20年多年的发展，中国扶贫基金会已成为全国性大型公益组织。到2012年，基金会的减贫公益项目共让全国1491.7万人受益，减贫公益行动成为国家扶贫计划的重要的有益组成部分。

(一)中国扶贫基金会的产品供给

在不同阶段，基金会创造出与当时扶贫政策和经济社会发展环境相适应的减贫公益产品:

在第一阶段，中国扶贫基金会在创始之初的十年中，先后为贫困地区和贫困家庭累计提供资金和物资6亿多元，使160多万农村贫困人口受益。实施的扶贫项目强调增强农户自力更生能力、自我发展能力，使农户得到一次资助、可以长期受益。当时实施的主要扶贫项目有:东西部干部交流、贫困地区干部培训、新闻扶贫、科技扶贫、教育及医疗设施援建、贫困农户自立工程等。

在第二阶段，实施品牌项目发展战略。逐渐聚焦实施小额信贷项目、母婴平安120行动项目、新长城特困大学生自强项目、紧急救援项目、天使工程项目、社区综合发展项目等6个援助型项目。其中小额信贷项目、母婴平安120行动项目、新长城特困大学生自强项目、紧急救援项目等已成为国内知名减贫公益品牌项目。

在第三阶段，中国扶贫基金会坚持和完善减贫公益品牌产品，同时积极推动机构转型，建设筹资型和国际化的减贫基金会法人。围绕这一目标，开始探索开发国际化减贫公益信托产品，并积极与国内外公益组织合作。

为促进中国公民社会的发育，引领减贫公益信托发展，基金会还陆续推出了“中国NGO扶贫国际会议”、“扶贫中国行大型公益活动”、“中国消除贫困奖评选项目”、“10.17国际消除贫困日系列公益活动”、“促进公民社会发育系列项目”等倡导型项目，联合同道，培育共同理念，发育草根组织，开发志愿资源，以动员更多的先富人群、普通民众和非营利组织加入基金会的行动，推动三次分配与社会和谐。

(二)中国扶贫基金会的运行模式

基金会在实践中逐步形成具有自身风格的运行模式。包括项目管理模式、财务管理模式、资金募集模式和团队管理模式。

1.项目管理模式。早期基金会项目管理比较粗放，项目实施依靠地方政府。随着公益事业的发展壮大，在项目执行过程中，基金会同合作方进行全面合约管理，明确各方的权利与义务，逐渐形成了一套完善的项目管理模式，即:项目研究与策划—工作流程与培训教材制订—瞄准受援人机制建立—达成目标的管理体制形成—全过程记录与管理—监测与矫正—评价与研究。其中主要是项目运行过程管理和运行效率管理。(1)项目运行过程管理可以分解为项目调研、项目立项、项目执行、项目监测、项目评估等五个部分。(2)项目运行效率，就是项目管理者在一定的时间内，利用有限的捐赠资源为特定的捐赠方提供特定的公益服务和产品，它的特点是一次性、目标确定性。单个项目在执行过程中需要严格的项目流程设计，并对每个流程中可能存在的风险制定风险控制措施。

2.财务管理模式。财务管理是全面提升基金会工作水准和完善内部管理机制的重要支柱，核心措施包括全面预算制管理和财务透明化战略。(1)实行全面预算制管理。每年年初，基金会制定筹款、项目执行等计划，然后分解到每个业务部门，各业务部门提交部门年度预算，作为全年的工作指南。(2)确立财务透明化战略。基金会把所从事的一切活动都纳入到财务体系之中，避免项目、资金体外循环，使各项工作的考核财务化，强化对部门与项目的成本管理和监控。通过财务管控和透明，提高了公益资源的利用率，提升了机构的社会公信力。

3.资金募集模式。基金会发展早期，具有很大的不确定性，并且难以给广大的社会善款捐赠需求提供有效通道。经过不断探索，基金会形成了“品牌项目筹资”模式，通过优秀的项目设计能力和严格的管理能力，去吸引捐赠人，并通过“品牌项目筹资”模式带动“机构品牌筹资”模式，建立基金会在社会公众中的知晓度，逐步建立“吸引式”筹资模式。社会资源筹集方式的转变，标志着基金会在一定程度上走向自立，逐渐形成了稳定的资金来源，推动基金会可持续发展。

4.组织内部管理模式。内部制度化管理是基金会的特色。其内部管理模式为:宗旨和目标确立—功能和机构设置—部门职责、岗位描述和责权划分—工作流程标准化—监测评价与激励机制—全面合约管理。(1)建立合理的组织结构。理事会是基金会最高权力机构，由会长、副会长、常务理事、理事、名誉理事和秘书长组成，每届任期四年。常务理事会由理事会推举产生，在理事会闭会期间行使理事会职权，对理事会负责。基金会设立秘书处，为办理日常事务的执行机构，实行会长领导下的秘书长日常经营管理团队，负责基金会的日常运营与管理。秘书处下设机构按照矩阵式管理，主要分为职能部门和业务部门，职能部门提供行政、财务、人力资源、监测和品牌推广支持等;业务部门主要包括项目策划、社会资源动员、项目实施和管理等。(2)制定规章制度，明确行为规范。基金会实行岗位责任制，按照各个职级的岗位责任，对任职资格和条件做出明确规定;逐级签订岗位责任合同，使每个员工明确责权利。基金会所有员工都实行聘任制，签署具有法律效力的聘用合同。建立激励机制，让组织始终充满活力。

(三)中国扶贫基金会的运行特征

1.本质特征体现为公益性。中国扶贫基金会因为公益目的而设立。无论是项目设立目的还是项目运行目的，都是完全面对贫困地区或处于贫困的人群。同时，基金会在设计公益产品和实施公益行为时，不是针对哪个特定的人，而是针对特定的贫困人群设计和实施。因此，中国扶贫基金会的公益性特征十分明显。

2.事业(产业)特征体现为全链条性。基金会遵循减贫公益事业市场细分规律，积极整合各方资源，促进减贫公益产业链的资金方、减贫公益产业的法律政策制订者、减贫公益组织生产者、减贫公益传播者、减贫公益活动参与者、减贫公益组织服务机构、减贫公益受益方等相互协同，推动减贫公益事业向全产业链化、规模化发展。目前，基金会自身已建立起研发产品、运行、监测、评估、批发、培养草根组织的专业团队，建立起研究—咨询—公益—服务—监测等一体化的减贫公益事业(产业)链条。

3.管理特征体现为专业性。中国扶贫基金会通过完善组织架构，建立扁平化组织结构，为专业团队建设奠定组织基础。通过完善内部管理制度、学习制度和竞岗制度，为专业团队建设奠定制度基础。通过定向招募具有专业知识和技能的专家和志愿者，为专业团队建设奠定人才基础。通过与国内外公益组织交流互动、请专业咨询机构进行全面战略规划，为专业团队建设奠定管理经验基础。通过引进外部监测评估，为专业化团队建设引入激励约束机制。

4.筹资特征体现为创新性。长期以来，中国扶贫基金会对于善款的募集方式，主要是采取劝募、招募等传统的募集方式。进入新世纪后这种募捐局面出现了显著的变化。随着公众生活水平的提高，同情心、慈善心的捐赠需求日益增长。公众的慈善心需要强有力的组织去实现，而中国扶贫基金会需要公众的捐赠支持。在捐赠需求和捐赠供给之间，如何架起有效的桥梁，是中国扶贫基金会的课题。经过长期实践，他们做出了如下创举:(1)整合各方资源:建立“爱心合作伙伴，专业合作伙伴，推广合作伙伴，公益合作伙伴”式的公益产业链。把“企业捐赠、公益咨询、媒体宣传、公益项目”进行有机整合。(2)创新募捐手段:借助金融媒介、网络技术、通讯工具、商业营销渠道，拓宽公众的捐款途径:如银行信用卡、网络支付平台、手机支付、商业慈善活动等。(3)搭建公益平台:基于自身几十年的减贫公益经验，中国扶贫基金会为社会各界人士搭建起减贫公益平台。在这个平台上，因为财务透明，有捐赠要求的公众可以放心地在基金会现有运行体制下捐赠，满足自己慈善心的需求。同样在这个平台上，贫困地区或贫困人口能够获得有效捐助，缓解贫困的程度。

三、减贫公益信托的两类法人运行机制比较

公益基金会法人与信托公司法人均为有较强影响力的减贫公益信托实施主体，其公益活动的社会机能基本相同，但两类法人运行机制有所不同。

(一)设立条件不同

公益基金会法人设立，根据《基金会管理条例》，需要几个必备条件:一是需要业务主管部门批准。二是需要到民政部门登记。三是有最低财产限额的条件。

信托公司法人设立，依照《公司法》和《信托法》设立，公司法人的注册首先遵循《公司法》办理。注册后的信托公司开设公益信托业务时，公益信托产品和受托人的设立须经有关公益事业的管理机构批准。

(二)内部治理结构不同

公益基金会法人的内部机构设置，更多地沿袭了传统意义上事业单位或社团的组织架构，是不太严格和完备的公司法人治理结构，因而属于弱约束性法人治理。不过近年来，一些大型的公益基金会法人开始注重学习和引入现代企业管理理念和制度，越来越重视建立严格的内部治理结构。

信托公司法人内部机构设置，在股本结构、企业模式、内控机制、管理体制等方面，按照现代企业管理要求和市场化标准进行了规范，因而属于强约束性法人治理。

(三)财产权益结构不同

对于公益基金会法人，与捐赠委托—代理公益关系架构相对应，募集的公益资产一旦形成，所有权属即发生转移，社会捐赠或遗赠的财产通过合同变为公益基金会的财产，赠与人不再享有财产所有权。值得注意的现象是，有些法人、自然人或非营利组织与公益基金会签订了专项信托合同，双方法律关系明确，约定了信托成立的法定要件，那么基金会接受的资金就是公益信托资金，该种情况下应遵循《信托法》所规定的财产权益结构。

对于信托公司法人，与委托人—受托人—受益人的信托关系架构相对应，募集的信托财产一旦形成，其权益即被“三权分设”:所有权属于委托人，管理处分权属于受托人，受益权属于受益人。在“三权分设”体制下，委托人的财产所有权没有发生转移。

(四)公益资产运营机制不同

第一，公益资产的募集机制不同。公益基金会法人一般通过公益劝募来筹资，包括一般募捐、有奖募捐、联合募捐等形式。近年来，公益基金会借助于通讯机构、金融机构和新媒体的力量，不断创新筹资手段，提高了社会筹资能力。而信托公司法人主要通过公益信托计划、公益信托产品和公益信托合同来筹集资金，具有“小额、快捷、灵活”的运营优势，广泛地挖掘社会力量参与公益。相比较而言，信托公司法人经营业务具有制度优势，可以通过信托合同、公示信托计划等成熟方式进行，明确约定当事人权利和义务;可以贯通货币市场、证券市场和实体经济，更灵活地设计公益信托产品;可以避免基金会作为受托人产生的定性模糊及未签订信托合同等局限。

第二，公益资产的使用机制不同。公益基金会法人遵循合法、安全、有效原则实现公益资产的保值和增值，但基金会在投资理财方面不具备专业优势，而且其投资理财的本金有限，因为按照规定，“公募基金会每年用于从事章程规定的公益事业支出，不得低于上一年总收入的70%”。信托公司法人具有专业理财能力，可根据公益信托合同约定的投资范围，最大限度地保证公益信托财产的安全和增值，且可以监督基金使用从而保证公益事业方向。一般而言，信托公司法人对信托财产进行持续性理财，收益增值部分用于公益事业。

第三，公益资产的保护机制不同。在公益财产监管方面，信托公司法人比公益基金会法人有更严密的组织架构和监管体系:一是信托公司法人有更严密的财务系统和信息披露能力，以保障公益资金运作的透明性和安全性。二是信托资产隔离的制度安排，使信托财产独立于受托人的固有资产和其他信托财产，能够避免受托人的自身经营风险向信托财产的蔓延与波及，除委托人是唯一受益人外，信托财产不得作为委托人的遗产或清算财产。三是《信托法》对公益信托的受托人有更严格的监管要求，包括每年一次的信托事务处理报告、信托终止后的终止报告和清算报告等，较之基金会法人。四是信托监察人制度也是保护当事人权益的重要保障。上述制度安排增强了信托财产的安全性。

四、减贫公益信托的未来发展指引

(一)树立以人为本的现代公益理念

树立公益是一种信仰和文化理念。现代公益是由社会公众建立在自觉自愿基础上的无偿利他行为，已逐步成为一种社会文化和公民信仰。这种文化，有助于公民超越自我、追求崇高、分享生命的价值与幸福，有助于弥补社会贫富差距，克服社会疏离和隔膜，促进人与人彼此认同与亲近。

树立人人可公益理念。在现代社会，每个人都可以平等地参与公益活动，平等是实现人人可公益、人人能公益的前提和基础。而且，每个公民都可以成为公益事业的志愿者。公益不是有钱人的事业，而是社会成员的共同事业。

树立维护公民尊严的理念。敬畏生命尊严是“底线伦理”，维护公民尊严是现代社会的道德起点和文明坐标。现代公益绝不是同情和怜悯，施与的最高原则是保持受益人的尊严。尊重每个人的权利和尊严，应当成为现代公益遵守的基本准则。

树立提高公益能力的理念。公益能力提升可以维护公益的纯洁性和可持续性。公益组织需要制定人力资源开发计划，通过专业能力训练提升公益组织和公益团队的行动力、影响力和公信力。

(二)完善减贫公益组织的治理结构

减贫公益组织需要完善治理以实现良治。完整的治理包括内部治理、行业自律和外部治理。

内部治理包括组织的宗旨或功能定位、组织的权力结构、决策机制、理事会与秘书处的权责划分等，主要围绕理事会的角色与运作。有效的内部治理，归根到底要保障公益组织遵循宗旨行事，即保证组织的非政府性、非营利性、志愿性、独立性或自主性。

行业自律是行业成员一种自发的、以自愿为基础的行为，制定并共同遵循一些守则、规范、理念，同时建立奖惩机制。行业自律追求的目标是行业中的公益组织共同获得社会信任度、社会认可度。行业自律的机制则是在行业范围内建立推动公益机构自律的机制，属于行业层面的机制、制度和行动。

外部治理是指外部各个利益主体通过与公益组织的相互联系对公益组织的控制与影响。公益组织的外部治理主体包括受益者、政府、现有及潜在捐赠者、合作者、国际非政府组织、企业、个人、媒体、专家等。问责是外部治理的主要方式，强调(社会各个利益相关者)追究公益组织责任的权利和机制。

(三)提高减贫公益信托的效率

公益信托效率的内涵包括两个层面:一是公益行为是否有效服务到受益人，即服务的受益面。二是公益行为是否及时到位，即服务的时效性。提高减贫公益信托的效率需作以下努力:

建立瞄准机制。即减贫公益信托必须瞄准贫困地区和贫困人口，使得公益资源使用不发生偏离或渗漏。贫困地区和贫困人口的确定是政策性很强的工作，由政府扶贫、统计等部门联合确定标准。减贫公益信托组织应熟悉政策并与政府部门合作。实践中有减贫公益信托组织采用自行确定的简易直观的贫困识别指标，也能较好地瞄准贫困对象。

追求专业化。主要从两个方面改进:一是实现减贫公益组织的专业化。在公益产业链中推行公益组织的角色分工，实行战略咨询型、筹资型和项目操作型的组织各负其责、功能衔接。二是实现减贫公益团队成员的职业化。引进和培育减贫公益事业的职业经理人和执业人。引进专家组建减贫公益信托的智库等。

防止受托人控制。无论是委托—代理模式，还是信托模式，都可能发生类似于公司治理的“内部人控制”风险，即“受托人控制”风险。由于信息不对称，受托人有可能追求自身利益而偏离公益宗旨。规避“受托人控制风险”的关键在于完善法人治理和信息透明。

(四)聚合民事信托和商事信托的机制优势

前文比较分析了公益基金会法人和信托公司法人的运行机制。两类法人均可以从事减贫公益信托，但从运行机制的属性上区分，基金会法人的运行机制更多地体现出民事信托的特征，信托法人的运行机制更多地体现出商事信托的特征。可以集合民事信托和商事信托的机制优势，优化减贫公益信托的功能。

促进公益基金会法人和信托公司法人业务合作。在中国，一些基金会法人开展减贫公益信托享受国家税收优惠，包括捐赠人、受托人、受益人均享有税收优惠权益。税收优惠政策有助于激励企业法人参与减贫公益事业;而信托公司法人开展减贫公益信托，在税收方面并没有明确规定有优惠政策，其优惠政策需要自己争取税收部门的支持。这为制度创新开辟了新领域，比如对于信托公司法人的集合资金减贫公益信托计划，信托资产交由公益基金会法人(享有税收优惠的)具体执行减贫公益项目的，允许税收优惠政策延伸到信托委托人和受托人。

探索开发新的减贫公益信托产品。由信托公司法人担任受托人，将商事信托的投资理财功能引入社会公益事业运营，能够开发出更多的减贫公益信托产品:(1)集合资金减贫公益信托计划。按照委托人意愿，将两个以上(含两个)委托人交付的资金进行集中管理、运用或处分，集合资金全部用于资助减贫事业。(2)收益捐赠型减贫公益信托计划。募集资金方式同于集合资金减贫公益信托计划。但受托人仅将集合资金的投资增值收益部分用于资助减贫事业。(3)准公募减贫公益信托计划。根据2008年6月银监会《关于鼓励信托公司开展公益信托业务支持灾后重建工作的通知》，信托公司法人开展公益信托业务获得突破性制度支持:一是设立公益信托可通过媒体等方式公开进行宣传推介。二是信托财产数量和交付信托的金额不受限制。三是委托人可以是自然人、机构或者依法成立的其他组织。循此精神，信托法人可以为受灾贫困地区和贫困人口，专门定制开发出抗灾型的准公募减贫公益信托计划。

［1］基金会管理条例.2004年6月1日.

［2］李 芳(2008).慈善性公益法人研究，山东大学博士学位论文.2008年.

［3］王 一(2012).反思中国公益事业运作模式——积极发展公益信托制度.企业导报，7.

［4］中国扶贫基金会年报，www.fupin.org.cn.

［5］中华人民共和国信托法.2001年4月28日.

［6］中国人民大学非营利组织研究所等.中国第三部门观察报告(2013)，2013年.

［7］中国银行业监督管理委员会(2008).关于鼓励信托公司开展公益信托业务支持灾后重建工作的通知.(2008［93］号)，2008年6月2日.